Revue
DossierRévéler et renforcer la résilience de paris
Comment définir une stratégie de résilience territoriale ? Comment une métropole s’adapte et construit une stratégie de résilience ? La ville de Paris, membre du réseau mondial 100 Resilients Cities, est engagée dans cet exercice inédit depuis 2015. Objectif : renforcer la capacité du territoire à faire face aux défis de l’incertitude radicale.
Résumé
En 2017, la ville de Paris s’est dotée d’une stratégie de résilience, visant à renforcer la capacité du territoire à faire face aux enjeux sociaux, économiques, environnementaux du xxie siècle. La mise en œuvre de cette stratégie mobilise des agents publics dans tous les domaines de l’action municipale autour d’une vision commune : « s’appuyer sur les habitants, adapter les infrastructures, mobiliser l’intelligence collective et les territoires qui entourent Paris pour transformer les défis du siècle en opportunités ». La mise en œuvre de cette feuille de route est aussi une occasion d’innover dans les pratiques au sein de l’administration. Il s’agit de développer des outils et des méthodes qui permettent de rendre opérationnel le concept de résilience, grâce à une approche globale des projets et des politiques publiques. Pour cela, la mission Résilience, dont le rôle est de coordonner la mise en œuvre de cette stratégie, mise sur l’expertise et la créativité déjà existantes au sein de l’administration et du territoire, et créé des passerelles entre les acteurs autour de projets concrets, ceci permet d’ancrer le concept de résilience dans des réalisations tangibles pour les habitants. Ces outils sont destinés à être diffusés largement au sein de la collectivité, auprès des acteurs du territoire et d’autres villes de France et du monde entier, afin de confirmer la résilience comme principe d’action et de multiplier les réponses locales. Il s’agit enfin, grâce à la veille, à la prospective, aux partenariats scientifiques, aux retours d’expérience et à l’évaluation des politiques publiques, de rendre l’administration et le territoire « apprenants » et ainsi mieux préparés à faire face aux transformations du monde.
L’une des initiatives concrètes de la stratégie de résilience de Paris vise à transformer les cours des écoles et collèges en « oasis », c’est-à-dire des lieux plus accueillants pour l’humain et la nature au milieu des pressions de l’environnement urbain.
La résilience urbaine, un nouveau cadre pour l’action publique à Paris ?
Crise économique, accroissement des inégalités, menaces sécuritaires, dérèglement climatique, flux migratoires : les acteurs publics doivent désormais prendre acte que leur rôle est de trouver des réponses aux grands phénomènes d’instabilité qui caractérisent ce début de siècle et dont les effets se ressentent particulièrement dans les villes qui concentrent près de 60 % de la population mondiale. C’est dans cette perspective qu’en 2014 la ville de Paris est devenue membre du réseau 100 Resilient Cities1, dont l’ambition est d’aider les villes à se préparer à faire face à ces défis. Créé par la fondation Rockefeller en 2013, ce réseau fournit un soutien aux villes lauréates pour développer des stratégies de résilience urbaine : financement de postes dédiés au sein de la collectivité, mise à disposition de bureaux d’étude et d’ingénierie réalisant des études pro-bono, et, enfin, accès à un réseau mondial d’homologues « praticiens » de la résilience.
La résilience urbaine est définie par ce réseau comme la capacité d’une ville, et donc de ses habitants, ses institutions, ses infrastructures, systèmes, flux, etc., à anticiper, prévenir, continuer de fonctionner et de se développer, malgré des crises aiguës ou chroniques auxquelles elle peut être confrontée. Les crises aiguës sont les catastrophes ou chocs ponctuels qui viennent perturber le territoire (séisme, inondation, attaque terroriste), tandis que les crises chroniques sont des stress latents, inhérents au fonctionnement urbain ou qui le menacent sur le long cours (pollutions, inégalités sociales, insécurité). La méthode choisie par 100 Resilient Cities repose de plus sur une approche holistique du développement territorial, et la prise en compte de plusieurs critères qui font les qualités d’un système résilient : à la fois robuste, résistant aux aléas, grâce à sa stabilité et sa souplesse ; redondant, disposant de capacités de sauvegarde, et d’alternatives ; flexible, capable de s’adapter à de nombreuses situations ; inclusif, s’appuyant sur une large implication des parties prenantes ; intégré, faisant travailler ensemble et profitant à tous les systèmes qui le composent ; ingénieux, capable de réallouer facilement des ressources en cas de nécessité et, enfin, réflexif, apprenant et s’améliorant en permanence.
