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Tribunes

Pour en finir avec la bureaucratie d’État

Le 9 octobre 2019

Depuis 6 ans, nous sommes engagés pour la réforme de l’État à travers une approche inédite, misant sur les équipes plus que sur les plans. Avec beta.gouv.fr, nous avons construit une communauté composée d’équipes pluridisciplinaires, responsables et pilotées par leur impact. Plusieurs centaines d’agents publics et d’experts de la société civile ont créé des services utiles à des millions d’usagers (Mes aides, PIX, La Bonne Boite, Démarches Simplifiées, Maintenant! ...). Nous avons proposé au gouvernement de généraliser cette approche pour en faire un puissant levier de transformation de l’action publique. Le gouvernement a pour l’instant privilégié le statu quo, nous conduisant à quitter la DINSIC. Nous expliquons ici les raisons pour lesquelles cette réforme reste nécessaire.

Le service public de masse dépassé

Malgré les progrès indéniables de la qualité de vie dans notre pays depuis l’après-guerre (logement, santé, mobilité, éducation ..), nous assistons depuis les années 1980 à l’échec des politiques publiques sur des enjeux aussi critiques que l’’éducation (l’échec scolaire reste massif), la formation professionnelle (inutilité de la plupart des formations conventionnées), le chômage de masse, la lutte contre la pauvreté (les minima sociaux ne permettent pas de sortir de la misère), ou encore la solidarité (l’écart d’espérance de vie entre plus bas et plus haut revenus s'accroît).

Dans tous ces grands domaines, nous avons construit des services publics de masse. Or nous avons aujourd’hui besoin de solutions plus ciblées, plus individualisées, pour accompagner ceux, nombreux, qui passent entre les mailles du filet.

Un État monolithique qui ne correspond plus à notre société

Autour de nous, les organisations ont changé : les start-ups, les acteurs du numérique et tous les grands du service - d’Amazon à la MAIF - ont montré que des équipes autonomes et responsables, mues par la confiance, adaptaient beaucoup plus rapidement leur offre aux besoins des usagers que les organisations traditionnelles fortement hiérarchisées, et mues par le contrôle.

Pourtant l’État, lui, est resté le même, avec son organisation monolithique. On attend des décideurs publics qu’ils trouvent la solution miracle et de l’administration qu’elle la mette en œuvre, dans une logique de monopole où un seul et même service public est fourni à toute la population. Ironie, cette verticalité n’induit pas de responsabilité globale des politiques publiques, découpées dans leur exécution dans des silos administratifs chargés d’optimums locaux (informer, instruire les dossiers, payer, contrôler ..) sans responsable de l’impact global sur le terrain.

Le secteur public en perte d’attractivité

Dans cette organisation, l’absence de marge de manœuvre conduit les agents à privilégier la conformité aux process sur la réussite de leurs missions d’intérêt général. Ce n’est pas un hasard si le secteur public est aujourd’hui menacé de désaffection, avec un nombre croissant d’agents souffrant d’une perte de sens et de désengagement, et des jeunes qui préfèrent s’investir dans des startups de l’ESS plutôt que dans une fonction publique qui a perdu la confiance qu’elle pouvait inspirer quant à sa capacité à résoudre les problèmes de notre société.

La réforme de l’État : un sujet polarisé sur les moyens

Loin de s’attaquer à cet enjeu, la réforme de l’État se cristallise depuis des années sur la question des moyens avec d’un côté les partisans du plus de service public et de l’autre ceux d’une cure d’amaigrissement, laissant dans l’angle mort l'efficacité réelle de ces services pour réaliser l’État social. La réforme reste ainsi focalisée sur des enjeux internes de réduction de coûts, de statuts salariaux et de répartition des compétences. Cet état de fait est encouragé par le faible attrait de la représentation nationale pour l’analyse d’impact de ses lois.

Une efficacité réelle de l’action publique non-mesurée

La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) a tenté d’orienter les administrations vers des indicateurs d’impact, mais sans réel succès. L’administration reste attachée à l’exécution de tâches dans le cadre de processus réglementés. La situation s’est même aggravée lorsque les indicateurs de ce “New Public Management” polarisent les troupes sur des activités sans impact.

