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La participation citoyenne pour la transition écologique, changement de cap ou réformisme de plus ?

La Convention citoyenne pour le Climat
La Convention citoyenne pour le Climat s'est réunie pendant six week-ends au siège du Conseil économique, social et environnemental (Cese).
Le 31 août 2020

Malgré une ampleur et une architecture institutionnelle inédite, la Convention citoyenne pour le climat, qui a remis ses 149 propositions en juin, s’inscrit dans la continuité d’un réformisme participatif de la démocratie environnementale. Un constat valable pour nombre d’expérimentations menées dans les territoires sur les enjeux environnementaux et climatiques.

Résumé

Le 25 avril 2019, le président de la République annonçait la création d’une convention citoyenne pour le climat présentée comme « exercice inédit et ambitieux » supposé répondre « à la double urgence climatique et démocratique ». Si l’exercice a effectivement quelque chose d’inédit dans son ampleur, il s’inscrit dans la continuité d’un réformisme participatif plus que jamais dans l’air du temps et d’une conception procédurale de la démocratie environnementale désormais bien établie par le droit.

S’il est évidemment trop tôt pour savoir quels seront les effets de la convention citoyenne sur la politique climatique, on peut d’ores et déjà constater que l’offre de participation, si elle est toujours plus sophistiquée, demeure essentiellement pensée comme une composante nécessaire de la modernisation écologique1. Il est ainsi largement admis que la transition écologique ne pourra se faire qu’avec les citoyen.nes.

Mais l’offre de participation ne vise jamais à créer les conditions d’un débat démocratique sur le modèle d’une société qui conditionne pourtant la transition écologique. En ce sens, elle demeure encastrée dans une conception dépolitisée, et dépolitisante, de la participation citoyenne et de la transition écologique qui n’a jusqu’à présent répondu ni à la crise démocratique ni à la crise écologique.

L’offre de participation actuelle ne vise pas tant à créer les conditions d’un débat sur le futur de nos sociétés, qu’à légitimer la responsabilisation du plus grand nombre dans la crise écologique.

L’intérêt médiatique et scientifique suscité par la convention citoyenne pour le climat est à la hauteur de l’ambition donnée à cet exercice inédit. Il s’agit de répondre à la « double attente des Français d’aller plus loin et plus vite dans la lutte contre le dérèglement climatique et de donner davantage de place à la participation citoyenne dans la décision publique ». Pour cela, l’exécutif français a choisi, sur la recommandation du mouvement des Gilets citoyens, de confier à une assemblée de 150 citoyen·nes tiré·es au sort le mandat de définir une série de mesures en matière de lutte contre le changement climatique permettant d’atteindre une baisse d’au moins 40 % des émissions de gaz à effet de serre d’ici 2030 (par rapport à 1990) dans un esprit de justice sociale ». Le président s’engageant de son côté à ce que les propositions de la Convention soient soumises « sans filtre » soit au vote du Parlement, soit à référendum, soit à application réglementaire directe. L’exercice est directement inspiré de l’expérience des assemblées citoyennes irlandaises2. Il se déroule à huis clos mais en toute transparence via les nombreuses publications sur le site Internet officiel de la convention citoyenne pour le climat, et sous le contrôle d’un groupe de garants et sous le regard expert de plusieurs dizaines d’observatrices, et observateurs qui livrent tour à tour leur impression.

Si l’exercice est original en raison de l’ampleur qu’il donne à un dispositif de participation citoyenne dans la fabrique de la loi, il s’inscrit pleinement dans un air du temps tout à la fois participatif et écologique. D’une certaine façon la convention citoyenne pour le climat est la rencontre au plus haut niveau du réformisme participatif et de la démocratie environnementale.

