Sébastien Soriano : « Nous devons passer d’un État stratège à un État en réseau »

« Il y a quelque chose de pourri au royaume du service public. À la racine de ce décalage, le diagnostic peut s’énoncer simplement : la société a changé mais pas l’État », écrivez-vous au début de votre ouvrage. Comment expliquer une telle situation de décalage aujourd’hui ?

Il y a des raisons naturelles : la création des administrations est toujours décidée à un instant T avec une vision des choses bien précise à ce moment-là. Les administrations ont ensuite du mal à évoluer avec le temps. L’enjeu qui revient souvent, c’est de penser la manière dont les services publics peuvent s’adapter en permanence pour rester proches des besoins de la société. Il y a aussi un autre frein naturel qui explique ce décalage entre l’État et la société, c’est le poids de l’institution, les contraintes juridiques, les questions statutaires qui prennent souvent le pas sur le reste et qui obligent à rester dans le court terme au détriment des réflexions de long terme sur les priorités, les missions, l’autonomie, l’évolution de l’administration, etc. Les conditions pour que l’administration reste proche des Français ne sont aujourd’hui pas réunies, cette réflexion reste encore un impensé de l’action publique.

La crise des Gilets jaunes n’a-t-elle pas constitué aussi un électrochoc pour l’administration ?

Plutôt que d’un électrochoc, c’est d’un état de sidération dont il faut parler : les fonctionnaires se sont retrouvés comme des lapins éblouis par les lumières d’un phare, celui de la désillusion exprimée vis-à-vis du recul des services publics. Les Gilets jaunes nous ont fait prendre conscience de l’étendue du désastre, avec des déserts médicaux plus nombreux, l’absence de transports en commun dans les zones rurales, l’Éducation nationale en échec sur l’ascenseur social, etc. Cette prise de conscience a surtout été le cas chez les hauts fonctionnaires tant les attentes populaires vis-à-vis des services publics exprimés lors de cette crise sociale ont été fortes. Nous sommes beaucoup à avoir réalisé l’étendue du gap. Ce mouvement a été utile pour cette prise de conscience au plus haut niveau de l’État, mais maintenant celui-ci doit apporter une réponse systémique. Car le fond du problème repose encore sur la croyance en un État stratège alors qu’il faudrait conduire différemment l’action publique. La doctrine de l’État stratège est encore forte à tous les échelons de l’administration : les fonctionnaires de terrain, les hauts fonctionnaires, le personnel politique, etc. La réforme de l’État, depuis trente ans, s’inspire de la philosophie du New public management (NPM) consistant à importer les méthodes du privé à l’intérieur de l’État, avec ses batteries d’indicateurs pour évaluer la performance des administrations… Adoption de la loi LOLF en 2001³, révision générale des politiques publiques (RGPP), réforme de l’administration territoriale de l’État (RéAT), tarification à l’activité dans le secteur de la santé (T2A) sont la traduction de cette vision de l’État. Un changement de posture et de doctrine est devenu indispensable, on le voit avec la crise des Gilets jaunes, ce modèle de l’État stratège est en fin de course.

Quels enseignements peut-on tirer de la gestion par l’État de la crise sanitaire ?

