« Le retex est un premier pas vers l’anticipation des prochaines crises »

Quel regard portez-vous sur l’impact de cette crise inédite sur nos organisations publiques comme privées ?

Philippe Michel – Le regard est double, avec d’abord une grande satisfaction sur la capacité à faire face, encore et encore, avec des engagements individuels et collectifs inédits en matière de solidarité, de courage et de volonté, mais aussi avec l’identification très claire de zones d’ombres, de conséquences dites « collatérales » qui auraient, pour certaines, sans doute pu être évitées. Elle a révélé des dysfonctionnements parfois sous-estimés, voire inconnus, mais aussi la nécessité d’ajouter une dimension à nos approches et méthodes de gestion des risques, la capacité à faire face à l’incertitude.

David Vallat – Avec cette crise sanitaire inédite, c’est vraiment la première fois que, de manière durable, on prend la mesure de la notion d’incertitude. Nous avons pu connaître des situations chaotiques, mais souvent bornées dans le temps, nous avons pu en sortir.

Avec la crise du covid-19, chaque fois, ça dure et ça reprend. La stabilité est constamment remise en question. C’est clairement une situation inédite depuis la Seconde Guerre mondiale où les Français avaient du mal à se projeter.

C’est un moment, un interstice entre un passé vu rétrospectivement comme « confortable » et un avenir incertain. Je pense que cette crise a cette faculté de nous ramener au premier plan la notion d’incertitude. L’instabilité est plutôt l’exception en temps normal. Nous avons connu de grandes périodes de stabilité, ici nous sommes face à l’incertitude. L’enseignement à tirer a été émis par Bruno Latour¹, qui voit cette crise comme une sorte de répétition générale des crises futures, comme un entraînement, une situation qui préfigure des situations à venir et qui montre que les environnements sont interdépendants et susceptibles de changements rapides et brutaux. Ce n’est pas seulement une posture philosophique, il faut prendre la mesure de ce qui se passe, c’est un changement de paradigme…

La succession de crises, liées aux différentes vagues du covid-19, a mis à rude épreuve notre système hospitalier et les agents (aides-soignant·es, médecins anesthésistes, infirmier·ères, etc.). Au sein de la chaire Transformations de l’action publique, vous avez mené un premier travail de fond sur la manière dont les hôpitaux, en première ligne, se sont emparés de la méthode et des outils du retex. Quels premiers enseignements peut-on en tirer ?

Christian Paul – La crise pandémique a conduit les organisations hospitalières à de multiples interrogations sur leur efficacité. Les hôpitaux y ont procédé en temps réel, puis au fur et à mesure des étapes de la crise. Pour autant se dégage l’impression générale que, dans beaucoup d’établissements, le retex est quasiment impossible. Le covid-19 s’est abattu sur un monde hospitalier vivant déjà un grave traumatisme. Étranglement budgétaire, crise managériale, départ de soignants créant de graves pénuries : il devient difficile de procéder à des évaluations ou à des « examens de conscience » qui ne mettent pas en pleine lumière de nombreuses situations antérieures de souffrance organisationnelle. Le souhait de tirer les leçons de la crise percute également les mises en cause de responsabilité judiciaire, politique qui adviennent à différents étages, ainsi que leur résonance dans l’opinion et les médias. Science rationnelle, le retex doit se déployer alors que les mises en cause s’égrènent depuis un an. Au total, l’on a pu voir se multiplier les rapports d’expert, les commissions parlementaires, les investigations journalistiques. Les hôpitaux ont créé des démarches d’améliorations, trouvé des solutions à chaud dans la crise, ou parfois diffusé de simples questionnaires plus ou moins exploités.

Pour autant, les véritables retex, reposant sur une méthode rigoureuse, acceptés par les équipes soignantes et les hiérarchies hospitalières, sont extrêmement rares. La question s’impose : le retex est-il possible à chaque étape de la crise du covid-19 ?

David Vallat – Dans les organisations que je fréquente (sanitaires et universitaires), il y a eu une grande capacité d’adaptation. Ces organisations sont capables de s’adapter parce qu’elles ont des réserves (personnel en réserve dans les hôpitaux, réserve sanitaire, etc.). C’est positif. En revanche, est-ce que les organisations se sont transformées avec cette crise du covid-19 ? Je ne suis pas certain que les organisations aient pris en compte les transformations en cours, le monde d’après – dans l’imaginaire – n’est pas arrivé, c’est plutôt le retour au monde d’avant. Il n’y a pas eu de changement profond, le poids des structures bloque les transformations profondes : ces organisations sont très hiérarchiques (tutelles, régimes statutaires). Les retex qui ont pu avoir lieu sont restés très sectoriels (par exemple, mieux trier les patients covid, mieux identifier les personnes malades, etc.) et n’ont pas porté sur l’organisation générale. Les soignants sont aussi au bout du rouleau, ils n’ont pas récupéré des crises successives. Malgré le Ségur de la santé, il n’y a pas eu de réforme systémique car le vrai changement demande de l’énergie.

