Comment les open et big data reinterrogent la manière mais aussi l’art de gouverner les territoires ?

Fonctionnement du big data.

©Crédit : Adobe Photostock

Le 25 janvier 2021

Face à l’irruption fulgurante des data, de nombreux territoires, convaincus des bénéfices collectifs à tirer de leurs nouveaux usages, s’interrogent : comment se lancer dans une politique publique de la donnée ? Qui sera propriétaire des données ? Comment seront-elles stockées ? Qui en contrôlera les usages ? Comment construire un cadre juridique, éthique et surtout démocratique ?

L’émergence inexorable de la donnée sur les territoires

Au début des années 2000, les enjeux des données numériques et des territoires étaient avant tout ceux du déploiement des infrastructures réseau, de la lutte contre la fracture numérique et du développement des « usages ». En 2020, la controverse sur le déploiement de la 5G et l’installation des compteurs énergétiques dits « intelligents » montre que la société est entrée dans l’ère de la data et est confrontée au défi de la confiance. Le règlement général sur la protection des données (RGPD)¹ entré en vigueur depuis mai 2018, encadre le traitement des données personnelles sur le territoire de l’Union européenne. Il constitue une étape majeure dans l’appropriation juridique et technique de la donnée pour les collectivités. Par ailleurs la loi pour une République numérique² de 2016 (dite « loi Lemaire » ³) apporte des éléments structurants et prescriptifs sur l’ouverture des données publiques et leurs conditions futures de traitement. Elle instaure aussi l’idée qu’il existe des données d’intérêt général et dessine les contours d’un possible service public de la donnée.

Pour le législateur en effet, le concept de data renvoie aux données publiques locales produites par les collectivités : patrimoine, cartographie, démographie, consommation énergétique, réseaux de transports, fréquentation des lieux publics, etc. Il renvoie aussi à la notion de donnée d’intérêt général (DIG)⁴ produites par les opérateurs privés en délégation de service public et des organismes comme l’Institut national géographique (IGN) ou l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE). Certains territoires vont plus loin, et s’intéressent à un autre type de données : les « données privées d’intérêt territorial » produites par les entreprises et notamment les GAFAM, tels que Uber, Google, Waze, Airbnb, Amazon, qui impactent de plus en plus les flux de circulation urbains et péri-urbains, les politiques de tourisme, le développement commercial des territoires et les usages en général.

Dans ces contextes à la fois juridique et concurrentiel, toutes les collectivités sont désormais concernées par l’usage massif des données, le big data. Et de nombreuses questions se posent. Face aux géants du numérique et aux opérateurs dotés de moyens de collecte et de traitement de plus en plus sophistiqués et coûteux, les collectivités territoriales ne vont-elles pas perdre la maîtrise de leurs données et de la gouvernance de leur territoire ? Quels sont les risques mais aussi les opportunités liées aux nouveaux usages de la donnée ? Comment faire la part entre le tout-technologique et les bénéfices réels de l’exploitation des données au service des politiques publiques locales ?

Le RGPD constitue une étape majeure dans l’appropriation juridique et technique de la donnée pour les collectivités.

**La lente dynamique de l’open data et l’émergence des plateformes de données**

Lors d’un webinaire organisé le 26 novembre 2020 dans le cadre du mois de l’innovation publique⁵ par l’association OpendataFrance⁶, Jean-Marie Bourgogne, son délégué général, dresse le bilan de l’application de la loi Lemaire pour les communes de moins de 3 500 habitants. Il mentionne que seulement 10 % d’entre elles ont enclenché une politique d’open data à ce jour. « À ce rythme, il faudra sans doute trente ans pour que toutes les communes fassent de l’open data, déclare-t-il. » L’ensemble des conseils régionaux ont mis en œuvre une politique d’open data ainsi que 60 % des départements, pour seulement 5 à 7 % des petites collectivités. Le regain d’intérêt existe pourtant. On peut l’expliquer par l’acculturation liée au développement du RGPD mais aussi l’impact de la crise sanitaire sur le télétravail dans la sphère publique. Pour OpendataFrance et la Banque des territoires, parmi les sujets actuellement mis sur la table par les villes moyennes dans l’exploitation de l’open data, se trouvent ceux de la revitalisation des centre-bourgs, l’attractivité commerciale, la mobilité et l’usage des transports publics, le stationnement.

