Sébastien Soriano : « L’État doit favoriser une action publique en réseau  »

Quelle est votre vision du numérique d’État ?

Ma vision du numérique est celle d’une action publique en réseau, une action publique partenariale dans laquelle nous mettons fin à la tragédie de la séparation entre stratégie et exécution. C’est une vision que je défends dans mon livre, dans un certain nombre d’articles³ ou d’interventions que je fais dans les administrations où je suis invité. Nous vivons encore sous le dogme du new public management des années 1990 qui donne une prééminence à la stratégie, ce qui a le mérite de beaucoup valoriser les hauts fonctionnaires comme moi, qui se sentent très intelligents, qui décident à la place des autres. Mais le problème est qu’ensuite, nous avons des difficultés à faire tourner les services publics « pour de vrai », avec cette séparation de la stratégie et de l’exécution. Mon analyse personnelle est que beaucoup de maux que traversent actuellement les grands services publics de l’Éducation nationale, de la santé ou encore de la police sont dus à ce mode de fonctionnement au plus haut niveau de l’État.

Pour en revenir à votre question, celle du numérique d’État, rapprocher la stratégie de l’exécution se traduit par « faire avec des communautés d’acteurs ». Cela signifie un numérique qui n’est pas trop technologique, en mode « push », dans lequel nous ne sommes pas obsédés uniquement par la dématérialisation. Un numérique dans lequel nous partons des besoins des usagers, un numérique qui transforme non pas pour faire des économies, mais par rapport à ce qu’on veut apporter aux usagers à la fin. Enfin, un service public qui est incarné par des humains, c’est-à-dire par des personnes qui portent ces enjeux, qui sont formées pour cela, qui appartiennent, s’il le faut, à des corps de fonctionnaires qui sont dédiés à ça et qui permettent au numérique d’être pris au sérieux à l’intérieur de l’administration, d’être appréhendé de manière pérenne.

Un numérique à l’image de ce qu’on veut pour les services publics en général : tournés vers les citoyens, co-construits avec des communautés d’acteurs et portés par des agents publics engagés et responsables.

Si je devais résumer ma pensée, ce serait un numérique à l’image de ce qu’on veut pour les services publics en général : tournés vers les citoyens, co-construits avec des communautés d’acteurs et portés par des agents publics engagés et responsables.

Comment déployez-vous justement cette vision du numérique au sein de l’IGN ?

Je pourrais prendre beaucoup d’exemples. L’IGN a mis en place le réseau Datalliance⁴ pour travailler avec une dizaine d’entreprises et de start-up que nous avons repérées pour accélérer la production de géo-données. Ces acteurs privés ont levé des verrous technologiques permettant d’aller plus vite et surtout ensemble. Parmi les sujets, il y a, par exemple, la mobilisation de l’intelligence artificielle (IA) pour la détection automatique des incendies ou le suivi du trait de côte. C’est un partenariat public-privé pour produire ensemble des référentiels. Voilà un premier exemple d’une manière de faire différemment. C’est une alternative intéressante à de la pure sous-traitance, la start-up amène son innovation et son agilité, et l’IGN se porte garant de la fiabilité et de la pérennité de l’information produite. Deuxième exemple d’action publique en réseau que nous menons au sein de l’IGN est la Fabrique des géo-communs. Lancée en 2021, elle fonctionne comme un incubateur et a pour ambition d’initier et d’accompagner le développement de services publics numériques construits autour de géo-communs. L’idée est d’associer des partenaires sur des défis que personne ne pourrait résoudre seul. Par exemple, le Référentiel national des bâtiments (RNB, anciennement Bat-ID), a pour but de recenser les bâtiments du territoire français à partir des données disponibles chez les différentes administrations ; c’est un géo-commun ouvert à tous les acteurs qui souhaitent s’y investir. Nous avons d’autres géo-communs, comme les vues immersives avec le collectif Open Street Map. C’est une manière d’agir qui nous permet de rassembler toutes les énergies en présence pour avancer sur des référentiels partagés. J’ai pris ces deux exemples d’actions publiques en réseau, parce qu’elles montrent qu’on peut agir par une posture de facilitateur. C’est cette logique d’action publique en réseau que je pousse, l’idée d’un État qui entraîne une galaxie d’acteurs, qui donne un cap et amène une ambition collective pour les acteurs. On emmène à la fois les entreprises privées et l’ensemble des partenaires publics pour résoudre des défis d’intérêt commun.

