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Dossier

La remunicipalisation des services publics à Barcelone

Le 29 avril 2021

Depuis l’arrivée à la mairie de Barcelona en Comú en mai 2015, la remunicipalisation des services publics (santé, eau et énergie principalement) est devenue une composante importante de l’action politique. Retour sur les avancées et les difficultés rencontrées par la municipalité de Barcelone.

 

Résumé

Dès l’arrivée de Barcelona en Comú2 [« Barcelona en comú » (« Barcelone en commun »), initialement appelée « Guanyem Barcelona » (« Gagnons Barcelone »), est une plateforme citoyenne qui s’est constituée en parti politique en rassemblant des forces politiques et sociales (notamment de la gauche radicale et écologiste) pour candidater et remporter les élections municipales à Barcelone en 2015 et 2019] à la mairie de Barcelone, une stratégie a été mise en place pour renforcer les capacités du secteur public municipal afin de pouvoir faire face aux défis imposés par les différentes crises, écologique, économique, sociale et politique.

Dès sa prise de fonctions, le nouveau conseil municipal a pris les rênes d’une administration confrontée à de sérieux problèmes. Cela s’explique par l’application de mesures d’hégémonie néolibérales telles que la mise à mal du secteur public, la privatisation des entreprises publiques, des instruments de supervision et de contrôle du marché très limités, le tout renforcé par les mesures d’austérité imposées au niveau européen telles que le non-renouvellement des emplois publics non essentiels. Afin de surmonter ces difficultés, deux types d’outils ont été mis en place : améliorer et augmenter les effectifs publics et reprendre la gestion publique d’une série de services externalisés.

En parallèle, il a été proposé de passer par l’intermédiaire d’organismes de gestion publique pour intervenir dans les services traditionnellement fournis par des entreprises privées à but lucratif, en particulier dans les secteurs considérés comme essentiels, tels que la santé ou l’approvisionnement en eau et en énergie.

Dans ces trois secteurs, des stratégies distinctes ont dû être mises en œuvre en raison de l’existence de cadres juridiques différents. Dans le domaine de la santé, cela s’est traduit par la création d’un service dentaire municipal, ce qui a suscité une certaine résistance de la part d’organismes collégiaux de dentistes privés.

Le secteur de l’approvisionnement en eau potable présente quant à lui plusieurs aspects. D’une part, en Catalogne, le nombre de remunicipalisations des services de l’eau est en hausse, de plus en plus de municipalités se positionnant en faveur d’un retour à la gestion publique afin de pouvoir assurer à la population un meilleur service à un prix équitable. Cette situation a amené l’opérateur privé majoritaire à déclencher une véritable guerre judiciaire. D’autre part, à l’échelle métropolitaine, cette croisade judiciaire s’éternise et a, pour l’instant, eu pour effet de légitimer par un arrêt de la Cour suprême une délégation de service public douteuse, datant de 1953.

Dans le domaine de l’énergie, étant donné la diversité des sous-secteurs et les restrictions du cadre légal et juridictionnel, la gestion publique de la production d’énergie renouvelable et sa commercialisation ont été regroupées sous une seule et même casquette, avec une seule approche. Ainsi, la marque Barcelona Energy, intégrée dans un groupe municipal, a réussi à se positionner comme l’un des dix distributeurs contrôlant la plus grande part de marché de la zone métropolitaine de Barcelone pour proposer au public une énergie renouvelable à des tarifs abordables.

La remunicipalisation des services publics a progressé de façon extraordinaire ces dernières années comme stratégie permettant de retrouver le contrôle démocratique de secteurs à fort impact sur la vie des citoyens. Depuis l’arrivée à la mairie de Barcelona en Comú en mai 2015, la remunicipalisation des services publics est devenue une composante importante de l’action politique.

Pour mener une analyse correcte des processus de remunicipalisation, il faut examiner le contexte préalable de gestion des services publics.

D’une part, l’hégémonie néolibérale avait réussi à implanter avec une grande efficacité le mantra selon lequel la gestion privée était plus efficace face à une gestion publique dépassée et obsolète. Ayant eu un fort impact sur le conseil municipal de Barcelone, ce mantra a entraîné la privatisation de divers services, en particulier les services funéraires et une partie des crèches municipales. Et surtout l’externalisation d’une partie stratégique des services de l’administration publique.

