Pauline Colin : « La définition des valeurs participe à humaniser l’organisation »

Les agents des trois fonctions publiques, tout comme leurs divers syndicats, clament régulièrement leur attachement aux valeurs du service public, et de leur côté les citoyens sont attachés aux différents services publics, quitte à en critiquer sévèrement le fonctionnement de certains. D’où vient cet attachement ?

Il s’agit d’un sentiment historique issu de la tradition administrative napoléonienne avec le développement des grands corps de l’État, tels que les préfets, le Conseil d’État, la Cour de cassation, la Cour des comptes... ou encore, en matière d’éducation, l’instauration des lycées, des proviseurs et du baccalauréat. Or, toutes ces institutions sont parvenues jusqu’à nous ! Dans les années 20 le Conseil d’État et la doctrine, à l’exemple du professeur Louis Rolland et ses lois éponymes de 1928, vont poser le régime juridique commun aux activités de service public avec les grands principes que sont l’égalité d’accès, la continuité et l’adaptabilité. D’autres évolutions apparaîtront au gré des lois et des missions assurées par les agents publics. Quant au statut de la fonction publique il date de 1946, le statut général de la fonction publique portant droits et obligations des fonctionnaires datant lui de 1983.

Loi, statut, valeurs : cet ensemble n’est-il pas un peu trop figé alors que l’administration a déjà une image de raideur ?

Non, car en 2013, par exemple, la loi relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires est venue ajouter à celles existantes, les valeurs de dignité, probité et impartialité, preuve que les valeurs, qui sont garantes du service public et de son bon fonctionnement, ne sont pas figées. Ce corpus est relayé par différentes littératures institutionnelles, notamment dans l’éducation nationale, qui appellent les agents à défendre les valeurs du service public, à les rappeler, assurant ainsi leur promotion. J’aimerais souligner que notre façon de concevoir le service public a même influencé certains pays tel que l’Espagne. Quant à l’attachement des Français aux services publics, l’État ayant assuré depuis des décennies un certain nombre de missions, nos concitoyens ne comprendraient pas aujourd’hui qu’il puisse en être autrement. Enfin, j’ajouterai que même si cette spécificité française à propos du service public tend à s’amenuiser sous l’effet du Nouveau Management Public (NMP), l’héritage perdure.

Lors d’un colloque, un responsable syndical belge[1] a justement souligné qu’il ne suffit pas de définir des valeurs, encore faut-il s’engager à les appliquer. Dans cet optique, il semble donc nécessaire qu’elles soient enseignées aux agents à qui l’État-employeur demande précisément de les faire respecter. Qu’en est-il sur ce point ?

Dans les formations universitaires en France, les masters en management public insufflent les valeurs du service public à travers des cours de sensibilisation au rôle de l’action publique. Des thèmes tels que les différences de conception de l’intérêt général entre la France et les pays anglo-saxons, la création du statut de fonctionnaires, leurs droits et obligations etc. y sont abordés. Toutefois, alors que l’égalité constitue l’une des valeurs cardinales du service public, elle ne s’applique pas uniformément entre les différents agents : si les cadres territoriaux, par exemple, sont formés aux valeurs du service public comme je viens de l’évoquer, ce n’est pas nécessairement le cas pour les agents de l’éducation nationale alors même que leur employeur leur demande de défendre et promouvoir ces valeurs. Le même problème se pose pour les agents contractuels qui compte pour 21 % de l’effectif total de la fonction publique. Outre cette question de la formation aux valeurs, je paraphraserai le syndicaliste belge que vous mentionnez pour aller plus loin : il ne suffit pas seulement de former à des valeurs, encore faut-il savoir si les agents s’en imprègnent, pourquoi et comment ils les appliquent et les défendent dans leurs actions quotidiennes mais aussi l’importance de ces valeurs lorsqu’une personne décide de rejoindre une des trois fonctions publiques[2]. La théorie de l’adéquation personne-environnement de Kristoff (1996) montre pourtant que plus le degré d’adéquation entre les valeurs d’un individu et celles de l’organisation à laquelle il appartient est élevé, plus sa motivation conduira à son implication.

Vous suggérez que l’étude des valeurs au niveau du comportement individuel des agents reste à faire ou n’est pas très approfondie ?

Effectivement ! Alors que beaucoup de travaux existent sur les valeurs elles-mêmes, sur les motivations de service public en général, et bien entendu sur le NMP, la recherche commence seulement depuis quelques années à s’intéresser aux comportements individuels des agents en rapport avec les valeurs du service public et aux rôles de ces valeurs. Ma thèse[3] s’inscrit précisément dans ce domaine de recherche en se concentrant sur la motivation de service public chez les directeurs généraux des services (DGS) des collectivités territoriales.

De quel ordre est cette motivation ?