Le paradoxe de la rationalisation : les limites du service public uniforme

Loin des usagers, les mutualisations ambitieuses, lancées dans des grands programmes (SIRHEN, Louvois, Opérateur National de Paie ..), conduisent le plus souvent à des tragédies de l’exécution. Quand parfois elles aboutissent (Chorus, Préfecture Nouvelle Génération, ..), ce sont des solutions uniformes qui dégradent pour beaucoup la qualité du service, sans pour autant réduire la somme des coûts qu’elles étaient censées diminuer. Ce constat est aussi valable dans le privé, et corrobore la théorie économique qui veut que le monopole - même interne - est structurellement moins performant que des acteurs en concurrence. Ainsi dans le privé comme dans l’administration, les grandes fonctions support mutualisées dont nous avons rêvé se révèlent en atroces monopoles.

Une autre réforme de l’État : passer du service public unique à des services publics ouverts

Force est de constater que la réflexion sur la réforme de l’État a fait l’impasse sur l’enjeu principal : son aspect organisationnel. Comme le souligne le député Laurent Saint-Martin dans un récent rapport sur la mise en œuvre de la LOLF, « réformer l’État exige, certes, de mobiliser des leviers normatifs, qu’ils soient organiques, législatifs ou réglementaires, mais implique surtout une révolution culturelle dans les pratiques de management publics ».

Si nous voulons trouver des solutions efficaces pour lutter contre l’échec scolaire, améliorer l’insertion dans l’emploi, ou réduire les inégalités de santé, il faut qu’émergent et puissent être testées à bas coût un maximum d’idées, accepter que des solutions partielles coexistent avec les services publics déjà en place, évaluer précisément l’impact de ces services et les financer sur cette base. En associant les usagers, les corps intermédiaires et l’ensemble des acteurs concernés à leur gestion - et pas seulement à leur co-construction, comme c’est trop souvent le cas - on peut créer des dynamiques concrètes capables de générer un consensus permanent et durable.

Cessons de raisonner en projet et maintenance - Facebook ou Blablacar ne sont pas en maintenance - pour revenir à des services en amélioration continue.

Ce changement ne sera pas possible dans un État monolithe fondé sur des plans uniques et des mesures d’activité. Un nouveau paradigme doit irriguer l’action publique : une diversité de services portés par des équipes responsables de leur impact, et financées sur cette base.

Premier pilier : les équipes plus que les plans
La logique descendante de l'État reconduit la distinction entre les penseurs (en haut, chargés de concevoir les plans) et les faiseurs (en bas, chargés de mettre en œuvre les plans). Ce paternalisme autoritaire généralisé empêche les acteurs de terrain de contribuer de manière significative à l’amélioration du service public. Ces énergies pourront être libérées en créant un droit à l’expérimentation au profit des agents publics, mais aussi des responsables d’associations, entrepreneurs ou salariés de l’ESS. Ce droit pourra s’exercer pour adapter une procédure locale comme pour investir un enjeu national. Cette méthode a largement été éprouvée par les Startups d’État depuis 2013.

Second pilier : la mesure d’impact permanente
On n’améliore que ce que l’on mesure, et l'on ne mesure que trop rarement l'utilité du service public en réalité. En créant un prix de l’externalité (échec scolaire, récidive, chômage, exclusion...) adossée sur les services existants, nous permettrons une comparaison avec les nouveaux services pour optimiser les décisions d'investissement. Progressivement se substituera au pilotage par les moyens ce pilotage par les résultats, dans la loi de finances et les finances publiques.

On peut construire à côté de l’administration de gestion une administration d’innovation organisée selon les principes de l’entrepreneuriat et du capital risque, avec un droit à l’expérimentation pour les agents publics et les acteurs de l’ESS et des espaces d’autonomie où l’exercer, le tout financé par des coûts évités.

Nous verrions immédiatement émerger un peu partout des agences pôle Emploi responsables et autonomes, des écoles, des collèges libres de recruter et d'exercer de nouvelles pédagogies plus adaptées, des commissariats qui garantissent un accueil privilégié aux femmes battues ... comme nous verrions des services à portée nationale émerger des meilleures réussites du terrain : plateforme pédagogique participative, gestion des flux aux Urgences, lutte participative contre les violences faites aux femmes ... et tant d'autres !

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