La crise sanitaire a été un révélateur de nos forces, mais surtout de nos faiblesses. Elle pousse à repenser nos organisations. Est-ce que nous avons pris la mesure de l’enjeu, nos organisations privées comme publiques sont-elles mieux préparées aux prochaines crises (écologique, sociale, etc.) ?

Christian Paul – La crise pandémique a conduit à réunir un matériau colossal. Data, études, témoignages, etc. La question de leur exploitation ordonnée et utilisable reste posée. L’enjeu de la préparation est essentiel.

Nos organisations étaient conçues pour la réaction à l’événement, moins pour l’anticiper. Nous avons besoin de sentinelles. Surtout, cette crise peut être considérée comme une « répétition générale » de crise d’un nouveau type.

Le siècle précédent a connu des crises systémiques : guerres mondiales ou krach financiers. Pour affronter les grandes pandémies, le « nouveau régime climatique », la mise en cause majeure de la biodiversité, le lifting de façade des organisations publiques ne suffit pas. Dans L’État qu’il nous faut², livre publié par notre chaire aux éditions Berger-Levrault, les auteurs montrent l’urgence des changements de paradigmes, là où les dirigeants s’emploient quasi exclusivement à engager des « plans de relance », à grands frais, sans effort stratégique adapté aux temps nouveaux.

David Vallat – La grille de lecture tirée Du cygne noir³ s’applique toujours. Nous ne sommes pas toujours surpris parce nous vivons deux formes d’aveuglement : un aveuglement statistique (l’illusion que nous tenons les manettes avec les indicateurs, elle persiste avec le discours rassurant sur le vaccin car il pousse à revenir sur des formes organisationnelles connues) et un aveuglement narratif (nous reconstruisons l’histoire en expliquant que la crise devait arriver, cela pour nous rassurer aussi). Ces deux formes d’aveuglement sont toujours présentes chez nos décideurs. Nous n’avons pas l’humilité nécessaire face à l’incertitude. Lorsque les chercheurs posent une position humble donc incomplète (qui est le propre de la démarche scientifique : émettre des hypothèses car les certitudes n’existent pas en science), leur parole est critiquée car l’opinion publique aime les explications simples (qui sont rassurantes).

Philippe Michel – Pour que nos organisations privées comme publiques soient mieux préparées, il leur faut un environnement favorable ; je pense notamment à l’indispensable vision à long terme que nos décideurs politiques leur doivent, à une ligne stratégique stable et à une information claire, concise et fondée sur les preuves permettant une compréhension partagée par tous : à cet égard, le rôle des médias est souvent loin d’être aidant.

La crise est aussi un moment de réflexion, un temps pour prendre du recul et tenter de voir sur le plus long terme. Quel apprentissage pour l’organisation de nos services publics pourrions-nous généraliser ?

Philippe Michel – Vous avez raison, il faut ce double mouvement de prise de recul (les retex y contribuent) et cette nécessaire vision à long terme qui sont deux choses différentes. Pour cette dernière, les outils existent : l’analyse des risques intervient, de façon similaire à l’analyse prospective, lorsque la complexité, les incertitudes et les manques de connaissances sont suffisamment importants pour rendre la prévision sanitaire quantitative impossible, ou à tout le moins très incertaine et peu fiable pour le décideur. Les outils et méthodes de la prospective doivent donc être combinés aux approches épidémiologiques et de prévision classique, qu’elle permet d’interpréter et d’utiliser malgré la complexité et les incertitudes. « Prévenir une pandémie n’est peut-être pas possible, alors être préparé est la clé », explique Youngmee Jee, directeur général de l’Institut Pasteur en Corée du Sud⁴. Qui, en France, est chargé d’apporter cette expertise ?

Christian Paul – En fait, la crise s’accommode mal du recul, en particulier pour les équipes de planification et de gestion opérationnelle qui vivent à flux tendus. C’est pourquoi il est urgent de constituer dans les organisations des missions et des cellules en back office qui aient pour objectif les retex, la planification des transformations, etc. L’apprentissage de la gestion des crises est nécessaire, il est prodigué dans les administrations régaliennes. Mais il ne suffit pas. Ce qui est urgent de vulgariser, ce sont la prévention, l’anticipation ; des matières qui ne sont pas de premier rang dans notre histoire administrative.

Il est urgent de constituer dans les organisations des missions et des cellules en back office qui aient pour objectif les retex, la planification des transformations, etc., explique Christian Paul.