Dans les communes moyennes et les petites métropoles, si les systèmes d’information géographique (SIG) et les directions des systèmes d’information (DSI) sont les premières fonctions impliquées, certaines, comme Dijon, créent des postes de responsable stratégique de la donnée dont le rôle est plus transversal. Mais le fait est que la majorité des communes ne sont pas dotées de compétences et moyens dédiés. Jean-Marie Bourgogne note que 40 % des collectivités publient leurs données sur le portail national⁷ mais que nombre d’entre elles ont recours à la plateforme française Opendatasoft⁸ (dont est actionnaire la Banque des territoires⁹). Le recours à ces plateformes, qui permettent de collecter, croiser et valoriser l’information peut coûter entre 5 000 et plusieurs dizaines de milliers d’euros par an. Pour Jean-Marie Bourgogne, la difficulté actuelle tient à la dispersion des espaces de publication au sein d’une même collectivité et à la disparité des formats de données. Pour OpendataFrance, l’enjeu est d’engager un processus de standardisation à travers des jeux et des schémas de données appuyés sur des standards tels que le format ouvert CSV ou le GTFS utilisé pour les horaires et informations de transport (format créé par Google). Cette standardisation, indispensable au développement d’usages des données, suppose un travail minutieux et patient qui passe par une sensibilisation préalable des collectivités.

La ville de Rennes est l’une des figures de proue des « villes open data ». Elle propose une plateforme¹⁰ rassemblant plus de 400 jeux de données provenant d’organismes publics et parapublics métropolitains mais aussi de partenaires et d’opérateurs du territoire.

On peut y connaître l’état du trafic routier, le nombre de piétons et de vélos en circulation, le menu des cantines, la cartographie des bruits, les résultats des élections, le nombre de naissances ou encore de kilos de déchets collectés par habitants. Les jeux de données sont associés à des cartes et des outils de visualisation, des analyses et des interfaces de téléchargement automatisées. Les villes de Nantes¹¹, Paris¹², le Grand Lyon ou encore la région Occitanie proposent des plateformes open data et chacune donne une idée de la configuration à venir de l’information territoriale, à la fois plus dense et transversale, rompant avec une culture de communication et d’information relativement confidentielle ou trop éditorialisée.

**L’émergence des smart cities dans les collectivités moyennes**

Depuis deux ans, d’autres communes ou établissement public de coopération intercommunale (EPCI) de taille plus petite ou moyenne ont marqué les esprits, en ayant cette fois-ci recours à des consortiums industriels et des investissements conséquents autour du concept de smart city. C’est le cas des métropoles de Dijon et d’Angers ou encore de la communauté du Pays Haut Val d’Alzette dans le Grand Est. Le projet OnDijon¹³ s’appuie sur un consortium réunissant Bouygues énergies services, Citelum (filiale d’EDF), Suez et Cap Gemini, et a pour objectif de mutualiser les équipements de 23 communes, tels que l’éclairage public, les carrefours à feux, la géolocalisation des véhicules municipaux, la gestion des bornes escamotables, la sûreté des bâtiments et la vidéosurveillance. Un contrat a été signé en février 2018 avec le mandataire Bouygues pour 105 millions d’euros dont 53 millions apportés par la commune et la métropole de Dijon. Dans ce cadre, une plateforme de données est développée par Cap Gemini et un impressionnant hyperviseur a été inauguré en 2019 regroupant six directions : PC sécurité, police municipale, centre de supervision urbaine, PC circulation, Allo mairie et le PC neige. David Fau est le responsable des données de Dijon métropole. Il explique que « le projet part d’un constat réalisé en 2013 autour d’un besoin d’interconnexion des différents postes de commandement, de rationaliser le travail des équipes et d’être plus efficients sur les installations. Les services étaient indépendants et ne fonctionnaient que pour Dijon. La volonté a alors été de passer à un poste de commandement centralisé pour s’adapter à des événements imprévus, être plus efficaces, et faire des économies de moyens et d’investissement ». La seconde étape sera de rendre « appropriable cette ambition de la smart city par la population. Cela donnera lieu, par exemple, à la création d’une application mobile pour couvrir les besoins de signalement des citoyens, le suivi de la restauration scolaire ou l’emprunt de livres à la bibliothèque.

