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Servir, concevoir, comprendre : les trois registres de la proximité

Le 25 février 2020

La demande de proximité ne se résume pas à la question des services d’intérêt collectif et de la distance kilométrique qui en mesurerait la présence effective. Elle concerne au moins deux autres registres, celui de l’action, d’une part, celui de la décision, d’autre part. Deux registres liés donc, qui font de la proximité un sujet politique à forte portée sur le contrat démocratique.

Résumé

Commerces de proximité, sociabilités de voisinage, police de proximité, culture de proximité, ressources alimentaires en circuits courts, action sociale de proximité, boucles locales d’énergies renouvelables, systèmes de production localisés : tous les secteurs de politiques publiques sont imprégnés par ce mot d’ordre. Mobilisée par les élus comme par les techniciens et les experts, cette injonction à « être proche », structure la conception de nombreuses politiques publiques et leur justification. Mais ce mot d’ordre, comme bien d’autres, est loin d’être univoque et immuable. Il recouvre plusieurs exigences (d’accès, de transparence, de pouvoir d’agir), toutes bousculées par l’évolution contemporaine de nos modes de vie et nos attentes vis-à-vis de l’action publique.

Nos exigences de proximité sont multiples car nous sommes tour à tour usagers, riverains, utilisateurs des services publics, bénéficiaires, allocataires, contribuables, et donc clients, mais aussi acteurs économiques, culturels, militants, défenseurs de causes, en situation de contribution directe ou indirecte, citoyens, électeurs ou porteurs de causes.

Nous proposons ici de distinguer trois types de proximité liée à l’action publique : la proximité de service, celle du « guichet », qui vient immédiatement à l’esprit ; la proximité de conception, qui rapproche les acteurs pour produire l’action publique ; et la proximité de compréhension, qui rapproche de la décision, et interroge la démocratie. Ces trois exigences de proximité évoluent et interpellent les collectivités, sur les plans techniques et politiques.

La proximité de services : accessibilité et commodité

L’acteur public ne cherche plus « partout », il cherche la bonne modalité d’accès à ses offres

Le dernier sondage IPSOS, « Les Français et la proximité », révèle que 94 % des personnes interrogées considèrent que la proximité est une notion positive, et doit être une modalité essentielle de l’aménagement du territoire et de l’accès aux services publics1. Les collectivités locales en sont conscientes, et sont toutes en quête de recettes pour parvenir au saint Graal : fournir des services au plus proche de leurs administrés.

Cette demande de proximité est celle des usagers, des ayant-droits, en quête de prestations, de lieux de recours, de droits d’accès et surtout de qualités de services. Elle porte une vision de la proximité qui porte sur les services d’intérêt collectif et sur les services aux ménages en général. Cette proximité est la promesse d’une gestion optimisée, d’une meilleure accessibilité et d’une plus grande commodité.

Si cette acception de la proximité vient immédiatement à l’esprit, elle est loin d’être immuable ou intangible. Non seulement parce que le numérique et les solutions digitales ont mis KO l’équation qui voulait que la proximité se passe uniquement dans la courte distance. Mais aussi parce qu’elle évolue en même temps que changent nos modes de vie. Nous sommes désormais plus mobiles, plus (inter)connectés. Nous sortons chaque jour de notre commune et fréquentons une multitude de lieux pour travailler, étudier, consommer, nous rencontrer. La majorité des Français parcourent plus de quinze kilomètres chaque jour. Imaginer que l’action publique de proximité consisterait à occuper l’espace par un maximum de points fixes, comme le fait La Poste, avec sa norme d’accessibilité, en appui sur 17 000 points de contacts, reviendrait à s’enfermer dans une perspective passéiste de l’offre de services. La proximité ne se résume plus au voisinage, encore moins dans l’espace fixe. Nous sommes des habitants circulants, et nous voulons désormais que les services publics locaux nous suivent dans nos déplacements.

Nous sommes des habitants circulants, et nous voulons désormais que les services publics locaux nous suivent dans nos déplacements.

Appli, itinérance, réseau, etc. : le proche peut être loin !