D’un côté, la participation citoyenne s’est professionnalisée3. Depuis longtemps contenue dans la boîte à outils des acteurs locaux, elle a été récemment érigée en instrument de la modernisation de l’État. La direction de la transformation publique, chargée de piloter la réforme de l’État dans le cadre du programme Action publique 2022, a ainsi créé un centre d’expertise et d’ingénierie spécialisé dans le domaine de la participation citoyenne. Selon la présentation officielle, le principe est clair : « Aucune réforme d’ampleur, qu’elle ait un volet législatif ou non, ne pourra être lancée sans avoir garanti les conditions d’une participation réelle et sincère des citoyen.nes. […] Les démarches associant les citoyen·nes (et les agents) constituent ainsi l’un des moteurs essentiels de la transformation publique. » De l’autre côté, la participation du public est depuis longtemps érigée en principe cardinal de la protection de l’environnement. La déclaration de Rio de 1992 l’affirme : « La meilleure façon de traiter les questions d’environnement est d’assurer la participation de tous les citoyen·nes concerné·es. »

Depuis tout un arsenal législatif et réglementaire a été déployé pour organiser la participation du public aux enjeux environnementaux. Cet arsenal a d’ailleurs été récemment « modernisé » et élargi par l’ordonnance du 3 août 20164 destinée à renforcer la démocratie environnementale (élargissement de la procédure du débat public, introduction de la figure du garant de la concertation, etc.) mais également fragilisé au nom de la nécessaire modernisation du droit de l’environnement et de l’adaptation au contexte économique (notamment par la possibilité de déroger aux procédures d’enquêtes publiques qui constituent les plus anciennes procédures de cet arsenal et qui fondaient traditionnellement les motivations des recours juridiques intentés par les associations contre les projets d’aménagement). Double évolution en parallèle qui illustre la tension constante entre l’innovation procédurale d’une part et la faiblesse des garanties données à la participation des citoyens face aux forces et intérêts économiques d’autre part.

Aussi, il nous semble qu’au lieu de focaliser l’attention sur la nouveauté de cette convention citoyenne on peut s’attacher à repérer les points saillants des précédentes rencontres entre l’offre de participation citoyenne et les enjeux écologiques et climatiques. Rappelons d’abord que la démocratie environnementale promue par le droit de l’environnement repose sur une conception strictement procédurale de la démocratie. Cela explique qu’en dépit du bilan mitigé de plusieurs décennies de concertation environnementale, et des vives critiques dont ces concertations sont l’objet, les solutions avancées soient toujours des solutions promouvant le renforcement et la modernisation des procédures. Or, ainsi que l’a bien montré la crise de Notre-Dame-des-Landes que l’exécutif pensait régler en inventant un nouveau référendum, le conflit ne résultait pas d’un désaccord procédural mais d’une opposition entre deux conceptions radicalement opposées de la démocratie et de l’avenir de la société5. De fait, l’offre de participation actuelle, même élargie aux plans et programmes ayant une incidence sur l’environnement par l’ordonnance n2016-1060, ne permet pas de débattre de la pertinence d’un projet ou d’une politique en mettant en cause le modèle de développement qui le sous-tend. Or, en dépit de la dépolitisation des enjeux climatiques opérée par le traitement politique et médiatique de l’enjeu climatique, « l’écologie est une question puissamment politique parce qu’elle interroge toute la matrice de l’ordre social capitaliste » 6. Mais, l’offre de participation actuelle est encastrée dans une conception dépolitisée et dépolitisante de l’enjeu écologique.

Au-delà des procédures réglementaires (concertation et débat public), il existe en effet une histoire déjà longue d’innovations participatives, y compris sur l’enjeu climatique.

