Préfets, sous-préfets, élus et collectivités territoriales : des règles du jeu en profonde mutation ?

Dans un article devenu un classique paru en 1966¹, Jean-Pierre Worms décrivait les relations complexes (mais d’une « étroite complicité ») qui se nouaient entre le représentant de l’État dans le département et l’ensemble du personnel politique local, préfigurant ainsi ce que Pierre Grémion labellisera quelques années plus tard sous le terme de « jacobinisme apprivoisé » ² : une relation permanente – une « régulation croisée » – faite d’échanges et de services mutuels qui permettait d’adapter au concret et à la configuration locale les principes et mécanismes juridiques de la centralisation. Le temps politique et l’organisation territoriale de la République ont profondément changé, les acteurs politiques locaux et les représentants de l’État ne sont plus les mêmes. Dit autrement, ces travaux pionniers et majeurs semblent décrire une société administrative et politique locale d’un autre temps ! Si le système politico-administratif local n’a aujourd’hui plus grand-chose en commun avec celui des débuts de la V^e République, la multiplication des réformes territoriales depuis l’acte II de la décentralisation en 2003 et surtout, la crise sanitaire exceptionnelle que nous traversons depuis un an, ont (re)mis en lumière le rôle primordial de cette relation dans la définition et la mise en œuvre de l’action publique.

Le Premier ministre Jean Castex ne cesse de rappeler depuis sa prise de fonction³ – tout comme l’avait fait son prédécesseur Édouard Philippe dès le début de la crise du covid-19 – le rôle central et impérieux du couple « maire-préfet » dans la gestion quotidienne de la pandémie. Il faut donc lire et comprendre les relations entre les préfets (il faut y inclure les sous-préfets) les élus et les collectivités territoriales – entendues ici comme des institutions⁴ – à l’aune des réformes structurelles majeures que l’État central (révision générale des politiques publique [RGPP], modernisation de l’action publique [MAP], Action publique 2022), l’État territorial (lois réforme de l’administration territoriale de l’État [RéATE] en 2010⁵, modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles [MAPTAM] en 2014⁶, Nouvelle organisation territoriale de la République [NOTRe] en 2015⁷, décret portant nouvelle charte de la déconcentration en 2015⁸ également) et l’administration préfectorale proprement dite (plan préfectures nouvelle génération [PPNG] en 2015 toujours) ont connues ces dix dernières années. C’est dans cette configuration de redéfinition des périmètres de l’État au local (fusion de services administratifs et d’administrations déconcentrés, réduction continue des moyens des préfectures et sous-préfectures depuis 2007, etc.), d’approfondissement de la territorialisation de l’action publique à travers une politique de déconcentration et de décentralisation affirmée et de transformation des missions des préfectures et sous-préfectures que les préfets et sous-préfets ont dû repenser et adapter leurs rôles.

Le préfet et la réforme : une réaffirmation du rôle préfectoral dans les territoires sous contrainte budgétaire

Il n’est sans doute pas une institution ou un corps de la haute fonction publique qui a dû autant s’adapter aux multiples réformes de l’État depuis une quinzaine d’années⁹. Si l’acte I de la décentralisation¹⁰ qui supprime la tutelle préfectorale (contrôle a priori) au profit d’un contrôle de légalité¹¹ est généralement présenté comme une révolution copernicienne pour l’institution préfectorale (ce qu’il faudrait par ailleurs nuancer), la réforme quasi permanente depuis l’acte II de la décentralisation en 2003 n’a sans doute jamais autant remodelé les contours et les pratiques du métier préfectoral.

Les réformes de l’État (RGPP et MAP) ont ainsi considérablement accéléré l’attrition des moyens en personnel dans les préfectures et les sous-préfectures. Le programme 307 « Administration territoriale » a été particulièrement affecté par la contrainte budgétaire.

Ainsi, le plafond d’emplois de la mission « Administration territoriale de l’État » a fait l’objet d’une réduction permanente depuis 2007. Certains allant jusqu’à évoquer une « forme de déterritorialisation de l’emploi public […] [et] de la présence de l’État » ¹².

Ces réductions d’effectifs ont plus particulièrement touché les ressources affectant les missions régaliennes de l’État (délivrance des titres, contrôle de légalité). Très concrètement, des sous-préfectures (classe IV notamment) ont vu leurs effectifs fondre depuis près de quinze ans ; passant pour certaines de 15 ou 20 agents à 7 ou 8. Si les politiques publiques de réforme de l’État ont affecté les moyens dévolus aux réseaux des préfectures et des sous-préfectures, les réformes territoriales (RéATE et NOTRe notamment) et la nouvelle charte de la déconcentration¹³ ont permis de réaffirmer le rôle central du préfet (région et département) dans la coordination et la mise en œuvre de l’action publique. Enfin, la réforme interne à l’institution (le PPNG initié en 2015) a aussi profondément redéfini – au-delà du socle des fonctions régaliennes et cardinales en matière de permanence et de représentation de l’État, de sécurité et d’ordre public ou d’appui aux collectivités territoriales – la fonction préfectorale d’une administration prioritairement centrée sur le guichet à une administration de missions (développement économique territorial, expertise juridique et contrôle de légalité, gestion de crise, dynamisation de l’action publique, etc.).