Les collectivités désireuses d’avancer sur la proximité de services doivent donc se consacrer à l’inscription de cette offre dans un monde de circulations. Les solutions numériques sont des leviers importants pour avancer dans cette perspective. Ces dernières années, nombreuses sont les collectivités qui ont produit des applications numériques pour rapprocher les usagers des services publics. Nantes dans ma poche, Allô Toulouse, Dans ma rue à Paris, etc., ces outils numériques revisitent (parfois en s’y substituant) la proximité des guichets d’action publique (centre communaux d’action sociale [CCAS], missions locales, accueil de la mairie, bureaux de poste, points de contacts des impôts, salles polyvalentes communales, etc.) et réactivent l’idéal de la plateforme unique, capable de donner accès « en un clic » à tous les services dont on a besoin au quotidien : consulter le menu des cantines, signaler des problèmes sur la voirie, connaître les horaires des équipements publics, faire état d’incivilités, etc.

Mais la dématérialisation des services publics ne doit pas devenir la seule réponse à cette quête de proximité de services. D’abord parce que numérique ne signifie pas « facile d’accès » pour tout le monde. Ensuite parce que la dimension symbolique de la présence des services publics est essentielle. Des possibilités enthousiasmantes s’ouvrent du côté des services itinérants (comme les bus de services publics itinérants expérimentés notamment dans le Lot depuis 2017 ou dans l’Oise en 2019) ou des organisations en réseau (comme le réseau des médiathèques et bibliothèques de La Rochelle, conçue pour permettre aux usagers de prendre et déposer des livres en tout point du territoire, en fonction de leurs trajets quotidiens).

La proximité de conception : partenariat et pouvoir d’agir

L’acteur public ne fait plus « pour », il fait « avec »

Une deuxième exigence de proximité est de plus en plus formulée par les acteurs, les partenaires, les développeurs, les investisseurs, les collectifs locaux et les acteurs de réseaux : beaucoup, sont en quête d’échanges, de moments, de réseaux, de connivence et de coproduction. Ils veulent participer à la fabrique des politiques publiques, faire ensemble, tester, coproduire les solutions.

Les collectivités n’ont plus le monopole de l’action publique. Les mobilisations pour le climat l’ont de nouveau montré ces dernières semaines, l’intérêt général se construit parfois en dehors des institutions locales. De la mise à l’agenda à la mise en œuvre, l’action publique ne s’organise plus sur un ordre hiérarchique des acteurs impliqués, derrière un acteur politique placé en surplomb mais par les réseaux, les partenariats ou encore les formes délibératives. La collectivité n’énonce plus ce qu’elle veut faire « pour » mais ce qu’elle veut faire « avec ».

La promesse de cette « proximité de conception » est celle de faire évoluer l’action publique vers une élaboration collective, pour en améliorer la pertinence. L’équation est simple : plus l’action publique est partenariale, plus elle sera pertinente.

Design, coproduction, immersion, etc. ; l’action publique proche c’est une action collective

Les collectivités désireuses d’avancer sur le chantier de la proximité de conception doivent considérer l’habitant en tant qu’acteur, et admettre que l’action publique est en quelque sorte enchâssée dans l’action collective, y compris l’action privée des entreprises, des associations, des institutions et des organisations diverses qui contribuent d’une manière ou d’une autre à la vie locale. La montée en puissance des offres de services d’intérêt collectifs et de la gestion des communs urbains2, invite à penser que la proximité de conception a de beaux jours devant elle.

Les approches qui permettent à cette proximité d’avancer sont multiples. Certaines cherchent à transformer l’action publique en partant des usages et des besoins, objectifs et subjectifs, des bénéficiaires. C’est le pari du design de politiques publiques, qui essaime depuis une dizaine d’années dans les appels d’offres de marchés publics. Les designers, rassemblés autour de La 27Région, proposent des programmes de « recherche-action » pluridisciplinaires à cheval entre la conception créative, les sciences sociales et les pratiques amateurs (do it yourself, éducation populaire, etc.). Le point commun entre ces approches est qu’elles privilégient l’expérience vécue par les utilisateurs, agents et citoyens, comme un point de départ pour réinterroger les politiques publiques. Au centre hospitalier Sainte-Anne à Paris, l’équipe du Lab’Ah rapproche des patients, des soignants, des chercheurs, des aidants pour concevoir ensemble des dispositifs pour rendre le lieu plus « hospitalier ».3