Il ressort clairement que la motivation est de nature altruiste, qu’il s’agisse des agents en général et des DGS en particulier. Les individus rejoignent le service public pour contribuer au bien commun et servir l’intérêt général. Il s’agit aussi de rendre à la nation ce qui a permis à la personne d’atteindre ce poste, par exemple l’égalité des chances et autres avantages du système éducatif. J’ajoute que ces valeurs sont importantes quel que soit l’âge des agents et en l’occurrence des DGS.

Le NMP que vous avez évoqué et qui prône au niveau individuel la performance des agents et son cortège de mesures de contrôle de l’efficacité n’est-il pas incompatible avec des motivations altruistes ?

Aux États-Unis dans les années 90 certains chercheurs ont commencé à soutenir que des motivations spécifiques animaient les cadres du secteur public par rapport à ceux du secteur privé et ont élaboré le concept de Motivations de Service Public (MSP). Mais c’est aussi à ce moment qu’est apparu le concept de New Public Management ou Nouveau Management Public en français. Curieusement le concept de Motivation de Service Public s’est nourri des objectifs associés au New Public Management tout en venant le contrebalancer. Mais au-delà de ces aspects théoriques, de nombreux gouvernements en Occident, sur fond de libéralisme économique, ont critiqué le fonctionnement de leurs administrations et souhaité les rendre plus efficaces. Dans ce but des pratiques de management issues du secteur privé ont été importées, au nom d’une plus grande efficacité, dans le service public, alors même que les motivations des agents, nous venons de le voir, sont très spécifiques tel que le don de soi et reflètent souvent l’histoire familiale et personnelle de l’agent par rapport au service public. Les systèmes d’avancement au mérite et plus généralement le salaire sont des leviers qui fonctionnent peut-être dans le privé mais qui ne peuvent être efficaces qu’à court terme dans le service public. Des travaux récents démontrent ainsi que plaquer telles quelles des méthodes de management du secteur privé dans le service public n’a pas eu les effets escomptés.

Véronique Chanut, enseignante-chercheuse en sciences de gestion à l’université de Paris-Panthéon-Assas, a, par exemple, observé qu’en réaction au NMP en France les agents ont réaffirmé les valeurs du service public. D’autres travaux constatent qu’à force de critiques continues sur le service public quant à son inefficacité, et l’application systématique du NMP, on sappe progressivement les motivations de service public des agents qui passent de l’insatisfaction à la démotivation. Involontairement certains agents publics donnent une image négative de leurs métiers et à raison car les conditions y sont difficiles. C’est notamment le cas des enseignant.es et des infirmier.es. Or, en voulant les défendre, ces personnels contribuent sans le vouloir, à dévaloriser ces métiers ! La boucle s’auto-entretient et aboutit aujourd’hui à une grave crise des vocations et de l’attractivité du service public en général.

Un des métiers en tension dans le service public est justement celui de DGS, sur lequel vous avez centré votre thèse. Quels rôles jouent les valeurs de service public dans l’exercice de leurs fonctions ?

Ces valeurs sont très importantes, elles guident les actions et les comportements au quotidien notamment au niveau du management des agents, elles sont un socle de référence, presque des garde-fous, qui donnent des limites aux élus et aux DGS mais elles constituent aussi une dynamique afin d’agir ensemble pour le bien commun. La force de ces valeurs de service public dans le quotidien des DGS a d’ailleurs été une véritable surprise pour moi. À aucun moment, je n’ai entendu de DGS qui ne croyaient pas ou plus à ces valeurs. Quel que soit l’âge de mes interlocuteurs, j’ai pu observer la même passion pour le service public, le même entrain pour faire avancer les choses, pour prendre à bras le corps les défis à relever.

Comment cet attachement se concrétise-t-il dans leurs actions ?

Les valeurs servent à justifier les choix de politiques publiques. Ainsi, le choix de rénover une piscine a été fait au nom de l’égalité des citoyens afin que chacun puisse apprendre à nager. Le choix d’un service de vélo électrique en libre-service a été préféré à un système d’incitation fiscale, là encore, au nom de l’égalité d’accès. Mais le DGS veille aussi au respect des valeurs de services publics tels que l’esprit d’équipe, la bienveillance entre collègues etc. au sein du collectif dont il a la charge. À ce titre, il bénéficie d’une certaine marge de manœuvre dans le choix des valeurs par rapport à l’exécutif local car c’est lui qui est au contact des agents. Toutefois, même si le DGS peut donner une certaine « coloration », il revient avant tout aux exécutifs locaux d’impulser les valeurs de service public de la collectivité territoriale. C’est à ce stade, que l’adéquation entre les valeurs mises en avant par un maire, par exemple, et son DGS, sont essentielles. Faute de quoi, une entente s’avérerait très délicate voire impossible. Toutefois, il ne s’agit pas de valeurs politiques : la fidélité du DGS se joue surtout par rapport à ses valeurs et leur adéquation avec celles de l’organisation à laquelle il appartient et non par rapport à une couleur politique d’un élu. Enfin, le DGS est là pour faire respecter les règles. Le respect des valeurs de service public pourra conduire un DGS à refuser de mettre en place la décision d’un élu : un DGS m’a raconté un cas où il a choisi de ne pas accompagner l’élu car il a estimé que les principes de légalité et d’équité dans la décision en cause n’étaient pas respectés !