« Fluctuat nec mergitur »2 , traduire la résilience à Paris
La devise de Paris, dont l’origine remonte à la corporation des Nautes qui naviguaient sur les fleuves de Gaule il y a près de 2000 ans, signifie « il est battu par les flots mais ne sombre pas ». Redécouverte lors de la crue de la Seine en 1910, surnommée « l’inondation du dévouement », et à nouveau dans les jours qui ont suivi les attaques terroristes de 2015, et plus récemment lors de l’incendie de Notre-Dame de Paris, cette devise symbolise aujourd’hui la capacité de résilience de Paris à travers l’histoire. La notion de résilience permet aux villes comme Paris de découvrir ce que la modernité leur a parfois fait oublier : leur vulnérabilité.
Dès 2016, un état des lieux des forces et faiblesses du territoire est conduit grâce à la consultation de 500 acteurs et une revue de la littérature scientifique. Il permet de prioriser les enjeux de résilience pour Paris :
- l’accroissement des inégalités et le délitement de la cohésion sociale qu’elles peuvent accélérer. La littérature est unanime : une société soudée et solidaire est moins vulnérable ;
- le contexte sécuritaire et la menace terroriste, dont les impacts psychologique, économique et sociaux obligent à renforcer les outils de prévention, de prise en charge des victimes, et à restaurer la confiance et la cohésion sociale ;
- la pollution de l’air, véritable urgence sanitaire dès lors que 70 % des Parisiens sont exposés de façon chronique à un air de mauvaise qualité et que l’on compte plus de 6 500 morts prématurées chaque année à l’échelle du Grand Paris ;
- les risques liés au fleuve, que cela concerne les crues de la Seine (30 Mds€ de pertes directes en capitaux publics et privés et 430 000 emplois menacés), les sécheresses aggravées et la raréfaction de la ressource en eau (une diminution du débit de la Seine et de ses affluents d’environ 30 % est estimée d’ici 2080) ou encore la dégradation de sa qualité (des eaux propres permettant d’ailleurs de se rafraîchir lors des vagues de chaleur qui seront de plus en plus longues, fréquentes et intenses) ;
- le dérèglement climatique, avec une augmentation des températures moyennes estimée de 2 à 4°C dans les prochaines décennies, et son lot d’événements extrêmes (canicules, sécheresses, orages violents, fortes pluies) qui sont autant de menaces pour les vies humaines, l’approvisionnement, les infrastructures, etc. ;
- enfin, la gouvernance, clé de voûte du dispositif, car les précédents défis ne peuvent être relevés qu’en mobilisant l’ensemble des acteurs du territoire et en dépassant la seule échelle de Paris (2,2 millions d’habitants dans une métropole qui en compte 7 et une région 12).
La résilience dépend [...] de la capacité de la collectivité et du territoire à apprendre. Un document stratégique, si utile soit-il pour asseoir durablement des processus au sein d’une organisation, est – par définition – figé, peu flexible, et donc, en quelque sorte, peu résilient ! Aussi, la ville se doit d’être souple dans son fonctionnement pour continuer à enrichir les solutions.
S’appuyer sur l’existant, source d’inspiration et gage d’efficacité
C’est fort de cet état des lieux établi que Paris a élaboré et adopté une stratégie de résilience3. Celle-ci a été publiée en octobre 2017, suite à une année de discussions au cours de laquelle la mission Résilience a sollicité plus de 800 acteurs : agents municipaux, représentants d’institutions, d’entreprises, ou encore d’associations. Des ateliers ont permis aux contributeurs de se projeter, en s’inspirant de mille et une initiatives participant déjà à la résilience de Paris, à l’instar des réseaux d’entraide entre voisins, des jardins partagés, des projets d’urbanisme transitoire, des citoyens « hackers de catastrophes » ou encore des initiatives municipales d’ores et déjà engagées dans de nombreux domaines : climat, lutte contre l’exclusion, santé environnementale, biodiversité, économie circulaire, démocratie locale, etc. La stratégie de résilience s’appuie ainsi sur plus de 30 plans transversaux préexistants au sein de l’administration. Les 35 actions qui la composent sont des propositions à court et long terme, visant à concrétiser une vision : « Paris s’appuie sur ses habitants, adapte ses infrastructures, mobilise l’intelligence collective et les territoires qui l’entourent pour transformer les défis du siècle en opportunités. » L’ambition devient en quelque sorte pour Paris « de bâtir quelque chose de beau avec les pierres qui entravent le chemin » (J.-W. Goethe).