Là encore, je ne veux pas verser dans le refrain « il aurait fallu faire différemment ». Je ne suis pas non plus en position de juger les actions du Gouvernement, ce n’est pas mon rôle. Cette crise a néanmoins clairement révélé les limites de l’État stratège dont nous venons de parler. Première limite, celle de la centralité : l’État ne fait pas assez confiance à l’intelligence du terrain, on l’a vu dans la gestion de cette crise sanitaire, avec un équilibre difficile dans l’autonomie laissée aux collectivités locales, encore lors du deuxième confinement à propos de l’ouverture des commerces. Deuxième limite, celle de la régulation budgétaire prônée par cette doctrine de l’État stratège, dont l’échec est plus particulièrement criant sur le système de soins. On a pu mesurer les ravages de la tarification à l’activité avec le manque de lits, d’équipements et de personnel dans les services des hôpitaux. Les considérations budgétaires ont pendant trop longtemps pris le dessus sur le facteur humain, on a pu mesurer à quel point le système a été pensé dans une logique d’incitation, voire de concurrence, avec l’objectif de maîtriser la dépense, et non de coordonner les soins entre hôpitaux publics, laboratoires et médecins de ville. On a aussi vu que les agences régionales de santé (ARS) ont peiné à jouer un rôle d’animateur territorial. Troisième limite, celle de la logique du contrôle. La France s’est retrouvée sans stock suffisant de masques, de gels hydroalcooliques, de blouses de protection, etc. Alors qu’on a pu voir la capacité de mobilisation de la société civile à produire des masques, des visières en un temps record, montrant la difficulté de l’État à s’appuyer sur l’énergie de la société… Cette crise sanitaire a réaffirmé le besoin d’avoir une pensée différente de l’État, la nécessité de passer d’un État stratège, qui contrôle, à un État capacitant favorisant les initiatives. Durant cette crise sans précédent, les limites de l’État qui sont apparues sont celles d’un système : l’État est resté à l’intérieur du même paradigme en vigueur depuis plus de trente ans.

Vous abordez dans votre livre la manière de repenser l’État à partir des grandes transformations (l’environnement, la mondialisation, l’accélération technologique, les nouvelles inégalités) ? Par où commencer ? Comment s’y prendre ?

Ce que je tente de démontrer dans mon livre, c’est que chacun de ces défis ne pourra être relevé qu’avec un changement de philosophie et de logique d’ensemble en mettant l’État en réseau, une notion que je développerai plus tard.

Si on prend l’enjeu environnemental et pour répondre à votre question, on voit bien que ce ne sont pas des bataillons de fonctionnaires qui vont bécher les terres de France pour convertir les agriculteurs à la permaculture, mais plutôt la société civile associée. On voit ce qu’est une municipalité écologique, mais aujourd’hui, on peine encore à dessiner les contours d’un État écologique. On n’en est encore trop souvent au stade de l’État écologique punitif, celui qui impose de la norme et utilise la fiscalité comme leviers significatifs d’action, mais avec toute la difficulté à les manier. La faiblesse de ces instruments de l’État (normatifs et fiscaux), c’est qu’ils sont aveugles à la réalité, on rend souvent la vie impossible à de braves gens qui n’ont, par exemple, pas d’alternatives à la voiture.

L’État doit créer un effet d’entraînement, et être un accompagnateur des forces de transformation. Je fais référence dans mon livre à la notion d’« État jardinier » prôné par Isabelle Delannoy dans L’économie symbiotique⁴, c’est-à-dire que l’État doit mettre en symbiose les écosystèmes naturels et les activités humaines pour parvenir à accélérer la transition écologique. Nous avons aujourd’hui besoin d’un État entremetteur, un État régulateur, qui crée du collectif et du lien, qui écoute et donne la main à la société civile et aux forces vives du terrain pour avancer sur le chantier environnemental. Trop souvent, le problème de la transition écologique, ce sont aussi les grandes entreprises mainstream qui reproduisent les recettes du monde d’hier et qui freinent cette transition. Prenons l’exemple d’Air France, qui pendant la crise, a été fortement soutenu par l’État et en échange s’est retiré de certains lignes au profit du train. On peut pousser les grandes entreprises à remettre en question leur logiciel de fonctionnement.

Par où commencer pour s’attaquer à ces grandes transformations ? L’État pourrait identifier une vingtaine d’entreprises « systémiques » (énergie, transport, industrie, agroalimentaire, etc.) et négocier avec elles une entrée en transition. Il faut s’inspirer de ce qui a déjà été fait dans les grandes banques au lendemain de la crise de 2008 et inciter chacune de ces grandes entreprises systémiques à engager cette transition écologique en changeant leur modèle économique. Sur la mondialisation, le grand enjeu, c’est de repenser les politiques industrielles, nous vivons encore avec le fantasme des grand plans… Ce type d’intervention n’est plus adapté en 2020.

Que pensez-vous de la création du Haut-Commissariat au Plan en septembre 2020 ? N’est-ce pas justement un retour à la planification du long terme, comme cela se faisait dans l’après-guerre ?

