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Maire, une fonction en mutation mais pas un métier

Le 4 avril 2019

Les responsabilités des maires ont changé en profondeur au cours des dernières années. Trente-cinq ans après les lois de décentralisation, la généralisation récente de l’intercommunalité a imposé une nouvelle donne dans la répartition des compétences locales. Complexité et responsabilité juridique, contraintes financières : les responsabilités de maire sont de plus en plus exigeantes pour des maires quasi-bénévoles ou aux indemnités limitées. Le maire notable symbolisé chez Flaubert dans Madame Bovary par le pharmacien monsieur Homais a définitivement disparu.

Entre l’été 2018 et le début de l’année 2019, l’image des maires et leur positionnement dans l’édifice républicain auraient-ils changé ? Il y eut d’abord le feuilleton de l’été 2018, on parlait alors d’un taux anormalement élevé de démissions de maire en plein doute sur l’utilité de leurs fonctions et leur impuissance à agir. Puis vint ensuite l’hiver des Gilets jaunes, les cahiers de doléances en mairie et une série de rencontres en région entre le président de la République et des centaines de maires, montrant le rôle indispensable des élus locaux. Dans un contexte de défiance généralisée vis-à-vis des responsables politiques, ces maires sont les seuls qui restent encore aimés des Français. Éloge des corps intermédiaires, hommage au rôle irremplaçable des fantassins de la démocratie. Ces deux moments sont simultanément révélateurs de la permanence et de l’évolution des responsabilités des maires.

Depuis les élections municipales en 2014, près de 1 000 maires auraient quitté leurs fonctions, une hausse spectaculaire de plus de 30 % par rapport à l’ensemble de la précédente mandature (2008-2014). Pour de nombreux commentateurs, la réforme territoriale qui aurait vidé la commune de ses compétences au profit de l’intercommunalité et la baisse des dotations de l’État, serait la cause de cette hémorragie. Certes, il y a un malaise chez les élus locaux mais les chiffres sont à préciser et les démissions seraient moins nombreuses qu’annoncées. « Attention aux prophéties auto-réalisatrices », met en garde André Flajolet, maire de Saint-Venant et vice-président de l’Association des maires de France (AMF), craignant que les discours déclinistes sur la fonction de maire contribuent encore à décourager les élus locaux et produisent une baisse des vocations pour les prochaines échéances électorales de 2020.

Il faut d’abord comprendre la réalité diverse des maires. Si les Français identifient quelques maires de grandes villes et métropoles au destin politique national, la réalité municipale hexagonale est tout autre : en 2018, on recensait plus de 18 500 communes de moins de 500 habitants, soit 52,3 % de l’ensemble des communes de France même si, par regroupements volontaires dans le cadre de communes nouvelles, le nombre des communes est passé en cinq ans de 36 700 à 34 970 au 1er janvier 2019.

La frontière entre rural et urbain s’estompe d’ailleurs. Dans le cadre de son intercommunalité, le maire d’une commune rurale peut se retrouver vice-président ou même président d’une grosse structure à l’échelle de son bassin de vie. Ainsi par exemple, Fabien Jordan, maire de Berrwiller (1 200 hab.), est aujourd’hui président de Mulhouse Alsace Agglomération, une intercommunalité de près de 280 000 habitants qui gérait en 2018 un budget de 283 209 000 €.

Parmi les maires, la proportion de femmes augmente lentement mais régulièrement 2,8 % en 1977, 7,5 % en 1995, 13,5 % en 2008, 16 % depuis 2014. Les femmes maires sont davantage présentes dans les communes de moins de 3 500 habitants (16,3 %). Le taux diminue ensuite dans les villes de 30 000 à 100 000 habitants (11 %) pour augmenter dans celles de 100 000 habitants et plus (14,6 %) dont Lille, Nantes, Rennes ou Paris.