La création d’un réseau de citoyens formés et solidaires : les « volontaires de Paris »
Cette action vise à renforcer les capacités des habitants à agir : face à l’urgence climatique, contre l’exclusion, pour les aînés, la santé, la biodiversité, etc. Un ensemble de formations et de missions est donc proposé. Un cycle « pilote » de cette mobilisation des « volontaires de Paris » démarre en avril 2019 dans le IVe arrondissement : gestes qui sauvent, les risques liés au fleuve, le changement climatique, etc. Ces formations pratiques pourront donner lieu à des certifications et se traduire en missions concrètes : végétalisation, accompagnement des aînés dans leurs démarches quotidiennes, participation à des maraudes, à des événements de sensibilisation aux risques, etc.
Des cours d’écoles et de collèges « oasis » : illustrer la méthode « inclusive et intégrée »
L’une des initiatives concrètes de la stratégie de résilience de Paris vise à transformer les cours des écoles et collèges en « oasis », c’est-à-dire des lieux plus accueillants pour l’humain et la nature au milieu des pressions de l’environnement urbain. La ville gère près de 760 établissements, chacun couvrant un rayon d’environ 200 métres : l’école est donc le cœur du quartier.
Recouverts d’asphalte, imperméables, et peu ombragés, les 73 hectares de surface de ces cours sont inadaptés au changement climatique. Lors de la canicule de 2017, première sur temps scolaire depuis des décennies à Paris, de nombreuses cours de récréation sont devenues inaccessibles aux enfants tant elles étaient exposées. Alors que Paris subit en moyenne 1 à 2 jours de canicule par an aujourd’hui, c’est une augmentation à 25 jours annuels qui est attendue d’ici la fin du siècle.
Face à cet enjeu, la ville a mobilisé son expertise dans de nombreux domaines : climat, santé environnementale, voirie, paysage, assainissement, économie circulaire, éducation, etc., mais aussi des partenaires : Météo France, la Ligue de l’enseignement, le Conseil d’architecture, d’urbanisme et de l’environnement de Paris, l’université Paris Diderot, Sciences Po, le ministère de l’Éducation nationale, ainsi que des financements issus de l’Union européenne. Cette logique de partenariat a permis de concevoir un projet « intégré », mais également « inclusif », en plaçant les usagers au cœur du processus. En effet, un programme de co-conception est proposé aux élèves, qui sont invités à dessiner leur cour rêvée, et aux communautés éducatives, pour discuter des propositions en prenant compte les usages réels et souhaités. C’est par ailleurs l’occasion de réinterroger l’espace de la cour de récréation : la place des filles et des garçons, des petits et des grands, mais aussi celle de la nature, du risque, etc. Il s’agit aussi de favoriser l’apprentissage de la citoyenneté dès le plus jeune âge, d’éduquer à l’architecture, aux enjeux liés au changement climatique.
Le résultat consiste in fine à transformer les cours en « îlots de fraîcheur » : renforcement de la place de la nature, choix de matériaux infiltrants et au meilleur albédo, en veillant à leur faible empreinte carbone, installation de fontaines et jeux d’eau, d’ombrières, des jeux réemployés ou fabriqués localement, etc. Ce cahier des charges a été enrichi de l’expertise et de la créativité des élèves et des adultes qui les entourent. Enfin, là où les établissements sont volontaires, il est proposé de mettre à disposition ces cours pour de nouveaux usages en dehors des temps éducatifs : ouverture aux personnes vulnérables pendant les vagues de chaleur, mais aussi jardinage, sport, convivialité, etc., en invitant parents, voisins, associations du quartier, à venir s’y retrouver.