On peut citer les nombreux ateliers ou jury citoyens organisés un peu partout dans le monde, notamment à l’échelle locale, mais également l’innovation qu’a constituée le débat citoyen planétaire sur le changement climatique en 2015. Imaginez 97 débats dans 76 pays permettant à près de 10 000 citoyen·nes dans le monde de débattre simultanément sur le climat et l’énergie ! D’un point de vue procédural, le succès fut tel qu’il permit aux organisateurs d’affirmer que si « la COP 21 était un débat citoyen, le climat serait en passe d’être sauvé » 7. Mais évidemment la COP 21 n’était pas un débat citoyen, et l’on sait ce qu’il en a été de son effet sur le climat. En effet, le problème de ces innovations supposées « éclairer les décideurs » est qu’elles n’ont, le plus souvent, aucune espèce d’influence sur les processus décisionnels. La prise en compte des propositions qui en sont issues demeure suspendue à la (bonne) volonté des « décideurs » et/ou à leur opérationnalité. Cette absence de garantie procédurale révèle la nature profondément verticale du pouvoir politique exercé en France aujourd’hui. En outre, la volonté légitime de voir la procédure produire des effets visibles sur les politiques publiques conduit les participant.es et les organisateur·ices à centrer leurs efforts sur l’élaboration de propositions suffisamment précises et opérationnelles pour être reprises et intégrées « sans filtre » dans les politiques publiques. Du reste, c’est ainsi qu’est cadré le mandat de la convention citoyenne pour le climat. L’enjeu climatique est décliné par secteur – les économies d’énergie, la rénovation thermique des logements, à l’agriculture, aux mobilités, à la fiscalité écologique – et les citoyen·nes sont invités à discuter des « verrous et leviers d’action » qu’ils jugeront pertinent pour diminuer les émissions de GES.

Or, comme le rappelle Jean-Baptiste Comby, ce « cadrage des solutions au problème » est partie prenante d’une conception dépolitisée du problème climatique. Ces leviers d’action contribuent en effet à « clôturer l’espace des options envisageables et présentées comme réalistes. Le pensable et le discutable publiquement se trouvent confinés dans la cage d’acier du capitalisme ». Ainsi, bien que le Premier ministre ait rappelé à la convention citoyenne que « rien n’est interdit », on peut craindre que celle-ci ait d’autant plus de mal à s’émanciper de cette cage qu’elle sera en même temps sommée de proposer des solutions susceptibles d’être transmises directement aux parlementaires ou à la voie du référendum. Du reste, les militant·es l’ont bien compris. Alors que le président a rappelé que, selon lui, « le modèle d’une économie de marché ouverte est compatible avec l’écologie », Attac a de son côté enjoint la convention citoyenne « à ne pas obéir au carcan institutionnel et politique de l’exécutif » en publiant une contribution « visant à s’affranchir à la fois des petits pas inefficaces et des politiques productivistes et néolibérales qui nourrissent l’aggravation du réchauffement climatique », rejoignant ainsi l’appel de Nicolas Hulot à « voir les choses en grand » pour « opérer un changement de modèle, qui ne pourra pas avoir lieu par de simples ajustements à la marge ». En bref, s’agit-il de débattre dans le cadre – et donc discuter des solutions pour opérer une « modernisation écologique » de la société capitaliste – ou de débattre sur le cadre – et donc remettre en cause l’ordre économique, politique et social capitaliste dont la crise climatique est l’un des sous-produits ? L’avenir nous dira ce que pourront faire ces citoyen·nes tiré·es au sort.

Dans le contexte de la crise du covid-19, ces citoyen·nes ont exprimé leur volonté de participer à l’élaboration du « monde d’après » en transmettant au président de la République des propositions pour articuler la relance économique et l’impératif écologique ; leurs propositions demeurent suspendues à une réponse présidentielle. Mais, à la lumière des expériences passées, il y a peu de raisons d’espérer que le réformisme participatif ouvre la voie d’une sortie de démocratique de la crise écologique. Bien au contraire.