Vous avez cité le RNB, une start-up d’État accompagnée par la Direction interministérielle du numérique (DINUM) qui en a fait un chantier prioritaire de sa feuille de route. Ce sont de petites équipes qui travaillent sur des temps courts et en méthodes agiles. Ces méthodes agiles, les petits groupes autonomes, vous y croyez ? Comment la culture du numérique peut-elle influencer le fonctionnement de l’administration plus largement ?

Nous nous inscrivons complètement dans cette feuille de route de la DINUM. Cependant, il convient de bien distinguer deux échelles pour répondre à votre question : une échelle « macro » et une échelle « micro ». La première échelle est une échelle d’urbanisation, celle des infrastructures numériques qui nous permettent de résoudre des problèmes communs ou des problèmes structurels. Je vous donne un exemple d’infrastructure numérique : France connect est la solution proposée par l’État pour sécuriser et simplifier la connexion à de nombreux services en ligne. S’il fallait prendre une image, ce serait l’équivalent d’une route ou d’une voie ferroviaire qui permet au reste de la société de s’organiser. Il est très important que la puissance publique joue pleinement son rôle de constructeur d’infrastructures numériques. Or, c’est souvent là que le bât blesse. La deuxième dimension se joue à l’échelle « micro », avec la réalisation de briques fonctionnelles ou la conduite de projets à plus petite échelle. Un opérateur d’État comme l’IGN agit à ces deux niveaux, macro et micro. Nous avons déjà implémenté la méthode beta. gouv dans la Fabrique des géo-communs, qui agit pour l’instant au niveau micro. Nous avons mis en place des petites équipes autonomes qui rendent compte à un comité d’investissement avec des résultats tous les six mois de validation avant de décider le réengagement. Nous sommes très satisfaits de cette méthode au sein de la Fabrique des géo-communs. Nous allons la généraliser à d’autres productions de l’IGN.

Cette approche « produit » portée par la DINUM pourra se généraliser si l’on accepte de prendre en compte les particularités des institutions. Prenons la question de l’autonomie des équipes produits. Je veille, à l’IGN à ce que les managers adoptent une posture bienveillante et se placent dans une logique d’accompagnement de leurs équipes, en mode « encapacitation ». Une part importante du travail de manager est de faire en sorte que tous les développeurs maîtrisent les dernières méthodes de travail et apprennent à travailler ensemble et de manière agile. J’ai besoin que le manager soit présent, y compris dans les développements, non pas pour être un « contrôleur des travaux finis » ni un chef égocentrique qui va vouloir à tout prix imprimer sa patte, mais simplement pour apporter sa valeur ajoutée de responsable, capable d’avoir une vue d’ensemble dont ne disposent pas nécessairement tous les développeurs. Si la « méthode produit » consiste à faire sortir les managers de la pièce sous prétexte d’autonomiser les équipes, cela ne marchera pas. Il faut s’adapter aux spécificités des établissements, au contexte managérial, en partant de l’objectif poursuivi par la méthode produite. Et je me permets d’insister sur l’échelle macro parce que c’est celle que l’on oublie souvent. Il ne faudrait pas que l’on bascule dans un monde dans lequel tout serait géré par des start-up d’État qui n’agiraient qu’à l’échelle micro. L’État doit garder son rôle d’impulsion et sa capacité à fixer un cadre structurant, dans une logique d’action publique en réseau. C’est le cas, par exemple, avec France Nation verte qui est l’outil de planification écologique de l’État où il y a eu un travail remarquable du secrétariat général à la planification écologique à travers la feuille de route « numérique et données ».

On le voit, pour avancer, il faut travailler sur ces deux échelles à la fois, c’est extrêmement important. Si nous ne travaillons qu’à l’échelle « micro », nous allons faire une multitude de petites actions qui ne passeront pas à l’échelle ou qui ne seront pas cohérents. Et si on ne fait que du « macro », on va être uniquement dans les intentions, dans les feuilles de route et on ne saura pas les opérationnaliser, donc il faut les deux échelles.