Le Haut-Commissariat au Plan peut être un lieu de cristallisation de ces grandes transformations. Aujourd’hui, l’État stratège est un modèle qui ne marche plus, qui entretient le mythe de l’État qui pourrait tout penser et tout prévoir. Je reviens à l’idée d’un changement de doctrine, celle de l’État en réseau. Au monopole de la violence physique légitime doit s’ajouter la capacité d’entrainement de la Nation par l’État : l’État doit entraîner la société dans le mouvement qu’il veut impulser et décliner ses politiques publiques avec ce souci « by design ». Le Haut-Commissaire peut être un cristallisateur de cette nouvelle manière de penser, pour embarquer la société dans le changement systémique, pour développer cette nouvelle doctrine de l’État, pour associer les communautés au changement, pour favoriser l’action publique en réseau et accompagner chacun des porteurs de projet. Il y a d’autres lieux essentiels au niveau de l’État pour engager ces grandes transformations : la direction interministérielle de la transformation publique (DITP), qui donne les outils, la Cour des comptes et le Conseil d’État pour les transformations financière et juridique, et d’autres. Je tiens d’ailleurs à saluer Pierre Moscovici, le premier président de la Cour des comptes, qui a engagé un chantier interne pour transformer cette institution financière.

Il y a une communauté d’innovateurs publics engagés, sur le terrain, à l’écoute des usagers, qui expérimentent, qui co-construit, avec l’aide de laboratoires d’innovation, de designers, etc. Toutes ces innovations publiques sont-elles aujourd’hui suffisantes pour améliorer les services publics ? Selon vous, comment permettre à toutes ces initiatives de passer à l’échelle, qui est souvent l’une des difficultés rencontrées par ces innovateurs publics ?

Ces innovateurs accomplissent chaque jour une somme de petits miracles qui montrent une autre manière de faire les services publics. Améliorer l’architecture des sanitaires dans les collèges de Loire-Atlantique, même si cela peut paraître anecdotique, peut clairement changer la vie des élèves. Vous avez raison de le souligner : ces petites innovations qui contribuent à transformer, par petites touches, le visage des services publics, sont encore trop souvent à la marge, l’enjeu est clairement de les faire passer à grande échelle. Sur ce point, certains programmes ciblés et déployés au bon niveau d’intervention, l’échelle locale, lancés par l’État, comme « Action cœur de ville » pour les villes moyennes, ou plus récemment « Petites villes de demain », permettent de faire du sur-mesure et de traiter les problèmes au cas par cas, en traitant directement avec les acteurs de terrain. Ces dispositifs fonctionnent bien car ils s’appuient sur l’intelligence collective, les maires et les élus locaux y sont impliqués dès le départ. En déployant ces programmes au niveau national, l’État joue un rôle d’animateur de tous ces projets de transformation des petites et villes moyennes de France. C’est une piste à suivre pour répondre à l’enjeu de mise à l’échelle. L’expérimentation Territoires zéro chômeur longue durée, qui va être prolongée pour cinq nouvelles années et dans 50 territoires supplémentaires s’inscrit aussi dans cette dynamique⁵. Concrètement, ce dispositif permet, via un fonds, d’utiliser l’argent des différentes aides publiques versées aux inactifs (allocation chômage, RSA, autres minimas sociaux, etc.) pour financer des emplois s’adressant aux chômeurs de longue durée. Son succès repose sur l’intelligence collective : celle des acteurs de terrain, des élus locaux, qui donnent une vision et connaissent leur territoire, et celle de l’État qui a su leur proposer un soutien et des financements pour lancer la transformation. Ces différents exemples montrent bien qu’il existe une autre façon de conduire l’ingénierie publique qui remet l’humain au cœur des réponses et redonne aux acteurs de terrain un rôle de premier plan. Cette nouvelle doctrine de l’État en réseau est applicable partout, avec des déclinaisons évidemment différentes suivant les enjeux.

La création en juillet 2020 d’un ministère à part entière de la Transformation et de la Fonction publiques va-t-elle dans le bon sens ?