Les nombreuses expériences locales conduites dans ce domaine sont en effet éclairantes quant aux transformations participatives, mais non démocratiques, des politiques environnementales et climatiques. Les villes se sont depuis longtemps constituées en actrices de premier plan du développement durable et de la lutte contre le changement climatique. L’offre de participation dans ce domaine est abondante : la concertation est d’ailleurs une dimension obligatoire d’instruments tels que Plan climat-air-énergie territorial (PCAET). Mais le grand public est souvent absent de ces dispositifs de concertation. Les citoyen·nes sont, au mieux, encouragé·es à apporter leur contribution pour trouver des solutions pratiques, mais jamais à discuter des rationalités politiques de ces projets. Leur participation est souvent réduite à une fonction symbolique de sensibilisation et d’information, dont les effets sur les comportements et les représentations des citoyen·nes sont sans surprise limité·es. Plus encore, bien que leur dimension participative soit mise en avant, les politiques climatiques locales sont principalement technocratiques, axées sur la recherche de solutions techniques aux problèmes écologiques et encastrées dans un modèle de développement local plus ou moins empreint de la mythologie « croissance-métropolisation-attractivité-excellence » 8. La participation des citoyen·nes est valorisée, mais celle-ci demeure déconnectée des arènes décisionnelles locales. Jamais les citoyen·nes ne sont mis·es en situation d’influencer les choix collectifs qui sous-tendent l’action publique. Le modèle de la « smart city » constitue de ce point de vue la figure de proue de ce nouvel horizon « post-politique » 9 de la scène locale où les désaccords sont dissous dans un consensus apparent sur le volontarisme écologique, qui masque pourtant mal la persistance des intérêts économiques dominants. De fait, des pans entiers de l’action publique demeurent hors de portée de tout débat démocratique. C’est pourquoi, les rares ruptures du consensus politique local viennent de la mobilisation de collectifs militants, et non de l’échange raisonné d’arguments dans le cadre de procédures participatives. L’offre de participation actuelle ne vise, en effet, pas tant à créer les conditions d’un débat sur le futur de nos sociétés, qu’à légitimer la responsabilisation du plus grand nombre dans la crise écologique.

Un tel cadrage est encore renforcé par les évolutions les plus récentes dans ce domaine. L’offre de participation citoyenne est désormais enrichie par des dispositifs visant à soutenir les « initiatives citoyennes » pour la transition écologique. Comme le souligne le guide Initiatives citoyennes et transition écologique : quels enjeux pour l’action publique ? Récemment publié par le Commissariat général au développement durable, « le repérage, l’appui, l’accompagnement à l’essaimage et au changement d’échelle des initiatives locales de transition constituent aujourd’hui un enjeu et une opportunité d’évolution de l’action publique. En effet, beaucoup d’innovations citoyennes dans les territoires tracent les chemins d’une transition écologique, sociale, économique et démocratique ». Ces initiatives « qui marchent », innovantes à leur échelle, illustrent souvent des transformations des pratiques et des rapports sociaux, avec les différentes formes d’intelligence collective qui les accompagnent ». Il y aurait de quoi se réjouir dans la reconnaissance par l’État de ces initiatives, si cette reconnaissance visait à démontrer qu’un autre monde est possible, et non à valoriser l’avant-garde d’une « morale éco-citoyenne » qui responsabilise les comportements individuels, mais ne remet pas en cause l’ordre économique et social qui les façonne10. En ce sens, si en elles-mêmes ces initiatives peuvent constituer des alternatives au néolibéralisme contribuant à une transition écologique de nos sociétés, leur valorisation par les autorités témoigne plutôt de leur (ir)résistible récupération.

Cette tendance à la dépolitisation de la participation citoyenne dans une approche individualisante, voire psychologisante, de la participation des citoyens est également confortée par le succès des sciences comportementales. Ces dernières occupent aujourd’hui une place de choix dans l’arsenal de la « modernisation écologique » comme en témoigne la publication récente par la direction interministérielle de la transformation publique d’un guide dédié aux apports des sciences comportementales pour la transition écologique. En effet, selon ses auteurs, la transition écologique « implique une modification effective de nos comportements. Au cœur des changements de consommation, de production et de gestion, se trouve en effet la problématique épineuse de la modification de nos modes de vies et d’organisation. La question qui découle de ce constat concerne donc les outils dont les décideurs publics disposent pour infléchir les comportements des citoyens afin de tendre vers plus de soutenabilité environnementale. » Si de tels outils alimentent le réformisme participatif, ils n’ont clairement plus rien à voir avec la démocratie11. Au contraire, en favorisant (peut-être) la modernisation écologique de nos sociétés, ce cadrage individualisant fait obstacle à l’expression et la mise en débat des choix collectifs sur les modèles de développement, et nourrit l’air du temps post-politique. Or, il est urgent que la participation renoue avec la démocratie, c’est-à-dire qu’elle permette enfin aux citoyen·nes d’intervenir et de peser dans les choix collectifs12.