Deux études réalisées en 2018 par l’Observatoire de la démocratie de proximité AMF-CEVIPOF/Sciences Po complètent utilement ce tableau multiforme. La première a été réalisée par Luc Rouban1 et porte sur les maires de communes de moins de 500 habitants. Leur moyenne d’âge est de 62,3 ans. À peine plus de 2 % ont moins de 40 ans et 25 % sont des femmes. 32 % sont issus de la fonction publique (actifs pour 23,4 % ou à la retraite pour 9 %), 6 % viennent d’entreprises publiques et 30 % du secteur privé. Les indépendants, essentiellement des exploitants agricoles représentent 12 % alors qu’ils étaient autrefois majoritaires parmi les maires ruraux. « 21 % de ces maires seulement étaient à la retraite avant d’être maire. Les élections municipales dans les communes de moins de 500 habitants n’ont donc pas désigné une majorité de fonctionnaires ou de retraités, précise Luc Rouban.

47 % d’entre eux sont en fonction seulement depuis 2014. » La durée moyenne d’exercice des fonctions de maire dans la commune est de dix ans. Leur niveau de politisation partisane est très faible : seuls 1,4 % d’entre eux ont été élus sur des listes politiques en 2014 et 16 % étaient membres d’un parti politique (dont plus de la moitié membres du Parti socialiste). Précision utile : cette politisation prend plus d’importance quand les maires deviennent vice-présidents ou présidents d’intercommunalité puisque la proportion d’appartenance à un parti politique passe alors à 28 %.

Ces maires ruraux consacrent en moyenne vingt-deux heures par semaine à leur travail municipal et ceux qui en sont au moins à leur deuxième mandat estiment que leur travail s’est intensifié. Ils regrettent d’ailleurs que leurs indemnités soient trop faibles, alors que leur mandat limite leur activité professionnelle et pèse sur leur vie privée et familiale. « À cela s’ajoute un régime de retraite ou de prestations sociales peu adapté que beaucoup de maires ne connaissent d’ailleurs pas puisque 18 % des enquêtés ne savent pas quoi répondre », indique Luc Rouban. Son étude révèle aussi une profonde évolution de la relation des habitants avec leurs maires : même dans les petites communes, les citoyens se comportent de plus en plus en consommateurs exigeants, attendant des réponses rapides à leurs demandes personnelles, n’hésitant pas à les interpeller personnellement ou même à se lancer dans des procédures judiciaires.

Le sentiment du devoir civique accompli

La deuxième étude de l’Observatoire de la démocratie de proximité AMF CEVIPOF/Sciences Po, réalisée par Martial Foucault2, porte sur l’ensemble des maires, quelle que soit la taille de leurs communes. À partir d’une vaste enquête par questionnaires, elle a permis de prendre le pouls des maires et de comprendre leurs préoccupations. Contrairement aux idées reçues, Martial Foucault tire de cette enquête une analyse positive du désir des maires de ne pas briguer un nouveau mandat en 2020. « Combiné à la taille de la commune, l’âge du maire est déterminant dans la décision d’abandon. Par exemple, les maires de plus de 70 ans sont près de 70 % à vouloir passer la main en 2020 contre 38 % des maires de moins de 57 ans dans les communes de moins de 500 habitants. Pour l’ensemble des maires de communes de plus de 10 000 habitants, et quel que soit l’âge, la proportion moyenne d’abandons exprimés passe sous le seuil moyen de 49 % pour s’établir à 17 %.

