Innovation publique : de la «consultocratie» à la transformation plus agile ?

La Direction interministérielle de la transformation publique (DITP) a pu mener à bien en 2018 son opération « Carte blanche » pour réinventer les services publics dans le bassin de vie de Cahors grâce à l’appui des équipes intégrées DITP/consultants d’Eurogroup Consulting et la Javaness.
Le 25 janvier 2019

Après le règne des consultants de grands cabinets pour accompagner l’État dans ses réformes et sa modernisation, l’innovation publique semble engagée dans une nouvelle séquence, sur fond de révolution numérique. Nouvelle impulsion du gouvernement avec Action publique 2022, marchés publics renouvelés et plus ouverts en 2018, émergence d’entrepreneurs Govtech désireux de s’emparer des technologies pour gouverner autrement, recrutement d’anciens consultants dans les services de l’État pour piloter les projets de transformation publique ou encore apparition d’acteurs du conseil plus soucieux des valeurs du service public etc., le marché de l’innovation publique est en pleine ébullition. Décryptage du jeu des acteurs et des recompositions en cours.

Les exemples ne manquent pas pour illustrer la place occupée par les consultants dans la fabrique de l’innovation publique. La Direction interministérielle de la transformation publique (DITP) a pu mener à bien en 2018 son opération « Carte blanche » pour réinventer les services publics dans le bassin de vie de Cahors grâce à l’appui des équipes intégrées DITP/consultants d’Eurogroup Consulting et la Javaness. Une opération dupliquée à Argenteuil. La même direction a publié en novembre 2018 un rapport prospectif sur l’impact de la transformation numérique sur les métiers publics, avec l’aide de ministères, de France Stratégie et de la DINSIC à partir de l’analyse du tandem Roland Berger-Wavestone, qui s’associe chaque année, avec BearingPoint, pour remettre le prix du manager public. Les autres ministères ont régulièrement recours à des consultants, comme, par exemple, Capgemini Invent qui participe à la création d’une direction du numérique et de l’innovation pour le compte du ministère de l’Intérieur, etc.

Longtemps domaine réservé des « Big four » de l’audit (Deloitte, EY, KPMG, PwC), la réforme de l’État est progressivement devenue le terrain de chasse des grands cabinets de conseil généralistes et polyvalents au niveau mondial (Accenture, Capgemini Invent, Wavestone, Mazars, etc.) et des cabinets de conseil en stratégie (Roland Berger, McKinsey, Boston Consulting Group, etc.), sans compter les nombreux autres acteurs (EuroGroup Consulting, etc.).

Le marché de la transformation publique est moins rémunérateur pour ces grands acteurs du conseil que dans le secteur privé. Cependant, il connaît une croissance soutenue au niveau mondial de l’ordre de 3 à 4 %, selon les évaluations du marché du conseil dans le monde1.

Aux côtés de ces généralistes du conseil, appréciés pour leur expertise, la diversité des équipes, le regard international et la capacité à sécuriser les démarches innovantes, est apparue une autre famille d’acteurs, davantage à taille humaine et avec une autre vision du conseil, moins mercantile, plus militante et attachée aux valeurs du service public, crées par d’anciens fonctionnaires ou DGS en collectivités (Territoires citoyens fondés par Denis Valance, ancien DGS de Meurthe-et-Moselle) ou d’anciens consultants associés à des designers (cabinet de conseil Oyena, agence de design Vraiment Vraiment, etc.). Ces nouveaux acteurs, même s’ils ont exactement les mêmes contraintes économiques que les grands acteurs, tentent d’expérimenter de nouvelles voies (cycles de prospective, ateliers créatifs, etc.).

Le paysage a aussi été secoué par la déferlante numérique avec de nouveaux entrants (start-up, agences, entrepreneurs) dotés de nouvelles compétences (design de services, analyse des données (data), transformation numérique, prototypage, consultation citoyenne, etc.). Le jeu de ces différents acteurs se fait aujourd’hui dans un contexte de redistribution des positions, avec des marchés renouvelés et redimensionnés et l’émergence de nouvelles formes d’expertise privée, le sommet des Govtech, qui s’est tenu à Paris le 12 novembre dernier illustrant l’irruption des entrepreneurs sur ce marché de l’innovation publique (start-up, fonds d’investissement et acteurs privés).