D’autres cherchent à faire en sorte que l’action publique soit mieux articulée avec les capacités à faire des acteurs. C’est le défi de Bernard Stiegler, dans le cadre de la démarche de « Territoires contributifs », menée auprès de l’établissement public de territoire de Plaine commune (93) qui postule que c’est par une alliance renouvelée entre les acteurs industriels de bonne volonté et les acteurs locaux (habitants, actifs, parents, patients, etc.), en intégrant les possibilités technologiques, que seront produites les innovations économiques, capables d’apporter des réponses aux mutations radicales de notre économie dans les vingt prochaines années4.

D’autres encore rapprochent des acteurs pour envisager de nouvelles solutions face à des problèmes sur lesquels l’action publique (nationale et locale) butte depuis longtemps. Les collectifs Boussole, animés par l’association Aequitaz, en partenariat avec plusieurs institutions publiques (Pôle emploi, la maison départementale des personnes handicapées [MDPH], les missions locales, etc.) proposent, par exemple, à des groupes de chômeurs de se réunir chaque semaine pour s’entraider, formuler leurs difficultés et rencontrer des responsables d’institutions, des chefs d’entreprise, pour analyser ensemble les problèmes auxquels ils sont collectivement confrontés5.

La proximité de compréhension : transparence et capacité de décision

L’acteur public n’est plus le seul détenteur de l’intérêt général local, il s’ouvre à d’autres contributeurs

« De près, on se comprend mieux », martèle France 3 pour vanter la valeur ajoutée du journalisme de proximité. Ce pourrait être le slogan de cette troisième forme de proximité, portée par des citoyens, contribuables, habitants, de plus en plus en quête d’informations, de forums, de scènes de discussions, formelles ou informelles, d’écoute croisée. Leurs attentes sont multiples : être informés, comprendre, être entendus, s’opposer, promouvoir, débattre, militer, influer, peser sur l’action publique. Dans cette perspective, ce qui est proche c’est ce qui est compris, ce qui s’inscrit dans une justification à laquelle on peut accéder (traçable et en accès-libre), et, inversement, reste étranger, lointain, opaque (et donc suspecté de clientélisme), ce qui n’est pas compréhensible car trop technocratique ou trop jargonnant.

La forte remise en cause des modalités de la discussion démocratique que la France a connu ces derniers mois nous invite à mettre l’accent sur cette troisième exigence de proximité qu’on appellera « de compréhension ». On l’a vu récemment, les fantasmes circulent presque autant que les personnes, de nombreux représentants élus sont désavoués… ce qui implique que les collectivités territoriales ont de plus en plus besoin de s’expliquer sur leurs choix et sur leurs arbitrages.

La montée en puissance des offres de services d’intérêt collectifs et de la gestion des communs urbains, invite à penser que la proximité de conception a de beaux jours devant elle.

Règles du jeu, droit de suite, décision directe, etc., la proximité interpelle la démocratie locale

Pour la collectivité, être proche, cela revient ici à re-saisir l’enjeu démocratique. À partager le sens de l’effort public, plus collectivement. En sortant d’une conception de la démocratie par la délégation des responsabilités, dans laquelle les élus (et plus généralement les collectivités) seraient les seuls détenteurs de l’intérêt général au niveau local. En expliquant ses choix et en ouvrant la possibilité de participation aux débats mais aussi aux choix.

Les dispositifs qui concourent à faire progresser cette proximité de compréhension se multiplient sous des formes variées.

Certaines sont orientées sur la promesse de transparence et de lisibilité de l’action publique. C’est le cas des agendas partagés auxquels ont recours de plus en plus d’élus pour indiquer chaque jour, leur programme de rencontres, le temps accordé à chaque groupe d’acteurs, les dépenses effectuées et des chartes de participation, qui se multiplient, à l’appel notamment de collectifs citoyens indépendants6, afin de fixer des règles du jeu de la concertation. Il s’agit d’expliciter à quel moment la discussion est ouverte, dans quel objectif, et ce qu’elle peut (et ne pas peut) produire.