Avec trois cours « pilotes » transformées en 2018 et une trentaine programmée à l’été 2019, c’est l’ensemble des cours des écoles et collèges de Paris qui bénéficieront de ce programme d’ici 2040.
Cette méthode « oasis » consiste donc, avec un projet unique, un calendrier, un seul processus et donc un même budget, à viser un maximum de cobénéfices – pour la santé, le climat, la cohésion sociale, la biodiversité, etc. Elle invite à imaginer, concevoir et transformer des espaces urbains de proximité adaptés aux enjeux du siècle, avec toutes celles et ceux qui les partagent. Les rues, les placettes, les squares, les autres équipements : elle est amenée à se décliner dans tous ces lieux de proximité. Un projet d’aménagement d’une rue pensé sur le même modèle est en cours.
Une stratégie fondée sur trois piliers, pour renforcer la résilience de Paris
Le premier pilier de la stratégie vise à donner les clés aux habitants, petits et grands, pour prendre toute leur part à la résilience de leur ville. Il est composé de neuf actions. On y retrouve la création d’un réseau de citoyens solidaires, des campagnes de formation aux risques, aux gestes qui sauvent, etc. Ainsi préparés et investis, les habitants sont invités à retrouver un sens de la communauté (« community building ») indispensable quand on sait que notre capacité de résilience repose sur les liens que nous entretenons les uns aux autres, notre capacité à nous connaître, nous reconnaître et donc nous entraider au quotidien comme en cas de crise. Cela implique aussi de créer les conditions de la bienveillance, en ouvrant des espaces de convivialité, en soutenant la création de nouveaux métiers de proximité, ou encore en multipliant les outils de la solidarité au quotidien (boîtes à dons, frigos solidaires, etc.).
Le deuxième pilier de la stratégie, composé de quatorze initiatives, vise quant à lui à adapter la fabrique de la ville, la construction et l’aménagement. Il s’agit, par exemple, d’anticiper les impacts des risques sur les infrastructures, les réseaux d’énergie et de transports, d’évaluer aussi « le coût de l’inaction » et les façons de mieux reconstruire ces réseaux au lendemain d’une crise majeure. Il propose aussi d’intégrer des critères de résilience dans l’urbanisme : flexibilité, mutualisation des espaces et des usages, réversibilité, etc. La résilience urbaine commence à l’échelle de l’immeuble, de l’îlot, du quartier. Soigner les espaces de proximité – rues, placettes, équipements, squares – est donc une priorité : améliorer le cadre de vie aujourd’hui, tout en l’adaptant aux enjeux de demain. C’est l’objet de la méthode « oasis », développée par la ville de Paris.
Le troisième pilier, composé de douze initiatives, cible les modes d’organisation. On propose d’abord que l’administration travaille sur sa propre résilience : continuité d’activité des services municipaux en cas de crise, résilience des systèmes d’information ou encore prise en compte des critères de résilience dans les processus budgétaires et la commande publique. Un travail s’est engagé début 2019 pour définir et intégrer des indicateurs de résilience et d’adaptation au changement climatique dans les processus budgétaires. Ce chantier interne doit aboutir à un véritable outil d’aide à la décision qui permette de faire en sorte que chaque euro investi participe à la résilience. On compte aussi des actions pour mieux gérer les flux et préserver les ressources qui font le métabolisme du territoire : mobilité, énergie, alimentation, eau, etc. Le partage de ces communs entre Paris et les territoires qui l’entourent est un enjeu majeur de résilience.
De nouvelles réciprocités entre territoires urbains et ruraux
Dans le cadre de la stratégie de résilience, la maire de Paris, le président de la métropole du Grand Paris et le président de l’Association des maires ruraux de France ont signé une déclaration de coopération pour matérialiser les intérêts communs entre territoires et développer des actions partenariales. Ces réciprocités se traduisent dans le domaine de l’approvisionnement alimentaire, de la prévention du risque d’inondation à l’échelle du bassin versant de la Seine, des déplacements, de l’emploi, du développement d’autres espaces et modes de travail ou encore de la transition énergétique. Des actions pilotes sont en cours pour permettre le développement de circuits courts et le maraîchage au bord des cours d’eau, de préserver les zones d’expansion des crues, ou encore favoriser le télétravail dans des espaces de co-working en zone rurale, etc.