L’émergence d’une « consultocratie » à la tête de l’État

« À partir des années quatre-vingt, l’État s’ouvre à l’expertise extérieure, de nature privée, produite en partie par de nouveaux acteurs tels que les cabinets de conseil, les think tanks ou les associations de citoyens », écrit France Stratégie dans le cadre de l’un de ses séminaires organisés en 2018 sur le théme « Paroles d’experts : pourquoi faire ? », et qui a débouché fin décembre sur la publication du rapport Expertise et démocratie. Faire avec la défiance. En effet, l’irruption des cabinets de conseil pour accompagner la sphère publique remonte au début des années quatre-vingt-quatre-vingt-dix au moment où se répand la doctrine du New Public Management, la nouvelle gestion publique et sa culture du résultat. Deux types d’acteurs accompagnent ce mouvement : les Big four historiques de l’audit à la fois polyvalents et dotés d’une réputation internationale solide, et les cabinets de conseil en stratégie. Dans le tournant des années 2000, la réforme de l’État passe en mode industriel. Selon le chercheur Frédéric Pierru, « le lancement en 2007 de la RGPP consacre la position que les consultants ont acquis au cœur de la réforme de l’État […]. Les cabinets de conseil deviennent des acteurs de plus en plus centraux dans la fabrique et la mise en œuvre des politiques publiques. »

La MAP (2012-2017), qui succède à la RGPP, confirme cette tendance, le fonctionnement de l’État et ses dépenses étant examinés par les grands cabinets de consultants (Accenture, Capgemini Invent, EY, McKinsey, Boston Consulting Group). Au point que certains chercheurs2 parlent de « consultocratie » pour montrer l’emprise des experts privés des cabinets de conseil sur le pilotage des politiques publiques et la modernisation de l’action publique. Peut-on encore parler de « consultocratie » aujourd’hui ? Comment a évolué le conseil dans l’innovation publique ?

Vers une transformation publique plus agile ?

Avec l’arrivée au pouvoir d’Emmanuel Macron, en mai 2017, qui a fait de la réforme de l’État l’un des axes de son programme et adulé par le milieu des entrepreneurs et des start-up, une nouvelle impulsion est donnée à ce vaste chantier. Désormais, il faut parler de « transformation publique » à la place de « modernisation de l’action publique », et de nouveaux acteurs issus de l’entreprenariat « Govtech » émergent. Une nouvelle organisation pour la transformation publique et numérique de l’État se met en place en novembre 2017. Le Secrétariat général pour la modernisation de l’action publique (SGMAP) laisse place à la Direction interministérielle de la transformation publique (DITP) et à la Direction interministérielle du numérique et du système d’information et de communication de l’État (DINSIC). Un Comité interministériel de la transformation publique, placé sous la présidence du Premier ministre, est créé, et Thomas Cazenave, co-auteur avec l’économiste Yann Algan de L’État en mode start-up. Le nouvel âge de l’action publique (avr. 2016, Eyrolles), qui défend une action publique réinventée, plus agile et collaborative, « augmentée » par l’innovation technologique et sociale, est nommé délégué interministériel à la transformation publique.

Pour la plupart des observateurs et acteurs de l’innovation publique, l’année 2018 peut être considérée comme une année charnière, avec le renouvellement des marchés de la DITP et l’organisation d’un premier sommet international sur les Govtech à Paris.

 Le service « Accélération des transformations », un cabinet de conseil interministériel

Pour réformer en profondeur l’action publique, la DITP a passé en 2018 deux marchés : un premier d’envergure interministériel, dénommé « Assistance à la conception et à la mise en œuvre opérationnelle de projets de transformation de l’action publique », avec 3 lots importants, attribués en juin 2018 : « stratégie et politiques publiques », « conception et mise en œuvre des transformations » et « performance et réingénierie des processus » ; le montant global annuel est estimé entre 15 et 25 millions d’euros par an.