Je crois que vous avez plusieurs chantiers par rapport aux données géographiques qui peuvent être mises à disposition des collectivités locales qui veulent s’engager et accélérer leur transition écologique ? Pourriez-vous nous en dire plus ?

Il y a deux rapports très inspirants qui nourrissent notre travail de fond à l’IGN sur les données et les collectivités locales. Le premier est le rapport de la mission « Data et territoires » ⁵ (sept. 2023) qui préconise d’avoir beaucoup plus de coordination et de travail collectif entre l’État et les collectivités sur les données. Parmi les recommandations figure notamment la mise en place d’une gouvernance de la donnée au niveau national et au niveau des territoires (avec des comités territoriaux de la donnée), articulées entre elles, ou encore d’accélérer le partage et l’utilisation des données, de favoriser la mutualisation, la logique de communs et de développer les cadres permettant le traitement collaboratif des données : des standards, des règles d’interopérabilité, etc.

Le second rapport inspirant est Les territoires connectés et durables (oct. 2023) porté par Valérie Nouvel, vice-présidente transition et adaptation au changement climatique du département de la Manche et qui propose en particulier la mise en place d’un jumeau numérique État-collectivités. Il y a un travail en cours du côté du gouvernement pour digérer ces rapports et proposer une méthode d’action aux collectivités qui soit pleinement satisfaisante. Ce dont nous disposons d’ores et déjà et qui est très efficace, c’est le Conseil national de l’information géolocalisée (CNIG)⁶, qui est une enceinte de coordination réunissant plus de 600 experts sur les sujets de données territoriales. Elle fonctionne bien et permet de fabriquer des standards, par exemple dans le domaine de l’artificialisation des sols. Il y a eu plusieurs années de discussion entre tous les experts pour avoir une définition commune de ce qu’est l’artificialisation et de sa mesure. Grâce à l’élaboration de ce standard, l’IGN a pu développer une cartographie systématique de l’artificialisation des sols qui va permettre de piloter la trajectoire vers le zéro artificialisation nette (ZAN).

Nous travaillons aussi sur Géoplateforme et son interface cartes.gouv.fr, qui vont permettre à tous les ministères, opérateurs et territoires de gérer leurs données très simplement, de créer des communautés de données, des portails cartographiques en utilisant cette infrastructure. Les collectivités, qui ont déjà leur propre système géographique ou leur propre plateforme régionale, bien sûr, peuvent tout à fait continuer à utiliser leur infrastructure. Il ne s’agit pas d’être dans une logique d’un État qui voudrait imposer une vision unique, mais Géoplateforme, qui a fait l’objet d’une co-construction très intense avec les acteurs territoriaux, sera à la disposition de tous. Ce sera un « commun État-collectivités », donc chacun pourra se saisir pour utiliser la donnée et ce qu’on espère, c’est qu’en ayant cet outil en partage, on puisse favoriser des données qui soient elles-mêmes mieux partagées aux différents échelons territoriaux et nationaux. Géoplateforme est un exemple typique de ces infrastructures « macro » que j’évoquais et qui permettent une action publique en réseau.

Vous avez évoqué le terme de « commun numérique ». Selon vous, est-ce une voie à suivre pour avoir un numérique choisi, plus responsable, mieux partagé, et pour sortir d’un numérique aux mains des GAFAM ? Quelle position peut avoir l’État sur cette question ?

Je dirais que la notion de « commun numérique » ne vient pas de l’État et elle vient même un peu en contrepoint à la fois de l’initiative privée et publique. Le commun est le tiers secteur, le tiers lieu. Nous, en tant qu’administration, nous pouvons d’abord aider les communs, ne serait-ce qu’en les reconnaissant, ou en en étant nous-mêmes utilisateur.

