15 propositions pour refonder l’action territoriale et passer à « l’après-dé-centralisation »

Depuis 2010, les lois intéressant la décentralisation se succèdent au gré des différents gouvernements. Poursuivant un nouvel acte de la décentralisation dans une dimension plus générale de refondation de l’action publique, ces lois on conduit à consacrer un nouvel équilibre territorial. Force est toutefois de constater que ce nouvel équilibre a finalement généré des complexités et déséquilibres de l’action publique de par les relations entre l’État et les collectivités et entre collectivités[1] :

• Transferts de compétences par échelon territorial traduisant la « défaissance de l’État »[2] et une hiérarchisation des territoires (régions et intercommunalités en tête) ;
• Politiques publiques sectorielles via les appels à projet traduisant des inégalités entre territoires ;
• Renforcement de la contractualisation comme mode d’instrumentalisation davantage que de coopération de l’action publique locale ;
• Accroissement de la maîtrise des finances locales au niveau des recettes et des dépenses.

La crise des Gilets Jaunes a illustré ces déséquilibres et a constitué le catalyseur d’une volonté de proximité et de développement de la ruralité notamment. La crise sanitaire née de l’épidémie de la Covid-19 a ensuite mis en évidence ces complexités et déséquilibres en révélant une « double question territoriale »[3] : d’une part, les déséquilibres entre les territoires urbains davantage exposés au virus en raison de leur densité et les territoires ruraux davantage protégés ; d’autre part, les complexités de l’action publique avec « le décalage entre un État rigide et inefficace et des collectivités locales réactives et agiles car proches du terrain »[4].

Bien plus, ces deux crises ont réactivé la « figure du territoire », laquelle avait été occultée par les différentes lois et réformes successives, et ont consacré « une posture territoriale » explique Aurélien Delpirou.

Si bien que, depuis la crise de la Covid-19, le Gouvernement ne peut se passer des territoires. En effet, une territorialisation de l’action publique avait d’abord été amorcée par Edouard Philippe en confirmant les avancées survenues lors du premier confinement. La territorialisation de l'action publique a ensuite été renforcée avec le Gouvernement Castex tant pour gérer la crise de la Covid-19 que pour relancer le pays avec le plan « France relance »[5].

Ces crises ont ainsi constitué le point de départ de la réflexion de Daniel Béhar et d’Aurélien Delpirou pour réfléchir sur la décentralisation et l’action publique territoriale.

Elles ont permis, d’une part, de prendre acte du changement de nature de l’objet territorial et de notre rapport aux territoires et, d’autre part, de construire un nouveau modèle d’action publique à l’égard des territoires et un nouveau mode d’organisation politique, à même de réinventer (et pas seulement d’approfondir) la décentralisation[6].

En effet, les territoires se sont clairement révélés comme étant interdépendants et ont traduit de la sorte l’horizontalité de l’action publique locale. Celle-ci se doit d’être d’autant plus horizontale étant donné les enjeux de cohésion et de transition qui ont émergé et qui se sont accentués avec les crises. De nos jours, il importe de « faire tenir ensemble une société qui se fragmente et de transformer des écosystèmes » selon Daniel Béhar.

Dans ce contexte, « la question n’est pas celle d’une reconnaissance des territoires ni, par contrecoup, d’une nouvelle étape de la décentralisation en recherchant un hypothétique acte IV ». Il importe au contraire « de proposer une véritable rupture vers un âge II »[7] en procédant à un changement profond des paradigmes et des outils de l’action publique territoriale au service d’une refondation de la décentralisation et d’une nouvelle manière de repenser les rôles de l’État et des collectivités. Telle est la direction préconisée dans ce rapport.

Refonder la décentralisation

Le projet de refondation de la décentralisation repose sur deux objectifs : politiser et démocratiser la décentralisation. Celle-ci a en effet été dépolitisée par la politique des transferts de compétences menée jusqu’à présent et souffre d’un manque de débat démocratique du fait notamment de l’intercommunalité, rappelle Aurélien Delpirou.

Politiser la décentralisation

La politisation de la décentralisation réside dans la revisite du partage des compétences entre les collectivités.

Pour ce faire, les auteurs du rapport proposent de répondre à l’impasse du partage des compétences en distinguant deux blocs. Trois propositions sont ainsi évoquées[8] :

• Organiser deux blocs de collectivités : le bloc de niveau intermédiaire (départements et régions) et le bloc local (communes et intercommunalités) ;
   
• Supprimer toutes les règles nationales de partage des compétences au sein de ces blocs, pour une différenciation effective des politiques territoriales ;
   
• Synchroniser les mandats régionaux, départementaux et locaux et rendre obligatoire au début de chacun d’entre eux la définition d’un « contrat de territoire » établissant le partage des rôles entre collectivités.