Un deuxième, plus spécifiquement sur les outils de l’innovation publique3, comprenant 5 lots4, progressivement attribués d’ici au premier trimestre 2019 pour un montant estimatif de 2,6 millions d’euros par an. Objectifs : positionner la DITP comme un conseil interne à l’État capable de concevoir et co-piloter les réformes en accompagnant les acteurs publics (ministères, opérateurs) dans leur projet de transformation et d’innovation.

« Nous avons aujourd’hui une pratique unique au sein de l’État : nous fonctionnons comme une cellule de conseil interne pour concevoir et piloter les réformes, deux-tiers de nos effectifs sont d’anciens consultants qui connaissent bien les outils et les méthodes du conseil », explique François Gobillard, directeur de projet à la DITP et ancien senior manager chez Roland Berger.

C’est le service auquel il appartient, « Accélération des transformations », composé d’une dizaine de directeurs de projet et d’une douzaine de chefs de projet, qui appuie les ministères dans la mise en œuvre de leurs projets complexes de transformation. Cette tendance à internaliser les compétences de l’innovation, on la retrouve également au sein de la mairie de Paris. Emmanuel Grégoire, premier adjoint à la mairie de Paris, et en charge notamment de l’innovation publique, vient d’inaugurer un laboratoire d’innovation interne, le « Paris Lab », afin d’internaliser les compétences. « À la ville, outre le recours à des cabinets de conseil très régulièrement, nous avons aussi créé un laboratoire d’innovation interne “ParisLab” – une équipe de 6 personnes, qui montera à 15 personnes –, qui joue le rôle d’un mini-cabinet de conseil interne. C’est une manière d’internaliser le conseil pour créer un lien entre l’apport extérieur et la mise en œuvre en interne », explique-t-il.

Pour Benoit Landau, chef de projet innovation, responsable du programme « Futurs publics » et chargé d’animer la communauté des innovateurs publics, « le deuxième marché va chercher directement des expertises plus pointues et plus ciblées. Nous sommes sur des projets de taille petite ou moyenne. Cela permet de solliciter directement des acteurs différents des grands cabinets de conseil. Nous avons besoin d’expertises pointues, le lancement de ce marché se fait de manière graduelle entre fin 2018 et début 2019 ».

Des marchés qui font bouger les lignes

Selon les acteurs du conseil, ces deux marchés marquent une rupture, voire un tournant, dans la manière de travailler. L’État a souhaité favoriser le modèle du consortium large, chaque lot ayant plusieurs attributaires sous la forme d’un groupement de cabinets en stratégie et en management (voir l’illustration). « Nous pouvons recourir à des compétences bien identifiées en fonction de besoins spécifiques. Plus de quarante partenaires couvrent une large palette d’expertises en matière d’innovation publique. Cela va nous permettre de mener plus de 30 à 35 projets de transformation par an, en mode “équipe intégrée”, associant une équipe de consultants et une équipe de la DITP », précise François Gobillard. Pour Augustin Bordes, vice-président de Citizen Services, chez Capgemini Invent, « il y a eu un vrai virage avec le renouvellement des marchés, la DITP a aujourd’hui un rôle pionnier dans les démarches d’innovation. Elle s’appuie maintenant sur des compétences internes, des réseaux de modernisateurs dans l’administration, l’expertise de cabinets de conseil mais aussi de tous ceux qui apportent des démarches créatives (designers, sociologues, data analystes, etc.) ». Alain Chagnaud, associé de Roland Berger et en charge du secteur public, considère que depuis juin 2018, il y a une véritable accélération des projets tirés par le marché de la DITP, après un temps d’arrêt. « Ce marché a deux spécificités : une logique de hub de compétences, capable de mobiliser des équipes pluridisciplinaires (modélisation économique, data science, design thinking, exercice de prospective digitale), et un mode de travail en équipe mixte, consultants et directeurs/chefs de projet DITP fonctionnant comme un cabinet de conseil interne. »

 

Vers de nouvelles formes d’expertise privée avec les Govtech ?