Durant les dix années qui ont précédé l’arrivée au pouvoir de Barcelona en Comú, le nombre de fonctionnaires de la municipalité a diminué de 10 % en moyenne, alors que le budget municipal continuait d’augmenter. En outre, l’âge moyen du personnel avait atteint 46 ans et les emplois temporaires étaient en augmentation dans la fonction publique.

Dans ces conditions, comment l’administration pouvait-elle fonctionner correctement ? Comme le montre la figure ci-dessous, cela reposait sur l’externalisation ou la sous-traitance des services. En y incluant certains services considérés comme stratégiques, nous avons calculé que quelque 300 travailleurs externes étaient employés dans les espaces municipaux. Sans compter les travailleurs affectés à l’exécution de grands contrats de services municipaux telles que les 4 000 personnes dédiées au service de nettoyage et de collecte des déchets et les 3 000 attribuées au service des soins et de la prise en charge à domicile.

Budget municipal de Barcelone de 2005 à 2015

Cette situation est due à de multiples facteurs tels que les lois du gouvernement central espagnol imposées pendant la période d’austérité de l’Union européenne (LRSAL3, lois générales sur le budget, loi sur la fonction publique, entre autres), mais aussi à l’application constante de cette législation par les conseils municipaux précédents.

C’est pourquoi, conformément à notre engagement politique, nous nous devions d’inverser cette tendance lorsque nous sommes arrivés à la mairie de Barcelone. Pour y parvenir, nous nous sommes concentrés sur deux grands axes de travail : un plan ambitieux de ressources humaines pour recruter et améliorer la situation des travailleurs municipaux et une politique courageuse d’internalisation et de remunicipalisation. Ce plan de ressources humaines 2016-2019 a permis l’incorporation de 1 000 nouveaux travailleurs et le remplacement de 900 postes libérés par des départs à la retraite.

En ce qui concerne la remunicipalisation et l’internalisation des services publics, il convient de noter que cette initiative s’est heurtée à des obstacles majeurs, tels que les lois centrales espagnoles dictées par l’austérité, comme la LRSAL ou la loi générale sur le budget de l’État (LPGE), promulguée sous le gouvernement du Parti populaire4. De toute évidence, le cadre juridique vise à faciliter la privatisation des services et à rendre leur remunicipalisation très complexe.

Pour comprendre les remunicipalisations engagées à Barcelone, il nous faut établir certaines catégories. L’éventail des services publics municipaux pouvant être extrêmement large, nous nous référons à deux catégories de base. D’une part, il s’agit des services qui relevaient initialement de la gestion municipale et qui ont été externalisés relativement récemment. Ces services sont ceux pour lesquels le bon sens mène à penser qu’ils doivent être réintégrés dans la gestion publique. On pourrait qualifier ce groupe de remunicipalisations d’« internationalisations ». Ainsi, et en guise de résumé, il s’agit de récupérer la gestion directe de :

  • trois crèches (écoles de 0 à 3 ans comptant environ 40 personnes) qui ont été intégrées à l’institut municipal d’éducation de Barcelone (IMEB) ;
  • les points d’information et de prise en charge pour les femmes (20 personnes) ;
  • le service d’accueil, rétablissement et hébergement pour les femmes victimes de violences (30 personnes) ;
  • le service du logement (20 personnes) intégré à l’office municipal du logement ;
  • les services d’information de Betevé, télévision publique municipale (180 personnes) ;
  • l’entretien des arbres urbains (environ 30 personnes), service intégré à l’institut municipal des parcs et jardins ;
  • le service de lutte contre les parasites (5 personnes) qui rejoint l’Agence de santé publique de Barcelone ;
  • le service d’inspection fiscale ;
  • l’internalisation de 23 contrats externes à l’institut municipal d’informatique (environ 55 personnes).

La seconde catégorie comprend les services publics qui ont traditionnellement été fournis sous gestion privée, du moins à Barcelone. Il s’agit de trois services spécifiques :

  • la commercialisation de l’énergie ;
  • l’alimentation en eau potable ;
  • le service dentaire.

Chacun d’entre eux répondant à un cadre réglementaire différent qu’il convient d’analyser en détail.

