Vers une action publique « resilient by design » ?

Résilience
La démarche Réflexes Publics met en lumière l’intérêt des transformations publiques qui se sont déployées sur le terrain dans la crise.
©La 27e Région
Le 5 novembre 2020

Nous sommes loin d’avoir analysé toutes les implications de la crise du Covid sur le fonctionnement de l’action publique locale. Mais à travers la démarche Réflexes Publics, une enquête de terrain collaborative sur les transformations publiques par temps de crise, un premier enseignement se dégage avec force : l’intérêt de faire dialoguer résilience et transformation publique. Jusqu’ici, ces deux approches menaient deux chemins parallèles, souvent portés par des acteurs distincts. La gestion du (dé)confinement est venue démontrer leur nécessaire imbrication.

 

Pour révéler leurs convergences et leurs complémentarités, nous avons proposé à Noémie Fompeyrine, responsable de la Mission Résilience de la Ville de Paris, et Louise Guillot, cheffe de projet à La 27e Région, de croiser leurs regards pour esquisser les effets de la crise sur l’action publique.

La résilience et la transformation publique ont jusqu’ici mené deux chemins parallèles pour tenter d’adapter l’action publique aux défis du monde qui vient. Pourquoi leur croisement s’avère aujourd’hui nécessaire ? Et quels sont leurs apports mutuels ?

Louise Guillot : La notion de résilience permet de ramener la question des finalités au centre. Dans les démarches de transformation publique, on finit toujours par se déporter sur les enjeux de méthode. On se focalise sur le « comment ? », avec la mobilisation de nouveaux outils et de nouvelles méthodologies.

En questionnant la capacité de l’action publique à faire face à des crises à répétition, la résilience dessine un contexte et un cap. Elle nous donne une boussole et nous aide à comprendre pourquoi on a besoin de transformer l’action publique.

C’est aussi la condition pour faire le lien entre l’innovation et l’évaluation, en s’obligeant à expliciter les finalités de nos actions.

Noémie Fompeyrine : De manière symétrique, l’entrée par la transformation publique nous invite à préciser les conséquences plus opérationnelles des diagnostics et stratégies de résilience. En posant la question du « comment ? », elle conduit à s’intéresser aux outils de la conception et de la mise en œuvre. Les anglo-saxons parlent d’ailleurs d’action publique « resilient by design », pour souligner que le processus de production (flexible, intégré, inclusif…) est aussi important que le point d’arrivée.

Et le Covid là-dedans ?

Louise Guillot : La crise a souligné l’enjeu de faire atterrir des principes de résilience, comme l’adaptation continue, dans des propositions concrètes et des mécanismes qui fonctionnent. On l’a vu avec l’exemple de la réaffectation des agent-e-s pendant le confinement. Ce mécanisme permet de répondre à plusieurs enjeux en même temps : efficacité et réactivité des collectivités, motivation des agent-e-s, agilité des organisations et du management… Mais sa réussite et sa pertinence reposent sur des petits détails de mise en œuvre, qui sont loin d’être anecdotiques. Les personnes réaffectées sont-elles volontaires ? Comment leur regard neuf est-il valorisé au sein des équipes qui les accueillent temporairement ? Le retour à leur poste a-t-il été anticipé ?

Noémie Fompeyrine
Noémie Fompeyrine est responsable de la Mission Résilience de la Ville de Paris.

Noémie Fompeyrine : L’expérience Covid nous met aussi à l’épreuve sur l’impératif d’inclusivité. Je suis convaincue qu’une action publique n’est résiliente qu’à condition d’impliquer toutes les parties prenantes.

Mais comment mobiliser les agent-e-s quand tout le monde fonctionne en flux tendu, avec des équipes restreintes ? Comment garder les habitant-e-s à bord dans des périodes de confinement ? Ces défis nous rappellent que l’entraide et la coopération font partie de l’ADN de la résilience locale.

Parce qu’il y a besoin de liant pour révéler des expertises existantes au sein de la collectivité et sur le territoire, et de créer des passerelles entre les différents acteurs.

Louise Guillot
Louise Guillot est cheffe de projet à La 27e Région
La crise ne serait-elle qu’une confirmation de ce que vous faisiez déjà ?! Comment cette expérience est-elle aussi venue transformer votre mission ?

Louise Guillot : Avec le recul, on pourrait dire que la crise participe à décaler la feuille de route de la transformation publique. Le confinement s’est accompagné d’un foisonnement d’innovations sur le terrain, à tous les niveaux et dans tous les domaines… Les agent-e-s n’ont pas eu besoin de démarches d’innovation publique pour faire preuve de créativité et s’adapter à une situation inédite. Cela déplace notre mission vers l’accompagnement de ces initiatives plus ou moins spontanées, pour anticiper leurs externalités (positives et négatives) et outiller leur pérennisation. Toutes les réponses à la crise ne se valent pas, aussi innovantes soient-elles. Et toutes ne sont pas à garder. On l’a vu avec l’usage des données personnelles, qui était parfois à la limite de la légalité.

