Un dialogue toujours asymétrique entre l’État et les collectivités territoriales

« La contractualisation financière proposée par l’État aux collectivités afin d’encadrer le niveau de leurs dépenses souffre des travers habituels de l’État : absence de dialogue réel, stigmatisation des collectivités préjugées dépensières, injonctions paradoxales entre les économies demandées aux collectivités et les dépenses publiques locales qu’il leur prescrit, mépris du rôle et de la place des communes », dénonce en conférence de presse François Baroin, président de l’Association des maires de France entouré de ses collègues représentants des départements et régions, Dominique Bussereau et Hervé Morin. Les mots sont durs, les trois principales associations d’élus locaux ont décidé de ne pas participer à la troisième Conférence nationale des territoires prévue le 12 juillet 2018. Comment en sommes-nous arrivé là ?

Tout avait pourtant bien commencé. En mars 2017, recevant l’ensemble des candidats à l’élection présidentielle, l’Association des maires de France avait publié un manifeste pour proposer au futur président de la République un contrat de mandature respectant le principe constitutionnel de libre administration des collectivités, l’État « reconnaissant les collectivités comme de véritables partenaires ».

Installé à l’Élysée, Emmanuel Macron a voulu mettre en musique cet « État girondin » qu’il avait promis et il a lancé la Conférence nationale des territoires (CNT), prévue pour se réunir deux fois par an et incluant une instance de dialogue permanent entre l’État central et les élus locaux. Il voulait aussi en finir avec la baisse de dotation de l’État aux collectivités pratiquées par ses prédécesseurs décidée unilatéralement par l’État (28 Md€ en moins sur la période 2014-2017) et annonçait une nouvelle méthode de contractualisation avec les plus grandes collectivités pour limiter la hausse tendancielle de leurs dépenses de fonctionnement.

Grand-messe républicaine pour la première Conférence nationale des territoires

La première Conférence nationale des territoires s’est réunie le 17 juillet 2017 au Sénat avec toute la pompe et le protocole induit par la présence du chef de l’État. Même si les 300 participants (parlementaires, services de l’État, représentants d’associations d’élus locaux et acteurs économiques, etc.) étaient conviés l’après-midi à cinq ateliers thématiques pour engager une dynamique participative, la matinée avait des allures de grand-messe républicaine. Après un premier temps d’échange, autour du Premier ministre et du président du Sénat, les ministres et les représentants d’associations d’élus accueillaient le président de la République pour un discours de plus d’une heure où il détaillait sa vision de la relation entre l’État et les territoires, en précisant la méthode : pas de « nouveau big bang » territorial imposé d’en haut, participation des collectivités à la réduction de la dépense publique, à hauteur de 13 milliards d’euros sur l’ensemble du quinquennat, plan d’investissement de 10 milliards d’euros lancé à l’automne pour le financement des projets des collectivités portant sur les priorités stratégiques (transition écologique, numérique, etc.), confirmation de la suppression progressive de la taxe d’habitation, en précisant qu’« une part d’impôt national pourrait être attribuée aux communes » pour se substituer à la taxe d’habitation. Dans son long discours, Emmanuel Macron annonçait aussi la création d’une agence nationale de la cohésion des territoires, l’accélération de la couverture intégrale du territoire en haut et très haut débit ; le doublement du nombre des maisons de santé dans les territoires ruraux. Fin du premier acte. Dans le protocole républicain, on ne s’exprime pas après le président et le climat est alors au beau fixe entre les élus locaux et le nouvel exécutif, promesses de l’aube.