Le préfet : un acteur (toujours) incontournable du système politico-administratif local

Nous pourrions aisément inférer ce titre aux travaux scientifiques de Jean-Pierre Worms ou de Pierre Grémion précédemment évoqués¹⁴. Il renverrait ainsi à une temporalité située et très éloignée de ce qu’est devenue la figure préfectorale aujourd’hui. Et pourtant, non. L’approfondissement continu de la décentralisation depuis quarante ans – et plus particulièrement les mutations importantes que l’État territorial a connues depuis le début des années 2000 – a paradoxalement renforcé le rôle du préfet (et des sous-préfets) dans la gouvernance territoriale. Les ressources mobilisées (savoir être et savoir-faire) pour assoir leur magistère bureaucratique et administratif sont à cet égard multiples. Nous en dégagerons ici trois principales. En premier lieu, ils incarnent – au sens premier du terme – l’État. Certes, il s’agit d’une de leur fonction première depuis 1800¹⁵. Cette présence physique est cependant aujourd’hui ardemment souhaitée et revendiquée par l’ensemble des acteurs de la vie locale. Dans une configuration d’enchevêtrement des compétences, d’illisibilité territoriale croissante et de complexité extrême de l’action publique, les représentants de l’État sont, pour reprendre la belle formule de Roger Genébrier, de véritables « mainteneurs de l’État » ¹⁶. Plus largement, les préfets ne représentent plus seulement l’État central par l’exercice rigoureux des compétences régaliennes mais par des actes de représentations multiscalaires (politiques environnementales, culturelles ou touristiques, soutien à l’emploi, revitalisation industrielle, économique et sociale, etc.). Les fonctions de conseil, de support, d’appui, de prospective et de dialogue avec les élus sont quotidiennes et sont devenues l’essence même du métier.

Ensuite, leur travail s’inscrit dans la mise en œuvre d’une ingénierie de développement territorial qui va bien au-delà des savoir-faire et des registres d’expertise traditionnels mobilisés par ailleurs (pilotage de dispositifs territoriaux complexes comme les contrats territoriaux ou contrats de site).

Concept clé qui sous-tend ces dernières années les nouveaux contours du métier préfectoral et que l’on retrouve mentionné notamment dans les dernières directives nationales d’orientation (DNO) des préfectures et sous-préfectures (2010-2015 et 2016-2018) ou au sein de la directive nationale d’orientation sur l’ingénierie de l’État dans les territoires (2016-2018) adressée aux préfets en mars 2016. « Apporter l’appui de l’État en matière d’ingénierie territoriale, c’est faire en sorte que l’État aide les projets à se faire, dès lors qu’ils sont compatibles avec les priorités nationales. […]. Il s’agit ainsi d’organiser l’expertise des services, notamment en assurant une veille, d’une part, des évolutions juridiques et du suivi des bonnes pratiques en matière d’ingénierie, et, d’autre part, d’organiser le calendrier des procédures, de garantir au porteur de projet une position unique de l’administration, en prenant soin de bien orienter le porteur de projet vers les bons partenaires et également vers les leviers de financement idoines. Le préfet doit assurer un rôle de conseil auprès des collectivités, pour prévenir les risques juridiques en amont des projets et en cohérence avec le contrôle de légalité, qui interviendra quand le projet sera déjà très engagé. Il s’agit également d’accompagner l’émergence de projets dans les territoires, par la détection des signaux faibles, la valorisation des atouts de chaque territoire, la démonstration de la faisabilité des projets grâce notamment à l’appui aux projets innovants ou à l’expérimentation. Il s’agit dans certains cas d’accompagner la définition des principales caractéristiques du projet, pour permettre au porteur de recourir à l’offre d’ingénierie territoriale (privée, publique, pluridisciplinaire, etc.) adaptée à ses besoins. […]. De même, dans certains domaines, l’accompagnement des porteurs de projet peut aussi se faire à l’échelle régionale, en complémentarité avec l’échelon départemental. Les préfets de région et les directeurs régionaux organisent ainsi les missions de pilotage, d’animation, de capitalisation et de valorisation, en lien avec les réseaux scientifiques et techniques associés (centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement, ou Institut national de la statistique et des études économiques, notamment) et assurent, dans le cadre des missions opérationnelles dont ils ont la charge, l’accompagnement des projets. » ¹⁷ Ces rôles renforcés d’« assembliers » ¹⁸ et d’« ensembliers » dévolus aux préfets et aux sous-préfets constituent des ressources essentielles pour réaffirmer leur centralité dans la gouvernance territoriale.