Une fois la parenthèse du confinement refermée, le plus dur commence : tout l’enjeu consiste à adapter nos organisations publiques, pour transformer ces bricolages spontanés en mécanismes plus stabilisés.

Noémie Fompeyrine : La crise est aussi venue modifier notre rapport à la contrainte. L’urbanisme dit « tactique » en est une bonne illustration. Cela faisait plusieurs années que des collègues se mobilisaient sur ce type d’expérimentations, et faisaient face à tout un tas de freins réglementaires et organisationnels. Le choc du confinement et les besoins liés au déconfinement en mai dernier ont levé beaucoup d’obstacles ! Je me souviens quand, il y a quatre ans, on animait des ateliers avec les services et les partenaires pour imaginer les actions de la Stratégie de Résilience de Paris, on leur demandait : « laissez les freins de côté pour pouvoir vous projeter ». De ce point de vue, on pourrait presque dire que le Covid a été un allié méthodologique ! Ce n’est pas un hasard : l’expérience de la crise est indispensable à la résilience. Mais en faisant sauter les freins à la transformation publique, la crise risque aussi de nous prendre de vitesse et de créer des vulnérabilités nouvelles.

Justement, quel regard vous portez sur la résilience de l’action publique à l’aune de ces six derniers mois ?

Louise Guillot : La démarche Réflexes Publics met en lumière l’intérêt des transformations publiques qui se sont déployées sur le terrain dans la crise. Mais cette relecture enthousiaste de la gestion de crise ne doit pas nous faire oublier les vulnérabilités qu’évoque Noémie. La gestion de crise a fonctionné parce que de nombreux agent-e-s et élu-e-s ont pris des risques. Or l’action publique ne peut pas structurellement reposer sur l’unique responsabilité individuelle de chaque personne impliquée. L’expérience du confinement m’a fait changer de regard sur les normes : du côté de l’innovation publique, on a tendance à toujours les voir comme des obstacles ; aujourd’hui on prend conscience de leur importance. L’idéal serait que la crise aide à faire le tri au moment du retour à la norme : quelles sont celles qui sécurisent le travail des agent-e-s et la résilience des structures publiques ? Et quelles sont les obligations superflues qui entravent le travail et l’agilité des organisations ?

Noémie Fompeyrine : C’est très juste. Pour être robuste, on a aussi besoin d’un cadre de référence stable qui puisse servir de point de repère.

Louise Guillot : En fait, la crise et la notion de résilience nous aident à dépasser l’opposition entre adaptation et robustesse. On ne peut pas être que dans du fluide et de l’innovation. Pour prendre des risques, on a aussi besoin d’un cadre sécurisant.

Noémie Fompeyrine : Ce n’est d’ailleurs pas un hasard si on retrouve cette combinaison entre adaptation et robustesse dans les principes du service public : continuité et mutabilité. C’est l’addition des deux – assorties du principe d’égalité - qui garantit une présence indéfectible des services publics.

Louise Guillot : On pourrait dire la même chose sur le statut de fonctionnaire, si souvent critiqué. Le rôle des agent-e-s dans la gestion de crise reconfigure le débat sur le sens et l’intérêt d’un tel statut pour l’action publique territoriale. Pendant la crise, ce statut spécifique, qui associe sécurité et responsabilité, me semble être un pilier de résilience de l’action publique.

C’est une bonne façon de résumer les enseignements de l’enquête Réflexes Publics,  comme une double démonstration de l’adaptabilité des organisations publiques… et de leur robustesse !

Noémie Fompeyrine : Ce qui permet de faire le lien entre adaptabilité et robustesse, c’est aussi l’ingéniosité. D’où l’importance de valoriser l’ingénierie de l’action publique. C’est à la fois un bloc cohérent et une dentelle tissée de la diversité des gens qui la composent.

Louise Guillot : J’arrive à la même conclusion, mais en partant des valeurs. Les collectivités et les services de l’Etat ont réussi à faire face à la crise car ils s’appuient sur un socle de valeurs très fort. La plupart des personnes interrogées pour Réflexes Publics nous ont donné la même réponse : « On l’a fait parce qu’on ne pouvait pas ne pas le faire. On avait le devoir d’être là, quitte à élargir notre champ d’action si d’autres acteurs étaient défectueux ». Ce sentiment de responsabilité collective repose sur des individus, mais il est aussi le fruit d’une histoire et d’une culture des services publics. Au quotidien, cela n’a pas été toujours facile de porter ces valeurs. Parfois, cela a même placé certain-e-s agent-e-s en situation de sécession par rapport à leur hiérarchie. Je pense notamment aux agent-e-s qui ont laissé temporairement leur poste pour venir prêter main-forte sur le terrain, en distribuant de l’aide alimentaire ou en faisant de l’assistance téléphonique aux plus vulnérables. Dans une situation d’urgence comme celle-là, à quelle autorité doit-on répondre ?