David Vallat – Ce qui a très bien marché, c’est à la fois un pilotage national (le pass sanitaire a sauvé des milliers de vies) et une autonomie sur le terrain. Ce que nous a montré cette crise, c’est qu’il est important de lâcher la bride des acteurs de terrain. Il y a eu des tensions entre certains centres hospitaliers universitaires (CHU) et les agences régionales de santé (ARS) sur plusieurs sujets. Nous avons besoin de l’autonomie opérationnelle sans remplir des tableaux de reporting constamment. Nous avons aussi besoin de confiance dans les services publics. D’un point de vue organisationnel, cela suppose d’avoir des organisations qui mettent le paquet sur le sens donné aux actions. Sortir d’une vision « fiche de poste » et avoir une vision basée sur la création de sens.

Quel rôle la recherche et l’innovation publique peuvent-elles jouer dans la transformation des organisations ?

Christian Paul – Pour rester sur le terrain des crises pandémiques, il faut d’abord insister sur l’impératif pluridisciplinaire et l’hybridation des savoirs. Dans l’ouvrage L’action publique face à la pandémie. Avant, pendant, après la crise⁵, nous avons donné la parole à l’anthropologie, la sociologie, les sciences de gestion, le design, etc., et bien sûr l’infectiologie. Globalement, les budgets consacrés aux recherches, aux retex, aux innovations après les premiers confinements restent modestes, voire dérisoires au vu des enjeux et des impacts de la crise. Le business as usual guette le monde de la recherche et surtout les financeurs. Les chercheurs peuvent être, chacun dans leur domaine, des lanceurs d’alerte⁶. Mais nous sommes en droit d’attendre des initiatives à grande échelle, coordonnées. Il reste à s’assurer, quelle que soit la taille des budgets et des moyens mis en œuvre, que le transfert s’opère en continu et en temps réel. Double responsabilité des laboratoires de recherche et des acteurs publics, hospitaliers ou territoriaux.

David Vallat – La recherche joue un rôle majeur car les organisations n’ont pas le temps d’avoir ce retex réflexif. La recherche apporte une vision plus systématique : comment tirer des principes de fonctionnement derrière la crise ? Comment s’organiser mieux pour faire face à des situations futures de crise ? La recherche est là pour disséquer ces situations et apporter des éléments de réponses plus généralisables, et à justifier ces derniers. La recherche doit convaincre les décideurs pour changer l’organisation. C’est un outil de légitimation et d’aide à la décision. Sur la crise du covid-19, la recherche engagée est très liée à la médecine, mais porte finalement peu sur l’organisation. Avec notre étude COPING (covid pandemic institutional management), nous avons réalisé de nombreux entretiens relatifs (2 000 pages) sur la gestion de la crise sanitaire et l’organisation de crise. En sciences de gestion, il est assez rare d’avoir autant de témoignages et de corpus !

Philippe Michel – Le financement de ce type de recherche et le fléchage des crédits sont un véritable enjeu. Les budgets de recherche sur les services de santé, par exemple, sont minimes en comparaison de ceux ciblés sur la recherche biomédicale en santé.

Se pose la question, avec cette crise inédite, de l’organisation apprenante. Comment intégrer cette dimension d’apprentissage dans nos organisations publiques ?

David Vallat – Les hôpitaux sont des organisations qui apprennent beaucoup, à chaque opération, à chaque situation. Ce sont des organisations en situation d’apprentissage continu, avec des démarches qualité, la recherche des éléments indésirables, une culture qui identifie les problèmes et qui travaille à les résoudre. Ce sont des organisations qui ont déjà dans leur ADN cette notion d’apprentissage. Le retex sur la crise du covid-19 dans les hôpitaux est utile, mais insuffisant. Il est possible d’apprendre de l’expérience qu’à la condition de prendre du recul. C’est le rôle du retex. Il faut ensuite mettre en pratique les acquis.

Philippe Michel – Pour parvenir à changer l’organisation, à partir du retex, l’évolution de nos modes de formation est nécessaire. La simulation, sous toutes ses formes, est une approche efficace pour transformer nos comportements individuels et collectifs : c’est bien connu en santé comme dans d’autres secteurs comme la Défense nationale. Elle est déjà pratiquée pour se préparer aux situations sanitaires exceptionnelles comme un attentat, un accident majeur, mais elle doit intégrer la dimension de l’incertitude pour des crises comme la pandémie actuelle. Le gouvernement israélien a, par exemple, construit un programme de simulation pour se préparer à une souche plus létale que l’actuel SARS-CoV-2.

Le local/le territoire est-il la bonne échelle pour pratiquer le retex et changer nos organisations ?

Philippe Michel – Oui, et les deux sont indispensables.