Enfin, la généralisation récente du droit de dérogation accordé aux préfets après une phase d’expérimentation de deux ans constitue une nouvelle ressource importante que les représentants de l’État peuvent utiliser pour ajuster la mise en œuvre de l’action publique au plus près du terrain¹⁹.

Ce droit « à la différenciation territoriale » ²⁰ limité à certaines matières (aménagement du territoire et politique de la ville ; environnement, agriculture et forêts ; construction, logement et urbanisme ; emploi et activité économique ; protection et mise en valeur du patrimoine culturel ; activités sportives, etc.) et encadré (motif d’intérêt général et de circonstances locales spécifiques, avoir pour effet d’alléger les démarches administratives, de réduire les délais de procédure ou de favoriser l’accès aux aides publiques, être en conformité avec les engagements européens et internationaux de l’État, etc.) permet ainsi aux préfets d’apporter des réponses très précises aux élus et d’aménager une action publique au ras du sol.

Si le métier préfectoral exige toujours une certaine verticalité (missions régaliennes, sécurité et ordre public, etc.), il s’inscrit aujourd’hui – comme jamais sans doute – dans une horizontalité de plus en plus marquée (ingénierie territoriale, transversalité de l’action administrative, etc.). La gestion de la crise du covid-19 est à cet égard une illustration paradigmatique de la multipositionnalité, de la complexité mais aussi de la centralité de la figure du préfet dans les mondes territoriaux.

Le préfet et la gestion de crise : l’exemple du covid-19

Si la gestion de crise est une attribution essentielle de la fonction préfectorale²¹ mais aussi très routinisée en amont (plan de prévention des risques, par exemple), pendant (dispositif organisation de la réponse de sécurité civile [ORSEC], plan ORSEC-Novi [nombreuses victimes], centre opérationnel départemental) et en aval (coordination et suivi de l’après-crise) ; la pandémie du covid-19 a bousculé toutes les anticipations et les certitudes administratives jusqu’alors en place²². Elle a obligé les représentants de l’État à faire corps jour et nuit avec leur territoire (encore de manière plus aigüe au cœur de la « première vague » entre mars et mai 2020).

L’urgence, la réactivité, la collégialité quasi permanente, l’écoute, la prise de décision immédiate puis son adaptabilité ont constitué le quotidien des préfets et des sous-préfets pendant de très nombreuses semaines.

Ce que résume le préfet de la région Hauts-de-France en ces termes : « Dès les premiers jours de mars 2020, nous avons mis en place les conditions d’une union sacrée, d’une coalition des puissances publiques dans les territoires, pour être à même d’organiser un dialogue fondé sur le partage des constats de chacun et de leur apporter les meilleures réponses. Nous avons organisé très vite des visioconférences stratégiques, le lundi et le jeudi, qui réunissaient, autour du préfet de région et du président du conseil régional, les préfets de département, les cinq présidents des conseils départementaux, les associations de maires et les rectrices, afin de partager nos constatations. […] Parallèlement, des conférences économiques se sont tenues avec les filières industrielles, le monde patronal, le président des régions, les grands élus et les organisations syndicales, pour mieux comprendre la crise et la résilience de notre appareil économique, mais aussi pour préparer la reprise et anticiper les besoins. […] Ce dialogue n’épuise pas l’autre mission fondamentale de l’État : l’ordre public et social. En effet, dans cette crise inédite, les préfets ont dû prendre en charge les angles morts des politiques publiques. Les 180 arrêtés que j’ai pris l’ont été, pour la majorité des cas, dans le cadre d’un dialogue très fructueux avec les maires. Je ne me souviens pas d’avoir pris une seule mesure allant à l’encontre de la position d’un maire. Ils ont fait preuve d’une grande créativité concernant les marchés que j’ouvrais par dérogation, en installant des protections sanitaires incontestables. […] Les arrêtés d’interdiction sont le plus souvent cousus main ; c’est exactement l’antithèse de la technocratie que l’on se plaît à dénoncer dans les journaux, en particulier parisiens, à propos du corps préfectoral. Je déteste les approches territoriales préfabriquées. […]. » ²³ L’on retrouve sous les mots du préfet un condensé saisissant – dans une situation de crise extraordinaire – de ce que recouvre aujourd’hui les rôles multiples d’un représentant de l’État.