Les maires interrogés avancent une multitude de raisons pour justifier leur décision de ne pas se représenter. Mais deux explications reviennent très fréquemment. D’abord, les maires sont 71 % à mettre en avant leur souhait de privilégier leur vie personnelle et familiale, et ce d’ailleurs quel que soit leur âge et leur situation matrimoniale. Ce qui traduit un investissement de tous les instants, voire un dévouement des maires les conduisant à mettre de côté (trop souvent) leur vie familiale. Ensuite, ils sont 52 % à estimer avoir rempli leur devoir civique en assumant la fonction de maire, observe Martial Foucault, ce dernier argument ne traduit pas à proprement parler un malaise mais au contraire un signe de bon fonctionnement de la démocratie locale que le taux élevé de renouvellement viendra confirmer en 2020. »

Cette notion de devoir civique est capitale pour comprendre les motivations des maires. Elle va à l’encontre du discours sur la professionnalisation des élus locaux. Les fonctions électives relèvent toujours de l’intérêt général. Pour autant, les lois de décentralisation de 1982 ont clairement posé la question du statut de l’élu (L. no 82-213, 2 mars 1982, relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions, art. 1er : « Des lois détermineront […] le mode d’élection et le statut des élus »). Depuis le rapport du sénateur Marcel Debarge sur le statut de l’élu en 1982 jusqu’à la mission présidée par Jacqueline Gourault, alors sénatrice du Loir-et-Cher, et son collègue Jean-Pierre Sueur (Loiret) qui a abouti en 2015 à la « loi visant à faciliter l’exercice, par les élus locaux, de leur mandat » du 31 mars 2015, le législateur (et surtout le Sénat, dont le corps électoral est composé de grands électeurs élus locaux) n’a cessé régulièrement de consolider le statut de l’élu en évitant toujours d’en faire un métier. On préfère d’ailleurs toujours parler des conditions d’exercice des mandats locaux plutôt que de statut de l’élu qui connoterait une situation privilégiée par rapport aux autres citoyens. La panoplie de l’élu local s’est régulièrement étoffée pour sécuriser leurs parcours : indemnités, retraites, droit à la formation, validation des acquis de l’expérience, aménagements des contrats de travail, allocation de fin de mandat, etc., car il faut soutenir les vocations de ces citoyens qui sacrifient très souvent leur vie professionnelle à leur engagement public.

Maire, un engagement personnel et ses conséquences

Pourquoi devient-on maire ? C’est d’abord un engagement qui fait souvent suite à un premier engagement. Délégué.e.s de classe durant leur scolarité, responsables associatifs, bénévoles, leur engagement dans la vie publique vient souvent de loin mais la plupart du temps, ils ont été sollicités pour être candidats aux élections municipales et beaucoup d’entre eux ont commencé leur apprentissage en étant conseiller municipal. Dans le cadre de la préparation du 100e Congrès des maires en 2017, j’ai animé un focus group de jeunes maires de communes de tailles diverses, pour mieux comprendre leurs motivations et les leçons de leur expérience d’élu locaux3. Les mots de ses élus locaux récapitulent bien l’opinion générale, autant de paroles qui résument mieux qu’un commentaire les réalités qu’ils et elles vivent.

Dans leur vie personnelle beaucoup de choses ont changé depuis qu’ils sont maires. « On n’est plus propriétaire de son temps, il faut être un peu fou, être maire », estimait Maxime de Rugy maire de Talmont-Saint-Hilaire (7 125 hab., Vendée). Marie Lespert-Chabrier, maire de Forges-les-Bains (3 748 hab., Essonne), témoignait : « On est interpellé en permanence, quand on fait ses courses, quand on va chercher les enfants à l’école et c’est même parfois difficile quand on se fait agresser par un habitant devant ses enfants, d’autant que, parce qu’ils sont de la famille du maire, ils doivent être irréprochables. » Compliqué aussi pour la vie professionnelle souvent sacrifiée : « Il est clair que dès que j’ai été élu local, je n’ai plus eu d’avancement de carrière comme employé de banque », témoigne Pierre-Jean Verzelen, aujourd’hui agent d’assurances. Il a choisi de passer sur un temps non complet couplé à du télétravail. Ces maires insistent sur le sens de l’action collective, la transparence, le partage de l’information. Pour autant, on n’est pas dans le consensus mou : « La première chose à apprendre quand on devient maire, c’est de savoir dire non », estime Marie Lespert-Chabrier. Pour Maxime de Rugy, « il y a un risque réel de divorce avec la population, quand on parle “techno” on ne nous comprend plus et je constate un fossé entre l’expertise d’usage des adjoints qui connaissent bien un problème et les contraintes réglementaires ou financières qui s’imposent à nous ».