C’est un facteur de clarification des instruments qui peut être puissant. C’est en effet au Gouvernement en place d’être à l’origine d’un changement de doctrine. Dans les années 1990, la doctrine de l’État stratège est théorisée par Christian Blanc, avec son rapport Pour un État stratège, garant de l’intérêt général⁶, puis par la mission Picq et qui sera ensuite décliné dans la LOLF, RGPP, tarification à l’activité, etc. Le pouvoir politique peut être à l’initiative d’un changement profond de doctrine. Attendons de voir quelle doctrine d’action publique va déployer ce nouveau ministère…

Dans votre ouvrage, vous préconisez notamment l’avènement d’un État partenaire, qui sache épouser la société, faire symbiose avec elle, un État en réseau capable de mobiliser la société civile et de produire du commun.

Ce qui m’a amené à cette réflexion, ce sont les nombreuses initiatives de fonctionnaires, d’agents publics et les nombreuses démarches expérimentales pour réinventer le service public, avec les usagers, dont font preuve cette communauté des innovateurs que vous évoquiez dans l’une de vos questions précédentes. Ce sont autant de signaux faibles qui montrent qu’un autre État est possible. Ma proposition s’inscrit dans le prolongement de ce mouvement d’innovateurs : l’État fonctionne bien lorsqu’il change sa posture pour se faire apprenant. Nous avons besoin d’une nouvelle alliance entre l’État et la société, un État « augmenté » par la mise en réseau de ses ressources humaines et produisant du commun. La notion de commun doit s’entendre au sens de la gouvernance, non pas en tant que « bien commun », mais « une manière de faire ensemble ». Je pense que le « faire ensemble » est quelque chose de très prometteur, qui explique notamment le succès du municipalisme. Rappelons aussi qu’à l’échelle locale, le profil sociologique du maire est plus proche des citoyens qu’au niveau des dirigeants de l’État. Les municipalités ont su inventer des politiques partenariales. Les municipalités ont très tôt su nouer des alliances avec les citoyens. Cette manière de faire doit inspirer l’État. Pourquoi l’État ne ferait-il pas des appels à communs plutôt que des appels à projets pour répondre aux grandes transformations ? Comment l’État peut-il aider à l’émergence des communs, notamment en mettant en place des infrastructures propices à cette éclosion ? La régulation est selon moi une déclinaison très opérationnelle de cet État en réseau.

En quoi l’État régulateur est-il pertinent pour engager la bifurcation écologique, sociale et numérique ?

Je pense que l’État régulateur peut être un modèle pour bâtir l’État écologique dont nous avons urgemment besoin. L’État régulateur, ce n’est pas prendre le pouvoir au marché pour le redonner à l’État, mais c’est « architecturer » l’écosystème pour que le marché se développe dans le sens de l’intérêt général, s’appuyer sur un tissu d’acteurs complet, pour créer de la résilience. Je prends pour exemple le déploiement de la fibre en France, qui est un grand succès public invisible, comparé aux retards et surcoûts que l’on peut voir pour d’autres équipements publics. Le chantier de la fibre pourtant est colossal : c’est l’équivalent de l’électrification de la France menée dans l’après-guerre. Et c’est une réussite en termes d’alliance entre acteurs publics, privés, locaux grâce un État animateur. Le résultat est là : 22 millions de prises ont été déployées depuis le début du chantier, et plus de 10 % de nos concitoyens sont fibrés chaque année. L’État régulateur a joué un rôle essentiel pour accompagner ce déploiement. C’est aussi une piste d’avenir pour s’engager dans la transformation publique.

1. Soriano S., Un avenir pour le service public. Un nouvel État face à la vague écologique, numérique, démocratique, 2020, Odile Jacob.
2. Sébastien Soriano a été président de l’Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse (Arcep) pendant cinq ans (2015 à 2020).
3. LO, n^o 2001-692, 1^er août 2001, relative aux lois de finances.
4. Delannoy I., L’économie symbiotique. Régénérer la planète, l’économie et la société, 2016, Actes Sud, Domaine du possible.
5. L. n^o 2020-1577, 14 déc. 2020, relative au renforcement de l’inclusion dans l’emploi par l’activité économique et à l’expérimentation Territoire zéro chômeur de longue durée : JO 15 déc. 2020.
6. Publication en février 1993.