« Deux monologues en face à face autour d’une même table ne font pas un dialogue »

Las, quelques jours plus tard, le Gouvernement annonce subitement la baisse drastique du nombre de contrats aidés, un outil « onéreux » et « peu efficace » selon la ministre Muriel Pénicaud. Cette annonce faite sans concertation quelques semaines avant la rentrée scolaire désorganise les services communaux gros consommateurs d’emplois aidés. En rafale, on apprend la suppression prochaine des APL (aide personnalisée au logement) et l’annulation de crédits de l’État non engagés destinés aux collectivités territoriales pour un montant d’environ 300 millions d’euros en 2017. Pour François Baroin, président de l’Association des maires de France, « ça a été l’été meurtrier avec une méthode qui n’est pas tenable et qui n’est pas acceptable ». À partir de là, accusé de duplicité par les associations d’élus locaux et par l’opposition, le Gouvernement a essayé de renouer les fils de la confiance en vue de la deuxième conférence, prévue cette fois en province, à Cahors. Pour ce deuxième rendez-vous, l’AMF, refusant d’en être acteur, y envoyait une de ses vice-présidentes en observateur. Délicat jeu de rôle qui a abouti en juillet 2018 au boycott de la CNT par les trois principales associations d’élus locaux, AMF, Assemblée des départements de France (ADF), et Association des régions de France (ARF), même si les associations sectorielles et spécialisées (France urbaine, Association des petites villes, maires ruraux, etc.) continuent à participer à l’instance de dialogue de la conférence, en étant très critiques.

Pour Vanik Berberian, président de l’Association des maires ruraux de France (AMRF), maire de Gargilesse-Dampierre (Indre), « deux monologues en face à face autour d’une même table ne font pas un dialogue. C’est peu dire que les relations entre le Gouvernement et les associations d’élus sont de plus en plus difficiles, voire dégradées, or dialoguer c’est d’abord écouter. » Il déplore le « dogmatisme de l’État » en prenant l’exemple récent de la réforme de la gestion de l’eau et l’assainissement. « Nous ne sommes pas hostiles au transfert de ces compétences à l’intercommunalité, mais pourquoi nous refuser le libre-choix. Aucun argument sérieux ne vient étayer cette volonté d’obligation. Alors que le Sénat, toutes sensibilités politiques confondues, et toutes les associations de maires ont exprimé leur volonté de rendre optionnel pour des raisons pratiques le transfert de la compétence, une obstination dogmatique et incompréhensible s’acharne à vouloir le rendre obligatoire, en connaissance de cause des difficultés qu’on pourra rencontrer. » À la sortie de la CNT du 12 juillet, le président de l’AMRF, Vanik Berberian, enfonce le clou et appelle l’État à « abandonner la posture de compassion, assimilable à de la coopération décentralisée mal comprise quand il s’agit de parier sur les territoires ruraux ».

L’Association des petites villes de France a aussi participé à cette Conférence nationale des territoires de juillet 2018. Jugement de son secrétaire général, Loïc Hervé, sénateur de Haute-Savoie : « L’APVF a participé à un colloque intéressant sur l’avenir de la politique de cohésion mais un colloque, aussi réussi soit-il, ne saurait tenir lieu de dialogue entre l’État et les associations d’élus. Nous invitons l’État à s’interroger sur les raisons de la perte de confiance de la majorité des associations d’élus. La première conséquence est l’assèchement du dialogue dont le maigre résultat des trois. Ce sont les modalités d’organisation du dialogue territorial et de la Conférence nationale des territoires qu’il faut repenser. »

Pour l’administration centrale, la Conférence nationale des territoires n’est pas un exercice de cogestion. Les associations d’élus locaux demandent en vain à être associées à la préparation de l’ordre du jour. De même, ce sont les administrations centrales et les cabinets ministériels qui choisissent les participants, leur nombre et estiment leur représentativité. Un participant assidu de la CNT témoignait que 24 heures avant, « nous n’avons pas une bribe d’information, ni de document de travail alors que nous sommes à la veille de la réunion de dialogue de la CNT du 4 juillet ».

On est loin de la méthode allemande quand le ministre Wolfgang Schäuble réunissait tous les trimestres les responsables des finances des länder pour dégager ensemble un consensus et des objectifs communs sur la baisse de la dépense publique. Outre-Rhin, l’objectif a été atteint en 2015 ; pour la première fois depuis quarante-six ans, les finances fédérales publiques atteignaient le point d’équilibre, même si cela s’est accompli au détriment de la qualité des infrastructures.