Dans l’exercice de leurs fonctions au quotidien, ces jeunes maires se heurtent à la complexité des normes, législation et règlement. « J’ai fait cinq ans d’études de droit et, parfois, je ne comprends même pas les textes complexes qu’on nous impose et les réglementations contradictoires, il faut arrêter d’“emmerder” les maires, qu’on nous donne plus de liberté », s’exclame Geniès Balazun, maire de Restinclières (1 556 hab., Hérault). Un sentiment partagé par Maxime de Rugy : « L’État ne fait pas confiance aux élus locaux. Dès qu’on veut bouger quelque chose, on est face à une multitude de textes contradictoires qui nous obligent à dépenser une énorme énergie. »

Les maires ne sont pas pour autant résignés. « La gestion du temps administratif consomme une énergie incroyable, mais il faut avoir le courage d’avancer, de prendre des risques pour l’intérêt général », affirme Marie Lespert-Chabrier. Mais l’exercice du mandat est de plus en plus complexe : « Je passe mon temps dans des réunions trop souvent improductives », déplore Constance de Pélichy, maire de La Ferté-Saint-Aubin (7 144 hab., Loiret), pour qui le problème principal demeure l’imprévisibilité financière et l’instabilité réglementaire : « En 2014, nous avons été élus sur un programme et les règles du mandat sont devenues imprévisibles. »

Les maires qui réparent

Dans leur mandat municipal, tous les maires ont à gérer des situations de crise avec des responsabilités particulières. En France, le maire est non seulement le représentant des habitants de sa commune mais aussi le représentant de l’État, avec un statut d’officier de police judiciaire qui prend toute son importance dans les petites communes où les services de police et de gendarmerie sont moins présents.

Avec le dérèglement climatique, les épisodes météo violents sont de plus en plus fréquents. Le maire est en première ligne quand il faut prendre en urgence un arrêté pour interdire une fête locale prévue depuis de longs mois parce qu’une tempête est annoncée. Dans ces circonstances, les maires éprouvent concrètement la solitude du pouvoir.

En cas d’inondations, il faut gérer les secours avec les services de l’État et les services départementaux d’incendie et secours. Pour les habitants, l’interlocuteur naturel vers qui ils se tournent reste toujours le maire lors de la catastrophe comme il l’a été en amont… Quand il a fallu engager des démarches préventives dans les documents d’urbanisme pour définir les zones inondables et donc inconstructibles en faisant parfois face à la colère des propriétaires de terrain concernés.

La gestion de crise, ce sont aussi des drames familiaux à gérer après le coup de folie d’un parent, des enfants à protéger, des secours matériels à organiser avec le centre communal d’action sociale. Cela peut aussi être, à la demande des gendarmes, les parents que le maire va informer au petit matin de la mort de leur enfant dans un accident de la circulation. C’est aussi cela les fonctions de maire en France en 2018.

Et si les maires gouvernaient le monde ?

C’est le titre du livre en forme de question de l’essayiste américain Benjamin Barber4, et sa réponse est simple : en ce début de xxie siècle, nos organisations étatiques sont dépassées. Dans un monde globalisé qui ignore les frontières, il y a encore un modèle de démocratie qui fonctionne bien, les villes. « Quand nous parlons de villes, nous parlons des institutions politiques dans lesquelles les civilisations et les cultures sont nées. Nous parlons du berceau de la démocratie. Les villes sont les plus anciennes et les institutions les plus durables. »