En quelque sorte « gardiens du temple » et de ses valeurs, les DGS ont-ils pour autant le sentiment d’être reconnus ? Qu’en est-il de leur statut ?

Il est ressorti de mes entretiens qu’ils souffraient d’un manque de reconnaissance et d’un besoin de légitimité par rapport aux élus et aux citoyens. Néanmoins, il y a un paradoxe : les DGS souhaitent certes être reconnus mais admettent dans le même temps que les élus, qui sont, eux, reconnus, sont aussi très exposés.

Quant au statut, la question reste ouverte. Détaché sur emploi fonctionnel, le DGS ne relève pas d’un statut particulier, on ne sait donc pas jusqu’où il a le droit d’aller dans l’exercice de ses fonctions. D’où l’importance des valeurs de service public en tant que socle de référence.

Vous avez mentionné plus haut les défis à relever pour les DGS. Pouvez-vous nous préciser quels sont-ils ?

Le défi écologique par exemple les travaille beaucoup car c’est le premier niveau auquel les citoyens s’adressent en cas de mécontentement. Je pense, par exemple, au problème des communes du littoral et de l’érosion de ce dernier. Ou encore les communes de moyenne montagne qui vont devoir engager la reconversion de leurs activités d’ici 10 à 15 ans suite au manque de neige récurrent. Quant aux difficultés de recrutement des agents, elles sont patentes et très actuelles.

Les DGS sont-ils suffisamment formés pour faire face à de tels problèmes ?

Il est clair que les DGS en poste depuis une décennie et plus n’ont pas pu être formés à des matières comme le marketing territorial et l’intelligence artificielle qui n’existaient pas dans les cursus. Mais les jeunes DGS ne sont pas autant formés qu’on pourrait le supposer car les formations universitaires en management public, il y a encore 5 ans seulement, si elles avaient inclus des cours sur la numérisation des collectivités locales, n’avaient rien prévu sur le marketing territorial, et plus spécialement la marque employeur qui s’avérerait bien utile aujourd’hui pour attirer les talents vers la fonction publique. Néanmoins, ces compétences vont arriver progressivement car de tels enseignements existent désormais au sein des cursus.

Les difficultés d’attractivité des fonctions publiques ne vont-elles pas les conduire à des choix par défaut qui aboutiraient à recruter surtout des personnes qui cherchent tout simplement un emploi plutôt que d’être portées par une vocation et motivées par l’altruisme, le don de soi, la contribution au bien commun et des histoires personnelles et familiales avec le service public ?

Il est certain que les difficultés actuelles de recrutement des fonctions publiques et l’évolution des mentalités des jeunes générations, par exemple, sur la fidélité à une organisation dans le temps, devraient susciter des travaux de recherche sur l’évolution des motivations de service public et l’importance des valeurs. Mais sans plus attendre, tant pour les agents qui arrivent actuellement dans les collectivités, que pour ceux en poste, nous estimons que des actions sont d’ores et déjà à prendre quant à la formation, la concertation et la promotion des valeurs de service public.

Quelle serait la nature de ses actions à propos des valeurs et sous quelles formes se présenteraient-elles ?

Les collectivités territoriales devraient tout d’abord définir les valeurs internes à l’organisation à l’occasion des séminaires du personnel ce qui pourrait encourager la diffusion de celles-ci. Cela pourrait prendre la forme d’une journée annuelle où élus, DGS et agents réfléchiraient collectivement aux valeurs par rapport aux activités de la collectivité : par exemple, nettoyer la voirie qu’est-ce que cela signifie en termes de service public, de bien commun ? Les collectivités territoriales pourraient ainsi établir une charte des valeurs et orienter les missions des individus en référence à cette charte afin de favoriser les attitudes positives des agents publics. L’élaboration d’une telle charte pourrait également renforcer le sentiment d’appartenance à l’organisation et créer davantage de liens entre les différents agents publics (à la fois selon les catégories et selon les services). La définition des valeurs participe en effet à humaniser l’organisation. Par ailleurs, en participant à l’élaboration d’une charte de la collectivité, le maire (ou le président) pourrait appréhender davantage l’engagement des agents envers certaines valeurs spécifiques, ce qui pourrait favoriser les échanges et le bien-être de ceux-ci. Pour conclure, nous suggérons que la charte des valeurs puisse constituer, dans une certaine mesure, un guide ou manuel de référence pour l’organisation afin de prioriser les actions de celle-ci.