« Il n’y a pas de lieu de dialogue aujourd’hui entre l’État et les collectivités territoriales », constate André Laignel, maire d’Issoudun, premier vice-président délégué de l’AMF et président du Comité des finances locales. On se risque à poser la question : ce lieu de dialogue a-t-il jamais existé ? Après un temps de silence, André Laignel répond : « Oui, en 2016 à la veille du congrès des maires quand on a obtenu une baisse de la raréfaction des dotations et ce lieu de négociation a été le bureau du président de la République. »

La persistance de cette culture étatique lointaine et surplombante ne surprend pas André Laignel : « Plus jeune président de conseil général de France avant 1981, j’ai connu l’époque où il fallait présenter le budget au préfet avant qu’il soit voté. » Les lois de décentralisation de 1982 ou l’inscription de l’organisation décentralisée de l’État dans la Constitution, n’ont guère fait évoluer les mentalités.

Les élus locaux stigmatisent le « retour de la tutelle de l’État »

Le dialogue État-collectivités s’est toujours polarisé sur leurs relations financières et sur la défense des libertés locales. Au gel puis à la diminution drastique des dotations pratiquée par ses prédécesseurs, le nouveau président de la République a proposé de substituer une contractualisation qui limitera l’augmentation tendancielle des dépenses de fonctionnement des collectivités. Officiellement, seuls les plus grandes collectivités et établissements publics de coopération intercommunale sont concernés. Présidant la troisième réunion du comité de suivi de la contractualisation financière entre l’État et les collectivités territoriales, début juillet 2018, les ministres Jacqueline Gourault et Olivier Dussopt se sont félicités de la signature de ce dispositif contractuel par 230 collectivités sur les 322 concernées par la démarche (soit 71 %). Quant aux collectivités non-signataires, un arrêté du préfet de département doit leur notifier leur niveau maximal annuel des dépenses réelles de fonctionnement, ce que les élus locaux qualifient de « retour de la tutelle de l’État ». Très critique sur cette contractualisation financière, le président de l’AMF, François Baroin, a néanmoins signé pour sa ville de Troyes mais l’ancien ministre du Budget a pris soin de faire figurer dans le document contractuel une condition suspensive liée au respect par l’État des financements dus au titre du contrat de plan État-région (CPER). Les élus locaux ont en effet la douloureuse expérience de ces contrats jamais respectés par l’État et dont le délai de financement est allongé au gré des gouvernements et de l’administration centrale.

Engagé dans cette contractualisation financière, le maire d’une ville moyenne témoigne : « Les préfets ne savent pas négocier et n’ont aucune marge de manœuvre. On a l’impression qu’ils doivent nous faire rentrer dans une case préalablement définie sans tenir compte de nos contraintes locales ou des projets en cours. » Lors des universités d’été de l’Association des dirigeants des communautés de France (ADGCF), début juillet, son président Pascal Fourtoul, a confirmé : « Il y a un monde entre l’intention et les modalités de mise en œuvre ! Les critères de la Direction générale des collectivités locales (DGCL) ne sont pas discutés. La mise en œuvre est uniforme, schématique, rigide décidée par l’État. »

« La haute fonction publique reste très pyramidale »