Santé

Les services dentaires municipaux sont fournis dans le cadre d’un marché concurrentiel au sein duquel il existait une offre publique fournie par le système national de santé. Cette offre publique ne couvrait que la population infantile et une série de maladies et d’affections spécifiques.

C’est pourquoi la mairie de Barcelone a proposé la possibilité d’un service dentaire municipal gratuit (dentiste municipal) pour couvrir toutes les affections existantes, en donnant la priorité à un groupe de population spécifique : le public en situation de vulnérabilité issu des services sociaux municipaux. Il convient de noter que lorsque ce service a été annoncé et mis en place, aucune résistance de la part des acteurs sociaux n’a été détectée.

Une fois le service destiné à la population vulnérable mis en place, la possibilité d’élargir le public cible a été envisagée. De fait, le service a été universalisé pour tous et toutes, en fixant un tarif abordable (environ 40 % en dessous du prix du marché).

Face à ce nouveau type de service abordable sont apparus des obstacles et résistances de la part de regroupements de médecins et de dentistes accusant le service municipal de concurrence déloyale. En ce sens, le collège officiel des dentistes et stomatologues (COEC) a déposé un recours devant la juridiction administrative, lequel a suspendu le service universel jusqu’en février 2020. Entre-temps, le service gratuit a déjà soigné plus de 1 600 patients dans un seul cabinet et il est déjà prévu d’installer un second cabinet dentaire dans le quartier de Torre Barró du district de Nou Barris. Le service dentaire municipal fait partie d’une stratégie plus large de prestation de services de santé appelés « Barcelona servicios de salud » (Barcelone services de santé).

Eau

En ce qui concerne le service d’approvisionnement en eau, il faut savoir qu’il s’agit d’une compétence locale et que ce service est fourni au niveau de la métropole5. Pour des raisons historiques complexes, le service à Barcelone et dans 22 communes métropolitaines environnantes est assuré par une société mixte (85 % privé, 15 % public) depuis 2012 : Aguas de Barcelona Empresa Metropolitana del Ciclo de Agua6 (ABEMCIA). Cette société a hérité des titres de concession de l’eau de sa société mère, la Sociedad General de Aguas de Barcelona (AGBAR)7, qui a assuré ce service sans interruption depuis plus de 150 ans.

Le cadre juridique est mis à profit pour exercer un rôle de régulation du service et garantir les droits de la population.

La création de la société mixte, grâce aux titres de concession hérités, a généré un conflit important entre AGBAR, d’une part, la mairie et le conseil métropolitain de Barcelone, de l’autre. Fin 2020, la Cour suprême espagnole a résolu le litige en faveur de la société privée AGBAR, en confirmant la validité des titres de concession d’exploitation de l’eau pour la fourniture de services urbains d’approvisionnement en eau8. Ainsi, la société ABEMCIA est autorisée à poursuivre ses prestations jusqu’en 2047. Quoi qu’il en soit, plus de quinze litiges sont en cours entre l’administration compétente et le prestataire privé sur des questions mineures.

La mairie de Barcelone demeure engagée dans son soutien à la remunicipalisation de l’eau, dans l’attente que les instances judiciaires supranationales se prononcent sur la question. Entre-temps, le cadre juridique actuel est mis à profit pour exercer un rôle de régulation du service et garantir les droits de la population. En parallèle, la mairie continue à étudier des formules susceptibles de permettre la remunicipalisation de l’eau sans hypothéquer l’avenir de l’administration.

Par ailleurs, le jugement issu d’un autre litige opposant AGBAR et le conseil métropolitain a récemment été rendu public, ouvrant la porte à la remunicipalisation du service d’approvisionnement en eau dans treize communes métropolitaines, où la capitale ne se trouve pas. Il s’agirait de la sorte, de l’approvisionnement de plus de 350 000 habitants, lequel pourrait être développé par une gestion nettement publique et en collaboration avec les municipalités relevant de ce secteur. De fait, il existe déjà des modèles réussis de gestion publique de l’eau dans deux des communes concernées (El Prat de Llobregat et Barberà del Vallés) et dans une troisième commune, Ripollet, le processus de remunicipalisation de l’eau est sur le point d’être achevé.