D’autres s’assurent que les participants à la discussion puissent veiller au suivi des engagements par la collectivité. Le droit de suite, expérimenté par Nantes métropole, est celui de pouvoir demander des comptes à la collectivité, sur les engagements pris dans le cadre d’une démarche de coproduction. Il fait suite au grand débat nantais sur la transition énergétique, mené entre septembre 2016 et mars 2017, qui a mobilisé 53 000 personnes pendant dix-huit mois et a abouti à trente-trois engagements. Depuis la fin de la démarche, une conférence ouverte, réunissant une trentaine de membres (citoyens, élus, chambres consulaires, associations, établissements publics, monde académique) suit de près ces engagements. Ils interpellent les élus métropolitains et les agents de la collectivité pour les inviter à tenir l’ambition et le rythme de mise en œuvre décidés lors de ce grand débat. Cela ne se fait pas sans heurts et sans remise en question, mais la promesse de proximité, au sens de capacité de saisissement du processus politique et technique, semble tenu.

Les derniers permettent aux acteurs de se rapprocher de la décision publique. C’est le cas des jurys citoyens désignés par tirage au sort dans le cadre d’assemblées temporaires, formés pour éclairer la prise de décision publique, dans des situations complexes. Ils essaiment sur tout le territoire depuis une dizaine d’années : à Toulouse pour faire avancer le plan municipal de santé en 2009 ; dans la communauté urbaine de Bordeaux pour repenser la politique de l’eau en 2010 ; plus récemment dans le Grand Paris, pour imaginer l’avenir des autoroutes urbaines. Dans la même veine, les budgets participatifs (testés à Rennes, Paris, Brest, Nancy, etc.), ouvrent la possibilité d’associer des citoyens non élus à la définition ou à l’allocation des finances publiques. Les votations citoyennes sont aussi une modalité pour faire avancer la démocratie directe. Le principe testé, de façon éphémère7, à Grenoble est le suivant : si une pétition sur un sujet de la compétence de la ville recueille plus de 2 000 signatures, elle est débattue en conseil municipal. Celui-ci peut alors entériner la décision ou décider de la faire passer à la votation par les habitants. Si elle obtient un minimum de 20 000 votes favorables – nombre de voix ayant permis à la majorité d’être élue –, la ville est obligée d’appliquer la décision.

Chacun d’entre nous est en quête, à la fois, de proximité de services en tant qu’usager, de proximité de conception en tant qu’acteur dans sa vie professionnelle ou autre, et de proximité de compréhension en tant que citoyen. Pour l’action publique, envisager ces demandes multiples, et leurs évolutions, implique de revisiter la conception des services publics (et pas uniquement sa géographie physique), de penser de nouvelles modalités d’actions collectives (et pas uniquement le management des acteurs publics) et de re-saisir l’enjeu démocratique (des modalités du débat à l’accès à la décision).

  1. IPSOS en partenariat avec l’U2P, « Les Français et la proximité », sept. 2019.
  2. Voir le dossier « Les communs, une piste pour transformer l’action publique ? », Horizons publics nov.-déc. 2019, n12, p. 30-85.
  3. Delanoe-Vieux C., Coire M., Coubart Millot J. et Figuerola, X., L’expérience du patient en design, une ressource pour la conception d’un parcours d’hospitalité dans un hôpital neuf, oct. 2019, OCULA.
  4. Stieggler B., « Faire de Plaine commune le premier territoire contributif de France », The Conversation 9 janv. 2017.
  5. www.aequitaz.org/projets/boussole/
  6. À l’instar de Démocratie ouverte, qui a récemment adressé aux candidats aux élections dix engagements pour une démocratie locale ouverte.
  7. Ce dispositif a été annulé par le tribunal administratif suite à un recours déposé par le préfet de l’Isère, en mai 2018.

 

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