De son côté, la communauté du Pays Haut Val d’Alzette (CCPHVA) est l’un des premiers territoires péri-urbains à engager une stratégie ambitieuse de smart city. Ce territoire interdépartemental de 29 000 habitants regroupant huit municipalités est un ancien site sidérurgique. Il fait partie des treize territoires opération d’intérêt national (OIN) gérés par l’État. La collectivité frontalière du Luxembourg est devenue un espace résidentiel avec 100 000 personnes passant la frontière chaque jour, ce qui, avec les projets d’aménagements de l’opération d’intérêt général (OIG) d’Alzette-Belval, amènera sa population à doubler dans les vingt ans. Le projet de smart city, baptisé « ECLOR » ¹⁴, a été conçu autour de ces enjeux de croissance. À l’instar de Dijon et Angers, la collectivité décide de s’appuyer sur un consortium industriel. « Pendant l’année 2017, on a beaucoup travaillé sur ce que l’on ne voulait pas, notamment une solution clef en main qui fasse fi de l’écosystème existant et ne prenne pas en compte la gouvernance des données publiques. On voulait que cela soit interopérable et ouvert sur des données étrangères pour essaimer sur d’autres territoires. Comme c’est assez compliqué de partir sur une commande publique classique, nous avons choisi un partenariat d’innovation intégrant les compétences concernées sur les déchets, la mobilité et le développement d’une plateforme de données interopérable, explique Julien Vian, le directeur général des services (DGS) de la CCPHVA. »

Le marché est attribué en 2018 au mandataire Cap Gemini autour d’un consortium réunissant Bouygues énergie services et Suez. Il bénéficie d’un million d’euros de budget couvert à 80 % par l’État et la Banque des territoires avec un reste à charge pour la collectivité de 200 000 euros sur trois ans. Julien Vian explique que pour l’éclairage public, la collectivité espère réaliser 300 000 euros d’économie par an en réduisant de 70 % la consommation des candélabres équipés de capteurs. En 2019 la décision est prise de construire une plateforme de données avec « du stockage, un moniteur de règles pour les croiser et un référentiel patrimoine de tous les objets du territoire ». Elle s’appuie sur un hyperviseur urbain permettant de gérer les objets connectés. Les usages ciblés sont l’analyse du flux et la typologie des véhicules entrant sur le territoire, des capteurs de qualité de l’eau, et de l’air notamment dans les crèches, etc. Les autres briques concernent les services aux usagers tels que la gestion des déchets et les délais d’attente, le commerce, la mobilité, les signalements. « Ce sont les premières briques apparues dans le travail que nous avons fait avec les habitants, précise Julien Vian. » Pour anticiper ces usages, la collectivité compte sur des algorithmes prédictifs. « L’idée est de commencer à croiser la donnée pour créer de nouveaux usages, poursuit le DGS. »

Le recours à de tels consortiums questionne les experts du secteur en raison de la surenchère technologique, d’un coût inaccessible pour la majorité des collectivités et des contraintes contractuelles avec les acteurs privés. David Fau concède une stratégie délibérée pour OnDijon : « Quoi qu’en aient dit certaines critiques initiales, notre projet OnDijon n’a jamais été un projet technophile. Il a été conçu avec l’objectif de rationaliser le fonctionnement de la collectivité et d’améliorer la vie des habitants sur le territoire. Bien entendu dans les premiers temps, un gros effort a été consacré à la réalisation technique, avec notamment le développement du logiciel d’hypervision. Mais il a fallu aussi penser et mettre en place une toute une nouvelle organisation humaine et répartition des rôles et tâches entre les prestataires OnDijon et les équipes de Dijon métropole. Dix-huit mois après le démarrage opérationnel du projet, nous nous apprêtons désormais à passer à la deuxième phase, celle de la création de nouveaux services pour les citoyens grâce à l’utilisation des données du territoire. Rappelons d’ailleurs à ce sujet que l’ensemble des infrastructures OnDijon sont hébergées localement. Dijon métropole reste intégralement propriétaire des données produites et entend conserver la totale maîtrise de leur utilisation. »