La remunicipalisation de l’eau progresse également fortement en dehors des limites métropolitaines grâce au travail de l’Association des municipalités et entités publiques de l’eau (AMAP)9. Cette association, promue par Barcelone à la mi-2018, compte déjà quarante-huit membres couvrant 45 % de la population de la Catalogne. Dix-neuf de ces communes sont en cours de remunicipalisation du service de l’eau et reçoivent un accompagnement et un soutien technique de l’association elle-même et d’autres membres qui ont achevé ce processus. L’AMAP est également chargée de communiquer et de diffuser dans toute la Catalogne les possibilités offertes aux communes par la remunicipalisation de l’eau, quelles que soient leur taille et leur situation.

Énergie

Le secteur de l’énergie a un cadre juridique différent des deux précédents. C’est un secteur divisé en quatre sous-secteurs, à savoir : la production, le transport, la distribution et la commercialisation.

Miser sur la commercialisation par l’intermédiaire de la régie municipale, Barcelona Energía constitue le levier idéal pour une transition énergétique équitable et démocratique.

L’administration centrale de l’État est compétente pour réglementer divers aspects, tels que le modèle de tarification marginaliste par enchères (également appelé « pool ») et les investissements à réaliser tant en matière de transport que de distribution. Dans le sous-secteur du transport de l’énergie, l’État central dispose d’une société mixte, Red Eléctrica Española10 (REE), qui est responsable de l’exploitation, de la maintenance et des investissements dans l’ensemble du réseau de transport d’électricité. La distribution de l’énergie est soumise à un régime de monopole de gestion privée par territoire ; en Catalogne, il s’agit de la société ENDESA, filiale de la multinationale italienne ENEL. Dans ce sous-secteur, il existe une initiative visant à créer un groupement de communes pour l’énergie publique qui bénéficie du soutien explicite de la mairie de Barcelone.

Dans ce cadre, les possibilités d’intervention de la ville de Barcelone sont limitées à la production et à la commercialisation. En termes de production, Barcelone a une longue histoire d’engagement en faveur d’une électricité issue de sources renouvelables, essentiellement photovoltaïques. Il y a actuellement 3,52 MWc11 de puissance photovoltaïque municipale installée dans la ville, ce qui signifie que la puissance installée a doublé en quatre ans (depuis 2017). Désormais, l’objectif est de doubler à nouveau la puissance installée dans les quatre prochaines années pour atteindre 7,52 MWc. Ces installations sont réparties selon qu’il s’agit d’espace public, de toits de bâtiments municipaux, de façades et de murs.

La principale nouveauté de ces dernières années a été de miser sur la commercialisation par l’intermédiaire de la régie municipale, Barcelona Energía12 (BE). Cette régie, appartenant à un groupe plus large de sociétés et qui assurait déjà l’exploitation et la maintenance de la production d’énergie solaire, constitue le levier idéal pour une transition énergétique équitable et démocratique.

Ainsi, BE a été fondée mi-2018, d’abord pour vendre de l’énergie renouvelable aux points de consommation municipaux, puis, début 2019, pour en vendre également aux ménages. À partir de juin 2020, elle a élargi son public cible et propose désormais ses services aux entreprises et aux indépendants. En outre, elle assure l’installation et la maintenance de panneaux photovoltaïques pour l’autoconsommation, sur demande de ses usagers.

BE est devenue la principale régie publique de vente d’énergie en Espagne, opérant uniquement dans la zone métropolitaine de Barcelone et ne commercialisant que de l’électricité 100 % renouvelable. Toute l’énergie commercialisée est garantie d’origine renouvelable, puisqu’elle provient de l’usine de biogaz AMB, implantée à Vall d’en Joan, et des 105 installations photovoltaïques de la mairie de Barcelone. Une partie de l’énergie est acquise auprès d’autres producteurs d’énergie renouvelable par le biais d’un appel d’offres public, comme l’exige la loi. BE propose également à ses usagers quatre tarifications d’électricité, dont trois sont des tarifs fixes (classique, solaire et efficace) et la quatrième est un tarif variable. Le tarif variable est le plus bas du marché pour les énergies renouvelables.