Démocratiser la décentralisation

La finalité de démocratisation de la décentralisation est justifiée par le sentiment de dépossession des élus municipaux, malgré la recherche permanente du compromis, dans le cadre de la coopération intercommunale.

Dans ces conditions, les auteurs proposent « de déployer l’objectif de démocratisation du bloc local dans trois perspectives[9] :

• Différencier les responsabilités politiques de la commune de celles de l’intercommunalité : en faisant de la commune l’autorité responsable des liens sociaux et les intercommunalités l’autorité responsable des liens territoriaux. Ainsi, les communes assumeront les fonctions d’animation de la vie sociale et d’organisation du dialogue citoyen, tandis que les intercommunalités se verront confier un rôle d’autorité organisatrice de l’action collective locale et un rôle d’ensemblier des politiques publiques de par un transfert généralisé des compétences sectorielles.
   
• Différencier les deux registres de la légitimité intercommunale : en distinguant un organe exécutif en charge du pilotage des politiques communautaires et un organe délibératif – avec des membres issus des conseils municipaux, assurant la prise de terre de ces politiques.
   
• Différencier les modalités et fonctions électives des maires de celles des exécutifs intercommunaux : les exécutifs intercommunaux doivent être élus au suffrage universel direct et le cumul des fonctions de maire et de membre de l’exécutif intercommunal doit être interdit au terme d’une période transitoire de deux mandats.

Repenser les rôles de l’État et des collectivités

Après la refondation de la décentralisation, Daniel Béhar et Aurélien Delpirou préconisent de repenser les rôles de l’État et des collectivités à l’aune des enjeux de la cohésion sociale territoriale et de la transition écologique[10]. Sur ce fondement, il convient de clarifier les rôles, de recentrer et renforcer l’État sur ses missions de solidarité et de régulation nationales et de faire des collectivités les garantes de la solidarisation des territoires.

Clarifier les rôles

La clarification des rôles de l’État et des collectivités doit être repensée en distinguant les interventions territoriales de l’État de celles des collectivités. « L’important est de savoir qui fait quoi » précise Daniel Béhar. Les politiques de péréquation et le procédé de la contractualisation, résultant des réformes successives, sont autant de problèmes qui ont conduit à « une surenchère localiste »[11].

Si l’État doit être considérablement dessaisi de certaines de ses fonctions, il doit conserver et renforcer sa capacité à accompagner les collectivités dans le cadre de programmes sectoriels.

Ainsi, deux propositions sont mises en évidence [12] :

• Mettre un terme aux politiques territorialisées et aux contrats de plan État-régions : les collectivités doivent être chargées de la responsabilité d’identifier les enjeux majeurs de leur territoire et d’y apporter des réponses en lien avec tous les acteurs concernés dans leur domaine de compétence ;
   
• Conditionner tout financement d’État à une coopération entre territoires.

Recentrer et renforcer l’État sur ses missions de solidarité et de régulation nationales

Les politiques nationales de solidarité et de péréquation entre territoires doivent être renforcées et la fonction de régulation nationale doit être approfondie et dépliée dans différents secteurs.

Dans ce cadre, les auteurs émettent plusieurs propositions[13] :

• Recentrer l’État sur la mise en œuvre de programme sectoriels renforcés (éducation, santé, emploi, sécurité) : en combinant toutes mesures juridiques et fiscales, investissant de nouveaux champs et différenciant des régimes de géographies prioritaires ;
   
• Renforcer les fonctions de régulation nationale en matière de transition écologique : en explicitant les trajectoires à suivre et les conditions à mettre à œuvre et en constituant un cadre pour les engagements des grands opérateurs publics ;
   
• Refonder la solidarité financière à l’échelle nationale et exiger une solidarité fiscale locale : via la DGF et une fiscalité locale prélevée sur une base territoriale large pour réduire inégalités et concurrences entre territoires ;
   
• Garantir l’accès à un panier de services au public de proximité et de qualité[14] ;
   
• Créer une Cour d’équité territoriale chargée de veiller au respect de la répartition territoriales des moyens des collectivités affectés par l’État.

Faire des collectivités les garantes de la solidarisation des territoires

La solidarisation des territoires existe par l’intermédiaire des coopérations internes et externes, la réciprocité territoriale et la mutualisation des services. Or, elle est « une simple couche supplémentaire de l’action publique territoriale »[15].

Il importe alors de changer le paradigme de la coopération en construisant des combinaisons gagnant-gagnant envisagées comme mode d’exercice et de production des politiques publiques territoriales.

Pour ce faire, les auteurs du rapport proposent de :

• Généraliser la réciprocité : celle-ci devant constituer un principe générique structurant l’ensemble des interventions des territoires ;
   
• Mutualiser les ingénieries : en encourageant la coopération entre acteurs locaux plutôt que recentraliser l’ingénierie d’État au sein de l’Agence Nationale de Cohésion des Territoires.