Marylise Lebranchu, ancienne ministre de la Fonction publique, de la Réforme de l’État et de la Décentralisation, estime que le problème des relations État-collectivités est profond. Auditionnée par la commission d’enquête sénatoriale sur la haute fonction publique le 20 juin 2018, elle constate qu’« il y a une pensée unique de la dépense publique. Les collectivités, pour Bercy, sont une machine à dépenser, pas à gérer des compétences. Il y a une méconnaissance totale des collectivités territoriales à la direction du budget. » Quelle solution ? Elle préconise de rendre obligatoire la mobilité des nouveaux diplômés de l’ENA vers une collectivité locale ou un hôpital. Et Marylise Lebranchu poursuit son réquisitoire contre la haute fonction publique qui reste très pyramidale : « Nous sommes comme dans un grand groupe, ceux qui prennent la décision sont les plus éloignés du produit final. On n’a pas réglé le problème de ce que j’appelle l’impossible réforme des grands corps. Lors d’un conseil des ministres, j’ai proposé d’enlever deux postes dans le classement de sortie à l’ENA, l’un à la Cour des comptes, l’autre au Conseil d’État pour les flécher vers le ministère de l’Environnement et le secrétariat général de la modernisation de l’action publique qui avaient de forts besoins. Le président m’a dit : «Bien sûr, il faut le faire.» Cela n’a jamais été fait, parce que dans ces cas-là, il y a des coups de fil entre le directeur de cabinet, le secrétaire général de l’Élysée, celui en charge du Gouvernement, etc.Quand j’ai souhaité, à la sortie de l’ENA, que les lauréats des grands corps exercent 4 ou 5 ans dans les territoires, si possible dans une collectivité, j’ai vu aussitôt le mur se lever. L’Inspection générale des finances, le Conseil d’État, la Cour des comptes et tous les chefs de corps se sont dressés. J’ai réuni leurs représentants. Lors de cette réunion, la seule personne qui se sentait intruse, c’était moi. Naturellement, cela ne s’est pas fait non plus. »

L’État, maître des horloges

La suppression du cumul entre exécutif local et mandat parlementaire n’a rien arrangé. Françoise Descamps-Crosnier, alors maire de Rosny-sur-Seine et députée des Yvelines de 2012 à 2017 se souvient : « Quand je suis devenu députée, mes relations avec le préfet ont complètement changé, j’étais destinataire d’information que je n’avais pas quand j’étais uniquement maire. » Dominique Voynet, ancienne maire de Montreuil, qui avait anticipé la suppression des mandats en abandonnant mon mandat de sénatrice tout en restant maire, constatait pareillement son changement de statut : « J’étais devenue transparente, je n’intéressais plus les ministres ou les collaborateurs de cabinet à qui je soumettais mes dossiers. »

Quinze ans après la réforme de la Constitution qui a inscrit l’organisation décentralisée de l’État dans le texte fondamental, et institué un droit à l’expérimentation, les élus locaux attendent aussi que ce droit permette aussi des différentiations comme le promet Emmanuel Macron dans la réforme que prépare le Gouvernement. Aujourd’hui, il est compliqué d’expérimenter.

Les quelques expérimentations autorisées par le législateur se sont toujours davantage apparentées à une préfiguration avant généralisation qu’à une expérimentation réelle. L’État y recourt pour ses propres politiques publiques mais de façon désordonnée. Là encore, il s’agit souvent de préfigurations, de tests avec la généralisation d’un dispositif. Cela a été le cas récemment de la garantie jeunes testée dans quelques départements avant généralisation. Trop souvent, l’impatience gouvernementale liée à l’agenda électoral ne permet pas de prendre le temps d’une évaluation sérieuse. À cet égard, l’exemple du RSA reste fameux : à peine l’expérimentation avait-elle commencé dans 34 départements en 2007, que le dispositif a été généralisé en trois mois. Inévitablement, il y a eu des « bugs » qui ont dû être corrigés dans l’urgence.

Quand la demande d’expérimentation vient du pouvoir central, le dispositif se met en place rapidement. En revanche, quand il s’agit d’une demande de la base locale ou sociale, le parcours du combattant est interminable. On a pu le constater avec le dispositif « Territoires zéro chômeur », initié par ATD Quart-Monde, appuyé par des maires volontaires. Plus de trois ans ont été nécessaires avant le début de l’expérimentation issue d’une proposition de loi parlementaire qui faisait pourtant consensus. L’État reste le maître des horloges.

1. Les majuscules à préfet, sous-préfet et ministre, contraires aux règles typographiques, ont été volontairement laissées dans cette citation.

2. Le protocole républicain fixe l’ordre de préséance suivant : 1° le préfet, représentant de l’État dans le département ; 2° les députés ; 3° les sénateurs ; 4° le président du conseil régional ;
5° le président du conseil général ; 6° le maire de la commune dans laquelle se déroule la cérémonie ; 7° les représentants au Parlement européen.