C’est intéressant. Ça montre que l’intelligence de la situation dont ont fait preuve de nombreux agent-e-s a aussi pu conduire à les mettre en porte-à-faux vis-à-vis de leur hiérarchie.

Noémie Fompeyrine : Ca m’évoque la question de l’engagement, qu’on avait identifiée comme un pilier au sein du groupe des Villes Pairs  « pilotes de la transition ». L’engagement est à la fois une ressource de résistance et de résilience. Les agent-e-s du service public sont aussi des citoyen-e-s. Leur engagement peut parfois être source de frictions au quotidien, mais il s’avère déterminant en cas de crise, pour être à la hauteur de la situation, et au long cours, pour transformer les pratiques.

Louise Guillot : Il y a un besoin d’outiller les agent-e-s (et leurs managers !) sur cette question de l’engagement. Comment faire pour valoriser cette ressource et l’utiliser au mieux, tout en posant un cadre qui convient à tout le monde ? C’est un enjeu d’encapacitation.

Comment cette situation est-elle gérée lors de la relative accalmie, entre les deux confinements?

Louise Guillot : Si l’on considère le premier confinement comme un des pics d’une crise dans laquelle nous sommes encore, les résultats de l’enquête montrent que l’après-confinement est encore plus difficile à gérer que le confinement lui-même, car il soulève de nombreuses questions de management.

Quelle remise en marche des équipes quand plusieurs agent-e-s ont été temporairement affectés à d’autres missions et que certains ont quasiment disparu de la circulation ? Comment gérer le sentiment d’impuissance voire d’inutilité des services qui sont restés en retrait de la gestion de crise ? Comment accompagner les directeur-ice-s qui n’ont pas été à la hauteur de la situation ?

Le « retour à la normale » s’annonce difficile, car la crise est aussi au sein des organisations publiques une expérience traumatisante, qui laissera des traces dans la durée.

Cela nous donne une belle mise en abyme sur notre sujet. La résilience ne porte pas uniquement sur l’action publique en général, elle interroge aussi la réaction des agent-e-s du service public…

Noémie Fompeyrine : Ça me rappelle une campagne de communication de la mairie de New-York après le 11 septembre qui diffusait le message « Feel free to feel better ». C’est vrai pour les habitant-e-s, mais c’est aussi nécessaire pour les agent-e-s !

Louise Guillot : Ca renvoie à la question de la communication interne. Dans certains territoires la communication est restée ciblée sur l’extérieur dans une logique de transparence et/ou de valorisation : «Regardez tout ce qu’on fait pour gérer la crise ». Mais quel est le message envoyé aux équipes ? Comment le formuler et à quel moment ? On n’a pas la réponse, mais on sent qu’il y a un besoin.

Vous avez parlé des agents de terrain, de l’ingénierie publique, du statut de fonctionnaire… mais rien sur les élu-e-s. Étaient-ils absents à ce point ? Comment la crise a-t-elle transformé la façon dont le politique s’empare de ces questions de résilience et de transformation publique ?

Louise Guillot : Lors du premier confinement, les maires et leurs plus proches adjoint-e-s étaient très souvent au cœur de la gestion de crise, mais pour les autres élu-e-s l’implication a beaucoup varié d’une collectivité à l’autre. Cela s’explique par la situation particulière d’entre-deux-tours. Ça découle aussi des compétences inégales en matière de gestion de crise. On l’a vu du côté des agent-e-s : certain-e-s se sont spontanément emparé-e-s de la gestion de crise sans en avoir la fonction, quand d’autres plus haut placé-e-s dans l’organigramme se sont progressivement effacé-e-s. Il y a aussi des signaux plus positifs. Avec la nouvelle mandature, on voit émerger de nouvelles délégations innovantes : adjoint-e à l’efficacité et à la transparence de l’action publique, vice-président-e en charge de la comptabilité écologique, etc. Comme si la transformation publique cessait d’être une délégation séparée (un silo de plus ?) pour devenir un axe transversal qui imprègne l’ensemble des exécutifs.

Noémie Fompeyrine : La période du premier confinement a été étrange pour les élu-e-s comme pour les services, notamment du fait du report du second tour et de la prolongation de la période de réserve. A l’issue du confinement et pour accompagner le déconfinement, les élu-e-s ont été fortement mobilisé-e-s. Suite aux élections, des élu-e-s à la résilience sont apparus dans plusieurs collectivités. Nous verrons comment ils et elles s'appuyeront sur l’expérience actuelle de la crise – et des crises à venir - pour prolonger ces liens vertueux entre résilience et transformation publique !

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