Plus largement, ce récit préfectoral de la crise sanitaire tente de mettre à distance une perception sans doute enracinée : celle d’un préfet appliquant dans toute sa rigueur froide les directives de l’État central. A contrario, c’est la figure de la proximité, de l’échange permanent et du consensus avec les citoyens et l’ensemble des acteurs de la vie locale que le préfet des Hauts-de-France met en exergue : « [C]’est un peu le débat que nous avons eu en préfecture à propos des sous-préfectures, auxquelles certains bons esprits ont toujours voulu mettre un terme. Heureusement que nous en disposons pour gérer la crise ! Les maires ruraux, convaincus de leur utilité, vous le diront, à rebours de nombreux rapports effectués par des organismes savants expliquant qu’elles coûtent trop cher par rapport à leur valeur ajoutée. Réinvestir la proximité et le dernier kilomètre : voilà le grand enjeu de cette crise pour l’État, pour tous les ministères, mais aussi pour les collectivités locales elles-mêmes […]. » ²⁴

Au-delà de la gestion de crise immédiate, c’est aussi dans la mise en œuvre de l’après-crise que les préfets doivent mettre à l’épreuve la dimension de plus en plus horizontale de leur métier.

Ils sont ainsi les clés de voûtes – les traducteurs territoriaux – du plan de relance économique mis en place par le gouvernement. Ils sont, par exemple, chargés du pilotage stratégique des contrats de relance et de transition écologique (CRTE) qui constituent l’une des colonnes vertébrales du plan de relance. La crise sanitaire agit ainsi comme un amplificateur des ressources que mobilisent les représentants de l’État pour demeurer les pivots essentiels du système politico-administratif local.

1. Worms J.-P., « Le préfet et ses notables », Sociologie du travail 1966, p. 249-275.
2. Grémion P., Le pouvoir périphérique. Bureaucrates et notables dans le système politique français, 1976, Seuil.
3. Voir notamment sa déclaration de politique générale, 15 juill. 2020, www.gouvernement.fr
4. Lagroye J. et Offerlé M. (dir.), Sociologie de l’institution, 2010, Belin.
5. Circ., 12 juin 2019, NOR : PRMX1917197C, relative à la mise en œuvre de la réforme de l’organisation territoriale de l’État.
6. L. n^o 2014-58, 27 janv. 2014, de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles.
7. L. n^o 2015-991, 7 août 2015, portant nouvelle organisation territoriale de la République.
8. D. n^o 2015-510, 7 mai 2015, portant charte de la déconcentration.
9. Pour une analyse comparée des mutations de l’institution préfectorale en Europe, Tanguy G. et Eymeri-Douzans J.-M. (dir.), Prefects, Governors and Commissioners. Territorial Representatives of the State in Europe, 2021, Palgrave Macmillan, p. 326-449.
10. L. n^o 82-213, 2 mars 1982, relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions.
11. Rappelons que ce contrôle se fonde sur trois grands principes s’exerçant sur des actes ayant déjà force exécutoire (contrôle a posteriori), exclusif de toute considération d’opportunité (à la différence de la tutelle), et que seul le juge administratif a le pouvoir d’annuler.
12. Marseille H., Rapport sénatorial d’information sur la réforme de l’administration sous-préfectorale et sa contribution au maintien de la présence de l’État dans les territoires, n^o 420, 2017, p. 58.
13. D. n^o 2015-510, 7 mai 2015, préc.
14. Voir également, Grémion P., « Introduction à l’étude du système politico-administratif local », Sociologie du travail 1970, p. 51-73.
15. Tanguy G., Corps et âme de l’État. Socio-histoire de l’institution préfectorale (1880-1940), 2009, thèse de doctorat en science politique, Université Paris 1 Panthéon Sorbonne ; Karila-Cohen P., Monsieur le Préfet. Incarner l’État dans la France du xix^e siècle, 2021, Champ Vallon.
16. Genébrier R., « Mainteneurs de l’État », Le Monde 10 juill. 1981.
17. Directive nationale d’orientation sur l’ingénierie de l’État dans les territoires (2016-2018), p. 3-5.
18. Marseille H., Rapport sénatorial d’information sur la réforme de l’administration sous-préfectorale et sa contribution au maintien de la présence de l’État dans les territoires, op. cit., p. 31.
19. D. n^o 2020-412, 8 avr. 2020, relatif au droit de dérogation reconnu au préfet.
20. Allemand R. et Dantonel-Cor N. (dir.), La différenciation territoriale. L’adaptation du droit à la diversité des territoires : réalités et perspectives, 2020, L’Harmattan.
21. Gilbert C. (dir.), La catastrophe, l’élu et le préfet, 1990, PU Grenoble.
22. Dolez B. et Donier V. (coord.), « Gérer localement la crise du covid-19 », RFAP 2020/4, n^o 176.
23. Audition de Michel Lalande, préfet de la région Hauts-de-France, préfet du Nord, Compte rendu de la Mission de la conférence des Présidents sur l’impact, la gestion et les conséquences dans toutes ses dimensions de l’épidémie de Coronavirus-Covid 19, AN, 14 mai 2020.
24. Ibid.