La mission Résilience : son rôle, ses outils, sa méthode
L’ancrage opérationnel du concept de résilience au sein de l’administration et du territoire est le principal défi de la mission Résilience. Elle le partage avec l’ensemble des directions municipales. Son positionnement transversal, au sein du secrétariat général de la ville de Paris, lui permet de décloisonner et créer des passerelles entre les services pour mettre en œuvre la stratégie de résilience. Sa connaissance de l’organigramme de la ville l’amène à identifier l’expertise, de la révéler et la valoriser dans des projets concrets. Des dialogues entre les compétences de l’administration sont alors organisés et animés en encourageant la créativité des participants et en réinterrogeant les projets existants ou programmes sous l’angle de la résilience. Par exemple, pour telle rue ou telle cour d’école, au lieu de retirer de l’asphalte abîmé pour le remplacer par de l’asphalte neuf, que pourrait-on imaginer de plus favorable à la résilience ? Pour apporter des solutions, on rassemble alors les experts – y compris les usagers. Cette méthode permet de tirer le fil pour un ou deux projets dits « pilotes » – une rue, une cour, un cycle de formation de citoyens volontaires. Ces projets deviennent alors des laboratoires grandeur nature permettant de faire la preuve du concept, d’évaluer l’efficacité et l’appropriation par les usagers, puis, le cas échéant, de créer les conditions de la généralisation. En l’absence de « résiliogramme », ou de mesure empirique de la résilience, l’enjeu est donc avant tout de traduire cette notion dans des projets concrets et tangibles.
Créer une gouvernance favorable à la diffusion de la pensée systémique est fondamental. Aussi, la mission Résilience partage avec l’administration et ses partenaires les outils qu’elle développe. Elle a déjà formé 2500 cadres de la collectivité et contribué à plus de 150 événements pour valoriser le travail de la ville de Paris dans le domaine de la résilience. Dans une logique open source, la ville a partagé ces outils avec des acteurs économiques, associatifs, et d’autres territoires. Fin 2018, elle a ainsi accueilli quinze délégations de villes françaises souhaitant s’inspirer du programme Oasis. Elle a ensuite partagé ses catalogues d’inspiration, CCTP (cahier des clauses techniques particulières) et autres kits méthodologiques. Dans le cadre du réseau 100 Resilient Cities, du programme européen « Urban Innovative Action » et d’autres réseaux partenaires, l’effort de partage de ces bonnes pratiques à toutes les échelles se poursuit. La résilience se diffuse alors comme un principe d’action.
La résilience dépend enfin de la capacité de la collectivité et du territoire à apprendre. Un document stratégique, si utile soit-il pour asseoir durablement des processus au sein d’une organisation, est – par définition – figé, peu flexible, et donc, en quelque sorte, peu résilient ! Aussi, la ville se doit d’être souple dans son fonctionnement pour continuer à enrichir les solutions. Retours d’expérience de la gestion des crises actuelles (crues, canicules, violences, incendies, etc.), évaluation systématique des politiques publiques, permettent, par exemple, de mieux connaître les capacités de réponse actuelles afin de les améliorer. La mission Résilience cultive également un rôle de veille et de prospective, ses liens avec ses partenaires scientifiques et académiques, afin de mieux comprendre les défis auxquels Paris fait face, et qui évoluent : arrivée de nouveaux moustiques, perturbation du cycle du phosphore, etc. Cette posture, qui s’apparente presque à un « catastrophisme éclairé »4 doit permettre à la ville, en considérant ces risques, de se mobiliser pour agir à son échelle. À l’inverse, elle reste attentive aux solutions qui émergent, portées par les acteurs économiques, les habitants, les territoires voisins, et renforcent chaque jour la résilience de Paris.
- http://www.100resilientcities.org/
- La devise apparaît pour la première fois sur le sceau de la ville en 1190.
- https://www.paris.fr/parisresilient
- Dupuy J.-P., Pour un catastrophisme éclairé, 2004, Seuil.