Les grands du conseil ont souvent intégré les compétences en matière de transformation numérique à coup de rachat de sociétés (stratégie d’acquisition), en internalisant les compétences les plus recherchées (experts des données, designers, facilitateurs graphiques, etc.) ou par la mise en place d’un écosystème de start-up (incubation, partenariat, etc.). « Les grands cabinets de conseil ont changé leur manière de travailler, avec un focus sur l’innovation et les nouveaux modèles de l’action publique dans le contexte numérique. Le travail commun est fréquent avec des start-up plus agiles sur certaines expertises numériques, data ou de design », explique Bernard le Masson, directeur monde du consulting secteur public chez Accenture, partenaire du premier sommet mondial des Govtech organisé à Paris en novembre dernier, qui a rassemblé chefs d’État, entreprises et collectivités publiques et plus de 1 500 participants souhaitant gouverner autrement avec les technologies. Pour Alex Margot-Duclot, directeur de France de Public, un accélérateur et investisseur Govtech à l’origine de cet événement, ce premier sommet a permis aux entrepreneurs désireux d’améliorer l’action publique (start-up, administrations, entreprises et associations) de se rencontrer et de découvrir les meilleures pratiques européennes en la matière.

« L’objectif de cette journée est de rassembler l’écosystème européen des Govtech – ces acteurs qui inventent des solutions technologiques pour le secteur public. Les gouvernements européens réalisent l’avantage qu’ils peuvent tirer des Govtech, notamment en orientant les écosystèmes innovants existants (startups, accélérateurs, fonds, etc.) –qu’ils financent et soutiennent largement par ailleurs – vers la création d’outils pour la sphère publique. Il existe des investisseurs prêts à financer et accompagner ces nouveaux entrepreneurs des services publics. À terme, il s’agit de repenser la commande publique technologique et de faire émerger des services plus ciblés, plus intelligents et moins chers – tout en accompagnant l’essor d’un secteur européen et ses futurs champions », explique Alex Margot-Duclot.

Selon une étude d’Accenture et Public publiée pendant le sommet, le marché de la Govtech est estimé à 22 milliards d’euros en Europe. C’est clairement une autre façon de faire de l’innovation publique, complémentaire de ce qui se pratique déjà.

Premier sommet mondial des Govetech organisé à l’hôtel de ville de Paris, le 12 novembre 2018.

 Une autre façon de faire du conseil existe

« La transformation publique, c’est cheminer ensemble et non pas dupliquer des recettes toutes faites », explique Denis Vallance. Ancien DGS de Meurthe-et-Moselle, il a créé en 2015 sa société de conseil, Territoires citoyens, avec trois expertises : stratégies de territoire, politiques de solidarité, questions de citoyenneté et de gouvernance. Avec seulement 3 consultants, il accompagne de nombreuses directions en collectivités locales dans des projets de transformation. Son diagnostic est différent et traduit une autre vision du conseil : « On parle beaucoup du passage à l’échelle : on essaie de transposer des objets finis, et non la démarche de transformation. La même méthode peut produire un objet différent. Il y a un empressement sur ce fameux passage à l’échelle : quelque chose a réussi quelque part, mais il faut comprendre pourquoi cela a bien fonctionné, quel est le jeu d’acteurs et quelle mise en articulation peut produire cette transformation. Si on passe à côté de cela, on fait du copier-coller, on risque de rater la transformation. Les petites structures ont cette valeur ajoutée.

Les recettes toutes faîtes, duplicables miracles ne marchent pas malheureusement ; il faut chercher les ingrédients de la réussite avec les gens, voir quels sont les acteurs, le contexte… l’idée de cheminer ensemble est primordial », confie Denis Vallance, ancien DGS et à la tête da la société de conseil Territoires citoyens.