À ce jour, on ne sait pas si la convention citoyenne pour le climat pourra peser dans la définition du « monde d’après » la crise sanitaire. On ne sait d’ailleurs pas grand-chose sur ce qu’il restera de nos démocraties avec la banalisation des mesures d’état d’urgence. En revanche, si l’on veut bien admettre que les causes profondes de la pandémie sont pour parties communes avec celles de la crise écologique, alors la crise sanitaire démontre à quel point il est urgent de s’interroger sur les conditions d’une mise en débat de l’ordre capitaliste de nos sociétés. C’est là la condition d’une véritable réponse à la double urgence démocratique et écologique. Or, l’heure actuelle est malheureusement plutôt à la valorisation d’un pouvoir vertical supposément éclairé par quelques experts qu’à la construction collective des futurs de la société. Le « monde d’après » est plus que jamais à construire collectivement et démocratiquement. Pas sûr cependant que le réformisme participatif en trace le chemin.

Il est urgent que la participation renoue avec la démocratie, c’est-à-dire qu’elle permette enfin aux citoyen.nes d’intervenir et de peser dans les choix collectifs.

  1.  Sur la notion de « modernisation écologique », voir Béal V., « Modernisation écologique. Guide des Humanités environnementales », 2016, PUS ; Rudolf F., « De la modernisation écologique à la résilience : un réformisme de plus ? », La revue électronique en sciences de l’environnement 2013, à qui nous empruntons aussi une partie du titre.
  2. Courant D., « Les assemblées citoyennes en Irlande. Tirage au sort, référendum et constitution », La Vie des idées 5 mars 2019, www.laviedesidees.fr/Les-assemblees-citoyennes-en-Irlande.html
  3. Mazeaud A. et Nonjon M., Le marché de la démocratie participative, 2008, Éditions Du croquant.
  4. Ord. n2016-1060, 3 août 2016, portant réforme des procédures destinées à assurer l’information et la participation du public à l’élaboration de certaines décisions susceptibles d’avoir une incidence sur l’environnement.
  5. Paoletti M., « L’invention d’un nouveau référendum pour “résoudre la crise” à Notre-Dame-des-Landes », Revue française de droit constitutionnel 2017, p. 173-196.
  6. Comby J.-B., « Retour sur la dépolitisation des enjeux écologiques », in Fondation Copernic, Manuel indocile de sciences sociales. Pour des savoirs résistants, 2019, La Découverte, p. 470-480.
  7. Madoui L., « Si la COP 21 était un débat citoyen, le climat serait en passe d’être sauvé », La Gazette.fr juin 2015
  8. Bouba-Olga O. et Grossetti M., « Se désintoxiquer de la CAME… », Silomag été 2018, n7
  9. Au sein d’une abondante littérature, voir Swyngedouw E., “The post-political city”, in Soja E., MacCannell J., Smith N. et Lesage D., Politics Now : Re-imagining Democracy in the Neo-liberal City, 2007, Éditions Bavo Urban, p. 58-76.
  10. Comby J.-B., « Les limites de la morale éco-citoyenne », Lava 2018, n6.
  11. Pour une discussion critique du biais comportementaliste, voir Bergeron H., Castel P. et Dubuisson-Quellier S., Le biais comportementaliste, 2018 Presses de Sciences Po.
  12. Gourgues G., « Plus de participation pour plus de démocratie ? », Savoir/Agir 2015, n31.
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