Christian Paul – Distinguons l’échelle d’impulsion d’une politique de retex, et le périmètre de réalisation. On doit défendre l’idée d’une politique nationale de retex locaux. Le Gouvernement et le ministère de la Santé auraient dû, dès la première vague, fixer courageusement ce cap. Nous en sommes très loin. Le président de la République a commandé et reçu le rapport du P^r Didier Pittet, Mission indépendante nationale sur l’évaluation de la gestion de la crise du covid-19 et sur l’anticipation des risques pandémiques⁷. Celle-ci ne conduisit pas un retex, mais produit des conclusions intéressantes, parmi lesquelles la proposition n^o 32 de ce rapport : « Avec l’appui d’une mission indépendante, réaliser une synthèse des retours d’expérience menés par les services de l’État, les opérateurs, les entreprises publiques. Le succès d’une telle démarche implique une consultation large des parties prenantes (collectivités territoriales, acteurs associatifs, partenaires sociaux, etc.). »

David Vallat – La prise en compte du territoire pousse à avoir des retex sur des domaines divers : le transport, la logistique, la sécurité, etc. Dans une crise systémique, la crise doit être prise en compte dans sa dimension territoriale (avec des niveaux de grossissement différents), il doit y avoir cette prise en considération du territoire dans le retex. Une prise en compte des ressources locales dans la gestion de crise, comme les réserves. Il faut avoir une réflexion sur le territoire et sur les réserves du territoire (par exemple, les réseaux de makerspaces dotés d’imprimantes 3D partenaires pour fabriquer un respirateur).

Le retex est-il une méthode suffisante pour nous préparer aux défis colossaux qui nous attendent ?

Chrisitian Paul – La réponse de principe est aisée : indispensable, mais pas suffisante ; indispensable et notoirement peu pratiquée après les chocs pandémiques. Or, l’amélioration des organisations en dépend. Le corpus existe⁸. Évidemment insuffisant. Le monde public doit apprendre à évoluer dans l’incertitude, mais aussi à cesser les batailles d’arrière-garde, de réformater l’État à la baisse sans discernement. Sous prétexte que l’État ne s’est pas effondré durant la crise en 2020-2021, on voit nombre de dirigeants s’exonérer d’esprit critique. Les dégâts différés apparaissent maintenant, singulièrement au sein des hôpitaux publics.

David Vallat – C’est le point de départ d’une prise de recul, d’une capacité d’apprentissage. Pour faire face au changement, il faut avoir du recul, le retex est un outil central, il faut en faire la promotion dans toutes les administrations ; le retex est prétexte à la discussion. C’est un outil puissant, première étape d’une démarche d’apprentissage plus globale.

Philippe Michel – J’ajouterais simplement qu’un retex est indispensable et peut être puissant, pour reprendre les termes de mes deux collègues, à condition qu’il soit conduit avec méthode et rigueur. L’exemple de ce colloque organisé avec nos trois regards croisés a été très riche. À recommencer !

1. Truong N., « Bruno Latour : “Le covid-19 offre un cas vraiment admirable et douloureux de dépendance” », Le Monde 12 févr. 2021 (https://www.lemonde.fr/idees/article/2021/02/12/bruno-latour-le-covid-19-offre-un-cas-vraiment-admirable-et-douloureux-de-dependance_6069689_3232.html).
2. Beaucher R., Danion C. et Agacinski D., L’État qu’il nous faut. Des relations à renouer dans le nouveau régime climatique, 2021, Berger-Levrault, Au fil du débat – Action publique.
3. Taleb N.N., Le cygne noir. La puissance de l’imprévisible, 2007, Les belles lettres.
4. Maxmen A., “Has covid-19 taught us anything about pandemic preparedness ?”, Nature 13 août 2021 (https://www.nature.com/articles/d41586-021-02217-y).
5. Paul C. (dir.), L’action publique face à la pandémie. Avant, pendant, après la crise, 2021, Berger-Levrault, Au fil du débat – Action publique.
6. Bergeron O., Borraz O., Castel P. et Dedieu F., Covid-19 : une crise organisationnelle, 2020, Presses de Sciences Po, Essais.
7. https://www.vie-publique.fr/sites/default/files/rapport/pdf/279851.pdf
8. Ministère de la Santé et des Solidarités, « Méthodologie de retour d’expérience pour les événements sanitaires ou à impact sanitaire, direction générale de la Santé », mars 2007 (https://solidarites-sante.gouv.fr/IMG/pdf/retour_experience.pdf).
9. Un appel à projets sera lancé en mars 2022 pour récolter les sujets qui animeront les étudiants de Sciences Po Lyon en septembre 2022. Pour en savoir plus, ou proposer des projets pour la rentrée universitaire 2022 : https://www.sciencespo-lyon.fr/sciences-po-lyon/public-factory
10. https://chaire-actionpublique.fr