Ancienne consultante dans un grand cabinet, Marine Parent, qui a créé en 2018 sa société de conseil Oyena Consulting, défend aussi une autre façon de faire du conseil, plus éthique et davantage à hauteur d’homme. « Mon positionnement en tant que petit cabinet en accompagnement des transformations est d’offrir le même niveau de qualité que les grands cabinets mais de manière différente, en donnant plus d’importance à la proximité et en étant plus attentive à libérer la parole chez mes interlocuteurs.

Il faut s’autoriser à sortir des sentiers battus et des démarches trop calquées d’une mission à l’autre. Or, les grands cabinets ont une culture du sérieux qui limite leur créativité. Créer une démarche efficace pour un client, c’est faire du sur-mesure : il faut s’autoriser un pas de côté et poursuivre un objectif de “ré-enchantement” de la démarche de consulting, selon Marine Parent d'Oyena Consulting.

« Je trouve particulièrement efficace de mettre en œuvre des manières nouvelles d’associer et d’écouter les gens : par des ateliers de créativité (avec des designers, par exemple) pour nourrir la réflexion ; avec des ateliers ludiques en associant des artistes, des personnalités extérieures pour favoriser la mixité des points de vue », confie-t-elle.

Des questions restent aussi en suspens : quelle place faut-il donner à la recherche universitaire dans l’innovation publique ? Faut-il aussi repenser le modèle économique de l’expertise publique, en partageant mieux les savoirs, les données, avec des communs ? Faut-il laisser un peu de place pour de la connaissance plus coopérative ? L’éthique dans le conseil est aussi une préoccupation émergente face à l’accélération de l’innovation publique et aux recompositions en cours.

1. Les évaluations du marché du conseil dans le monde donnent les ordres de grandeur suivants :

  •  environ 200 milliards de dollars à l’horizon 2021/2022, dont 50 % ÉUA/Canada, 25 % Europe et 25 % reste du monde ;
  • les 2/3 sur le secteur public et 1/3 sur le secteur santé (y compris les opérateurs privés de santé, dans beaucoup de pays) ;
  • une croissance annuelle de 3 à 4 % prévue sur les prochaines années, plus forte sur les pays émergents/Asie, moins forte en Europe/ ÉUA, plus forte sur le conseil en stratégie et organisation, moins forte sur l’outsourcing et les systèmes informatiques ;
  • 10 % du  marché est du conseil en stratégie, 20 % du conseil en organisation, 20 % la mise en œuvre de projets informatiques,
  • 40 % la maintenance ou l’outsourcing de fonctions informatiques, 10 % l’externalisation de fonctions métiers.

2. Saint-Martin D., « Les consultants et la réforme managérialiste de l’État en France et en Grande-Bretagne : vers l’émergence d’une “consultocratie” ? », Canadian Journal of Political Science 1999, 32(1),  p. 41-74 ;  Gervais J., « Les sommets très privés de l’État : le “Club des acteurs de la modernisation” et l’hybridation des élites », Actes de la recherche en sciences sociales 2012, 194(4), p. 4-21 ; Belorgey N. et Pierru F., « Une consultocratie hospitalière ? Les consultants, courtiers de la réforme du système de santé », Les Tribunes de la santé 2017, no 55, p. 45 à 57.

3. Démarches de co-conception, de design de services, de sciences comportementales, d’expérimentation et de formation à ces méthodes.

4. Lot 1 : « Organisation et animation d’ateliers et d’événements de co-conception » ; lot 2 : « Appui et mise en œuvre de projets mobilisant des méthodes de design de services (immersion et prototypage) ; lot 3 : « Formation et accompagnement de porteurs de projets dans leurs démarches d’innovation » ; lot 4 : « Accompagnement à l’expérimentation, évaluation et mesure de l’impact » et lot 5 : « Appui à la mise en œuvre des projets d’application des enseignements des sciences comportementales aux politiques ».