La régie publique a débuté l’année 2021 avec un volume de plus de 2 700 usagers dans toute la zone métropolitaine de Barcelone. Malgré les problèmes liés à l’état d’alerte dû au covid-19, l’année 2020 a été décisive pour la consolidation de l’entreprise, avec un taux de croissance de 82 % par an, ce qui place BE parmi les dix premiers négociants en parts de marché de la zone métropolitaine de Barcelone.

En parallèle, ajoutons que BE fournit actuellement de l’énergie à plus de 4 700 points d’approvisionnement publics. Au-delà de l’alimentation électrique des bâtiments municipaux, BE a étendu ses services à d’autres espaces, comme le Museu Nacional d’Art de Catalunya13 (MNAC) ou à des entreprises privées comme Ecoenergies (opérateur d’un réseau de chaleur et de froid à Barcelone), avec une consommation combinée équivalente à 5 000 usagers particuliers.

Ainsi, BE occupe une position clé croissante dans la stratégie de transition énergétique vers un modèle plus juste et plus démocratique, dans le cadre des défis que nous avons décidé de relever en tant que ville face à l’urgence climatique. En ce sens, en deux ans d’existence, BE a permis de réduire les émissions de gaz à effet de serre (GES) de Barcelone de plus de 100 000 tonnes de CO2.

Il s’agit d’un levier clef et stratégique de l’action politique des mairies qui permet de démultiplier l’impact des autres politiques sectorielles.

En guise de conclusion, nous pouvons signaler que la remunicipalisation des services présente certaines difficultés, par exemple, celles liées aux résistances opposées par certains acteurs, notamment ceux qui voient leurs privilèges traditionnels menacés lorsque les services publics basculent dans la sphère publique dans le but de garantir le bien commun. Nous comprenons donc qu’il s’agit d’un levier clé et stratégique de l’action politique des mairies qui permet de démultiplier l’impact des autres politiques publiques sectorielles. À titre d’exemple, en matière de santé, l’accès à des services fournis par une gestion publique permet de modifier la manière dont les services similaires sont fournis par d’autres acteurs.

De même, dans les secteurs de l’approvisionnement en eau et en énergie, la capacité d’impact et d’attrait des autres acteurs vers le « bien commun » est limitée par le cadre légal général. C’est pourquoi, lorsque des opérateurs privés contrôlent certains espaces stratégiques, les résistances à la remunicipalisation et au bien commun sont extrêmement vives. Malgré cela, nous avons constaté que la remunicipalisation de la seule commercialisation constituait, pour les pouvoirs publics municipaux, un levier important en matière de changement et de transformation.

  1. Traduction assurée par Cristina Maidagan.
  2. « Barcelona en comú » (« Barcelone en commun »), initialement appelée « Guanyem Barcelona » (« Gagnons Barcelone »), est une plateforme citoyenne qui s’est constituée en parti politique en rassemblant des forces politiques et sociales (notamment de la gauche radicale et écologiste) pour candidater et remporter les élections municipales à Barcelone en 2015 et 2019.
  3. La loi de rationalisation et de durabilité de l’administration locale, adoptée en 2013, est toujours en vigueur bien qu’elle ait été, grâce à un arrêt de la Cour constitutionnelle, fortement modifiée en 2017.
  4. La dernière LPGE du Parti populaire est restée en vigueur depuis le début de l’année 2018 jusqu’à la fin 2020, lorsqu’une nouvelle loi a finalement été promulguée.
  5. La loi de 2010, créant l’aire métropolitaine de Barcelone, stipule que le service d’approvisionnement en eau est une compétence métropolitaine.
  6. Eaux de Barcelone entreprise métropolitaine du cycle de l’eau.
  7. Société générale des eaux de Barcelone.
  8. La sentence a suscité une certaine controverse car elle entraînait l’annulation d’un précédent jugement parfaitement motivé et émis par une juridiction inférieure.
  9. Pour de plus amples informations, https://amap.cat/ca/
  10. Réseau électrique espagnol.
  11. Un mégawatt-crête (MWc) correspond à 1 million de watts-crête. Le watt-crête est l’unité mesurant la puissance des panneaux photovoltaïques.
  12. Barcelone énergie.
  13. Musée national d’art de Catalogne.
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Par

Eloi Badia

Adjoint à l’urgence climatique et à la transition écologique

Ville de Barcelone

et

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