Ce qui m’intéresse, c’est aussi la manière dont nous pouvons nous inspirer des communs dans l’action publique elle-même. L’intérêt que je vois dans les communs, c’est de faire travailler ensemble tous les acteurs d’un écosystème. Comme mentionné à propos de la transition écologique, il y a un énorme besoin d’urbanisation, de mise en cohérence, de faire travailler tous les acteurs dans le même sens. En ce moment, on entend beaucoup parler des questions de normes et de simplification par rapport aux agriculteurs. Pourquoi est-ce que l’on crée tellement de complexité ? Pourquoi est-ce que l’on crée tellement de normes ? C’est parce que fondamentalement, nous ne savons pas travailler ensemble, entre ministères, entre administrations, entre l’État et les collectivités, etc. Par conséquent, nous avons besoin de faire appel à des règles qui rigidifient, de créer des gouvernances très institutionnelles et très peu opérationnelles, donc nous créons de la complexité. Nous essayons de simplifier, mais il est vain de vouloir rendre simple quelque chose qui est structurellement compliqué. Au bilan, la simplification ne fonctionne pas. Il y a eu des lois de simplification qui ont été votées dans les années 2010. Je pense, par exemple, à la loi relative à la simplification du droit – dite « loi Warsmann » – adoptée en 2011⁷. Cette loi n’a pas vraiment fonctionné. Quand j’étais directeur de cabinet de Fleur Pellerin, lorsqu’elle était ministre des PME et du Numérique, pour le compte du gouvernement Ayrault, nous avions mis en place un comité de simplification pour éviter que les PME ne subissent trop de normes. Le cas d’école ce sont les seuils de nombre de salariés qui déclenchent des obligations, des charges ou des taxes pour les entreprises. Cependant, les seuils n’ont pas la même définition en fonction des administrations qui les contrôlent… Avec le recul, ce comité a totalement échoué parce qu’il aurait fallu agir directement à la racine, c’est-à-dire dès le début, faire en sorte que les acteurs travaillent ensemble pour ne pas créer de la complexité et par exemple définissent des seuils conjoints. C’est ici que je veux en venir, avec la logique des communs. C’est une posture qui permet le rassemblement, l’on se crée un espace dans lequel on va faire ensemble. Chacun baisse son pavillon, tout le monde vient de manière « désintéressée » ou plutôt « dés -institutionnelle », uniquement pour faire progresser le sujet. C’est la vertu des communs que de faciliter le « faire ensemble » pour résoudre un problème. C’est grâce au « commun » que nous avons pu, notamment, avancer très vite sur le projet RNB d’identifiant unique du bâtiment. Il faut voir qu’en France, aujourd’hui, nous sommes plusieurs administrations à recompter les immeubles. L’IGN compte les immeubles pour les mettre sur une carte. L’Insee compte les immeubles parce qu’il a besoin de faire des recensements : la Direction générale des finances publiques (DGFiP) compte les immeubles parce qu’elle prélève la taxe foncière, l’Agence de transition écologique (Ademe) compte les immeubles pour suivre la rénovation thermique, etc. Bref, nous suivons tous les immeubles de manière dispersée, et même des entreprises le font également – comme Enedis pour les raccorder à l’électricité, Orange et les opérateurs télécoms pour les raccorder à la fibre, etc. L’idée de ce RNB qui vient d’une start-up d’État est justement d’avoir un identifiant unique dans lequel chacune des administrations, chacune des entreprises puisse se servir de cette donnée comme une « clé-pivot » pour faire son travail. Chacun peut avoir un usage différent sur chaque bâtiment, en revanche, nous avons bien une clé de passage et un standard commun partagé. C’est un outil extrêmement simple que nous sommes en train de mettre en place et qui va permettre potentiellement des gains de productivité extrêmement forts.

En matière de dématérialisation des démarches administratives, l’État n’est-il pas allé trop vite ? On voit qu’aujourd’hui, il y a toujours 13 millions de Françaises et Français qui décrochent avec le numérique, malgré les efforts de l’État, la multiplication des Maisons France services (MFS) et les différents programmes de médiation numérique. Quel regard portez-vous sur la digitalisation à marche forcée de l’administration ?