Les maires ont des cotes de popularité bien plus élevées que les responsables politiques nationaux. Pourquoi ? « Ce ne sont pas des idéologues, ils s’intéressent à la collecte des ordures avant la collecte des votes pour leurs partis, répond Benjamin Barber, ils assurent la circulation de l’eau plutôt que de la circulation des armes, ils promeuvent l’éducation et la culture plutôt que la défense nationale et le patriotisme. » Et de rappeler la formule du plus célèbre maire de New-York, Fiorello La Guardia : « Il n’y a pas une méthode démocrate et une méthode républicaine d’installer un égout. » Benjamin Barber constate aussi que les États échouent à faire face aux problèmes de changement climatique et que les villes sont beaucoup plus innovantes et courageuses dans ce domaine.

Tous les maires rencontrés vous diront qu’être maire, c’est une relation charnelle avec le territoire et ses habitants. Pour renforcer la démocratie locale et la relation aux habitants, la plupart des maires privilégient la relation directe avec leurs concitoyens. Ils organisent de plus en plus des réunions de concertation sur le budget et les projets en cours. Même si les réunions publiques, ou la cérémonie des vœux, restent des outils pertinents pour entretenir le contact avec la population, les maires utilisent aussi de plus en plus les nouveaux outils technologiques pour communiquer. À côté du bulletin municipal, ils disposent de sites internet mais aussi parfois de pages Facebook pour promouvoir les activités associatives et la vie communale. Lors du rassemblement de plusieurs milliers de maires de France au Palais des congrès de Paris, le 18 novembre 2015, au lendemain des attentats du Bataclan et des terrasses parisiennes, l’académicien Erik Orsenna avait donné cette définition : « Qu’est-ce qu’un maire ou une maire ? […] C’est l’individu humain, avec toute son équipe, qui est là, et c’est de cette présence que nous avons le plus besoin aujourd’hui. […] En plus d’être là, c’est celui qui tisse, sans arrêt, qui ravaude, qui répare. J’évoque le titre formidable de Maylis de Kérangal, Réparer les vivants5. C’est de cela que nous avons besoin. Qu’est-ce qu’un maire ? Il est celui qui répare les vivants. »

La France a besoin de ses élus locaux. Ils sont bien sûr des acteurs indispensables de notre vie démocratique mais ils représentent aussi une bonne affaire pour les finances publiques comme le montre une note très récente du think tank Action publique XXI. La France compte plus de 608 000 élus locaux dont 204 000 perçoivent une indemnité de fonction qui est en moyenne est de 8 000 € par an, soit un coût total d’environ 1,6 milliard €. Sur la base de cinq heures par semaine d’exercice du mandat, cela équivaut à l’activité d’environ 86 800 temps plein d’agents public locaux, soit l’équivalent d’environ 3,2 milliards €. Pour les seules communes de moins de 1 000 habitants, cela correspond à 30 600 temps plein, un chiffre à comparer aux 74 000 fonctionnaires territoriaux dans les collectivités de cette strate démographique. « Le montant des indemnités versées aux élus locaux ne représente que la moitié de la valorisation de leur contribution au bien public ; ce qui est présenté comme un handicap du modèle français (le nombre supposé excessif d’élus locaux et notamment en zones rurales) est, en fait, une chance pour la vitalité de l’action publique en territoires ruraux », conclut Action publique XXI.

  1. Rouban L., Enquête 2018 : les maires de communes de moins de 500 habitants, déc. 2018, Observatoire de la démocratie de proximité, AMF-CEVIPOF/Sciences Po.
  2. Foucault M., Les maires entre résignation et incertitudes, nov. 2018, Observatoire de la démocratie de proximité, AMF-CEVIPOF/Sciences Po.
  3. AMF, 100e Congrès des maires au service des libertés locales, nov. 2017, numéro hors-série.
  4. Barber B., Et si les maires gouvernaient le monde ? Décadence des États, grandeur des villes, 2015, Éditions rue Échiquier.
  5. De Kérangal M., Réparer les vivants, 2015, Gallimard, Folio.
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