La CCPHVA a adopté une approche hybride en posant un cahier des charges contraignant au développeur Cap Gemini, comme l’explique Julien Vian : « Le contrat prévoit que la CCPHVA soit propriétaire de la plateforme. Nous avons une volonté forte d’avoir une API complètement interopérable. On a constaté que beaucoup de solutions ne le sont pas. La volonté est que cette API réponde à 90 % à des solutions. Cela ne coulait pas de source au départ. Ces discussions ont pu être menées grâce à des AMO en soutien, techniques et juridiques. » Cependant le DGS adresse une mise en garde sur la question des plateformes propriétaires et des contrats privés. « Concernant le “clef en main”, comme c’est à la mode, toutes les métropoles sont clef en main “smart” actuellement. Mais je pense qu’il faut être extrêmement vigilant. Avant de lancer un projet il faut poser les bases de la gestion publique de la donnée c’est-à-dire un canevas juridique et des technologies adaptées et ouvertes, qui répondent aux besoins du territoire. Il faut pour cela que les directions portent ces projets. Beaucoup appellent et nous disent : votre projet est intéressant, mais nos directions ne sont pas sensibles aux questions de données à ce jour. »

Le recours à un consortium industriel nécessite ainsi une compétence interne et/ou une assistance extérieure forte dans la préparation des contrats et les diagnostics de départ. « Pour réussir ce genre de projets, il nous paraît important que la collectivité maintienne et développe, au sein de ses effectifs, un solide niveau de compétences technologiques. C’est la condition sine qua none pour qu’elle reste un interlocuteur crédible et puissant, et qu’elle n’ait pas de “maître d’ouvrage” que le nom !, explique David Fau pour Ondijon. »

L’éthique de la donnée et l’enjeu des partenariats territoriaux

Ces questions débouchent inéluctablement sur le cadre juridique et éthique des données collectées, croisées, exploitées. À ce titre, Nantes est la première collectivité française à s’être dotée d’une charte territoriale de la donnée en 2019¹⁵. Jacques Priol président du cabinet CIVITEO a eu l’occasion d’accompagner la production de ce document aux côtés de l’avocate Schéhérazade Abboub : « Une concertation de huit mois a été organisée, avec une étape d’implication des partenaires de la collectivité et une implication citoyenne. La charte a arrêté des principes sur la protection et la sobriété de la donnée (pour en limiter la collecte et l’impact, notamment énergétique) ou encore sur la place des algorithmes dans les politiques publiques. Nantes est d’ailleurs la première collectivité à avoir publié des algorithmes, explique-t-il. » La charte comporte des clauses sur la publication, la transparence, l’hébergement des données (en France), mais aussi le contrôle de l’utilisation de l’intelligence artificielle (IA) dans les processus de décision.

Nantes est la première collectivité française à s’être dotée d’une charte territoriale de la donnée en 2019.

Les smart cities s’appuyant sur des consortiums regardent de près ce sujet. David Fau de Ondijon rappelle que même si ce type de charte a une valeur juridique peu contraignante¹⁶, elle « est un engagement fondateur en termes de communication ». En décembre 2019 une délibération a été adoptée à Dijon pour la création d’un comité d’éthique de la donnée. L’objectif est d’y intégrer des citoyens. « Pour faire entrer très concrètement le citoyen dans la réflexion et bâtir avec lui le territoire et les services de demain, le comité s’intéressera à des questions avancées, comme le lien et les partenariats éventuels avec les grands opérateurs Internet ou encore l’usage de l’IA et le recours aux algorithmes, ajoute David Fau. L’arrière-plan est clair : on sait que les citoyens s’interrogent légitimement sur le sujet, mais des études sur l’usage de la donnée comme celle de CIVITEO et Harris Interactive pour Occitanie Data¹⁷, par exemple, montrent que les citoyens ont davantage confiance dans les acteurs publics, que dans les acteurs privés, et notamment les GAFAM. » ¹⁸