Il faut un discours responsable sur cette question. Beaucoup tirent la sonnette d’alarme en disant que nous sommes en train de perdre une partie de la population, qui ne maîtrise pas le numérique. Ce constat est important et il faut être vigilant effectivement à avoir tous les outils pour embarquer tout le monde. Toutefois, il y a un moment où nous avons fait des investissements et il faut avancer. Le service public doit s’adapter à l’ergonomie de la vie des gens et celle-ci est de plus en plus numérique. Quand j’étais président de l’Arcep, par exemple, j’avais une équipe qui répondait au téléphone toute la journée à propos des plaintes de consommateurs à cause de leur utilisation du mobile ou d’Internet. Nous avons automatisé ces alertes avec un outil de signalement en ligne, cela nous a permis de changer d’échelle. Nous avons alors reçu beaucoup plus d’alertes et avec un outil de suivi cela nous a permis de relayer les problèmes aux opérateurs pour qu’ils les corrigent et non plus d’être simplement en train de donner un petit coup de main à quelques personnes qui arrivaient à nous joindre. L’utilisation du numérique dans les services publics permet d’avoir un service public augmenté, plus puissant et plus efficace. Il faut embarquer tout le monde, certes, mais dans un cap qui est bien numérique, car c’est là que se trouve l’avenir de nos usages. La transformation numérique est une transition très forte, il faut l’accompagner. Je suis impressionné par la mobilisation des acteurs de la médiation numérique qui font un travail remarquable. Une loi⁸ pour revaloriser le métier de secrétaire de mairie a aussi a été voté récemment pour clarifier le statut des secrétaires de mairie qui ont certainement un rôle très important à jouer dans cette médiation.

Justement, faut-il repolitiser notre rapport au numérique pour ne plus le subir ?

Il est certain que la réponse est oui, mais cela suppose que le personnel politique s’intéresse au numérique… Ce serait un grand pas, car très souvent le numérique est perçu comme un sujet technique. Donc oui, nous avons besoin absolument du politique à bord. Je pense que les collectivités locales nous montrent l’exemple, quand nous allons dans les exécutifs locaux, nous trouvons des vice-présidents de région, de conseils départementaux, des maires adjoints, voire des présidents d’exécutifs qui sont très au clair sur les enjeux numériques, qui s’en saisissent, qui regardent les budgets d’investissement, qui regardent les stratégies de mise en œuvre. Je pense qu’il y a beaucoup de collectivités qui sont exemplaires de ce point de vue là, mais le bât blesse encore au niveau national où la culture est encore trop institutionnelle avec la tentation de mettre la technique en arrière-plan. Or, sur le numérique comme sur le reste, encore une fois, il faut arrêter de séparer la stratégie de l’exécution, et favoriser une action publique en réseau.

1. Soriano S., Un avenir pour le service public. Un nouvel État face à la vague écologique, numérique, démocratique, 2020, Odile Jacob, Documents.
2. Nessi J., « Sébastien Soriano : “Nous devons passer d’un État stratège à un État en réseau” », Horizons publics nov.-déc. 2020, n^o 18, p. 20-26.
3. Soriano S., « Optimiser ou réinventer le service public ? », Cahiers français nov.-déc. 2023, n^o 436.
4. Nessi J., « Datalliance, une alliance public-privé pour changer d’échelle sur la donnée », Horizons publics sept.-oct. 2023, n^o 35, p. 14-15.
5. Un rapport remis par Christine Hennion, députée des Hauts-de-Seine (2007-2012), conseillère municipale de Courbevoie, Magali Altounian, adjointe au maire de Nice, conseillère régionale région sud et Bertrand Monthubert, président du CNIG, d’Ekitia et d’OPenIG, en septembre 2023 à Stanisla Guerini, ministre de la Transformation publique.
6. Instance consultative placée auprès du ministre en charge du développement durable, le CNIG rassemble en un lieu unique la très grande variété d’acteurs qui composent l’écosystème de la géo-donnée en France : ministères, établissements publics, collectivités territoriales, entreprises privées, associations professionnelles, organisations syndicales, association de citoyens, qui peuvent se rencontrer, décider et coproduire ensemble.
7. L. n^o 2011-525, 17 mai 2011, de simplification et d’amélioration de la qualité du droit.
8. L. n^o 2023-1380, 30 déc. 2023, revalorisant le métier de secrétaire de mairie.