La CCPHVA travaille elle aussi sur un projet de charte et défend une vision pragmatique. « L’idée est d’être sur des propositions concrètes et pas de faire un roman. Aujourd’hui, il y a une nécessité de transparence sur ce dossier. Quand on déploie un capteur, que l’on met une caméra sur la voirie, par exemple, il faut que les gens soient conscients que la caméra ne fait qu’analyser le trafic automobile. On n’identifie pas les plaques d’immatriculation. Les images ne sont pas stockées. Cela permet juste de compter les passages. Tout cela, c’est un vrai travail de fond à faire dans la mesure où à ce jour il n’existe pas de stratégie locale et nationale sur la gouvernance de la donnée », précise Julien Vian. La démarche de la collectivité sur l’interopérabilité et l’essaimage dans les communes permet aussi de mieux comprendre le rôle que pourront jouer les intercommunalités acculturées à l’avenir. « Le cas typique c’est le compteur Linky. Il y a beaucoup d’élus “anti-Linky”. Mais si l’on explique l’intérêt de connaître les consommations réelles de la commune pour faire des économies, cela peut faire évoluer les choses. La CCPHVA peut se positionner comme tiers de confiance, comme l’acteur garant d’une certaine neutralité, car la collectivité publique n’est pas là pour exploiter autrement les données. À la différence d’acteurs privés, nous garantissons qu’il n’y aura pas d’exploitation commerciale de ces informations », ajoute Julien Vian.

Fonctionnement du big data.

À ce titre, la région Centre-Val de Loire s’est engagée dans une démarche interrogeant la confiance dans la collecte et l’usage des données liées à la lutte contre le réchauffement climatique. Ce projet de Climate Data Hub vise à rassembler des acteurs publics et privés, mais aussi des citoyens, dans un cadre de confiance pour mettre en commun des données au service de l’intérêt général. Pour Laurent Olivier, directeur en charge de la transformation numérique et citoyenne l’enjeu est majeur : « Nous devons répondre à des interrogations majeures. Prenons l’exemple de la 5G qui est révélateur de ce qu’il se passe en ce moment. Pourquoi beaucoup de personnes rejettent par principe la 5G sans questionner ses apports possibles ? Il y là un enjeu démocratique. Il faut être capable d’expliquer à quoi ces innovations vont servir, pour trancher ensuite si l’on juge que c’est utile ou pas. Nous sommes dans un moment de rupture qui est peut-être salutaire : on ne peut plus absorber le progrès technologique sans en comprendre les usages. Pour la data et ses usages, ça va être pareil ». Le Climate Data Hub est une réponse à ces enjeux. Sur les questions climatiques, il faudra rassembler dans un cadre de confiance les acteurs publics et privés à l’échelle d’une région. Un cas d’usage pourrait être, par exemple, de mettre autour de la table des agriculteurs, gros consommateurs d’eau, des chercheurs qui modélisent les réserves en eau, les entreprises qui traitent la question de l’eau et des citoyens. L’idée n’est pas faire de l’agri-bashing, mais de permettre, à travers ce cadre de confiance, le partage à la fois serein et efficace des données qui aujourd’hui sont exploitées en silo, sans forcément être confrontées à d’autres.

Julien Vian note à ce sujet qu’en ce qui concerne les stratégies data « tout le monde fait un projet dans son coin […], il y a un a un gros manque de cohérence », ce qui permet en attendant aux grands groupes de récupérer de la donnée un peu partout. « C’est donc une question fondamentale à se poser pour des élus, quand ils mettent en place de tels services. Dans une majorité des cas à ce jour les élus ne savent pas où va la donnée. Donc je pense qu’il faut partir de la gouvernance de la donnée et ensuite ne pas brûler les étapes, se poser la question globale de pourquoi, comment et avec qui ? Une fois que l’on a posé ces questions, on se demande ce que l’on fait des données, quels sont les usages qui vont avec. L’enjeu est d’amener cette culture de la transversalité et de la collaboration sur les prises de décision, avec la population, les collectivités, les services, les élus. » Il souligne cependant que le vent est en train de tourner, notamment depuis la crise sanitaire qui a placé la question du contrôle et de la souveraineté publique de la donnée au cœur de nombreux débats.

La région Centre-Val de Loire s’est engagée dans une démarche interrogeant la confiance dans la collecte et l’usage des données liées à la lutte contre le réchauffement climatique.

Merci à Jeanne Carrez-Debock et Emmanuel Passilly de la Banque des territoires, Jean-Philippe Lefevre du conseil départemental Loire-Atlantique, Mathieu Bataillon et Tony Flahaut de la mairie de Béthune, Gaylord Marchesseau Opendatasoft, Sylvain Raifaud, conseiller de Paris et dirigeant d’Alrig, qui ont été interrogés dans le cadre de cette enquête mais n’ont pu être cités dans le présent format.