Institut Montaigne : rééquilibrer le développement des territoires, une « priorité » pour la relance

Présenté ce jeudi 11 mars, le rapport « Rééquilibrer le développement de nos territoires » ne laisse pas de doute sur son contenu dès son titre. Et quand on interroge Paul Hermelin, président de Capgemini, qui a dirigé sa rédaction, il confirme tout de suite l'une des observations que son groupe de travail a voulu vérifier. « On peut penser que le monde moderne se traduit par une attraction des métropoles. C'est vrai dans tous les pays de l'OCDE. La croissance économique est plus forte dans les métropoles que sur les autres territoires. Mais le déséquilibre est beaucoup plus prononcé en France. » Si la crise sanitaire les a chassé de la Une de l'actualité, les Gilets jaunes avaient longuement revendiqué cette idée durant leur mobilisation.

Un premier chiffre met particulièrement en évidence ce déséquilibre.

En France, les 15 plus grandes métropoles concentrent 81% de la croissance. C'est 50% en moyenne dans les autres pays de l'OCDE.

Pour Paul Hermelin, c'est « une richesse pour la France d'avoir réussi à développer des métropoles d'équilibre comme Toulouse ou Nantes. Ce sont des pôles qui existent à l'échelle européenne. Nous ne remettons pas cela en cause. Mais l'intensité des déséquilibres explique le désespoir des territoires. » Le rapport  ne pointe pas le problème de voir des pôles d'attraction se développer. Au contraire, ils sont autant « d'atouts indéniables » pour le pays. Mais les 114 pages de l'étude souhaitent proposer un meilleur équilibre. « Je pense que l'on a besoin d'une stratégie de long terme. Et pas qu'au niveau de l'État. Il y a une carence mais ce n'est pas une fatalité. Nous allons d'urgence en urgence. Il faut une approche plus globale. Nous avons négligé les villes moyennes en considérant que c'était une fatalité que les jeunes se tournent vers les grandes villes. Notre rapport veut prouver que ce n'est pas irréversible. »

Il est vrai que le rapport a raison de souligner l’enjeu de mettre l’accent sur ces territoires dits « épars », mais il n’y a pas lieu de les placer en opposition avec les métropoles. Une logique de complémentarité doit être trouvée entre les divers types d’espaces.

« L’existence de métropoles dans différentes régions permet également un aménagement plus polycentrique du territoire national souligne après la lecture du rapport, Nicolas Portier, Délégué général de l'AdCF – Intercommunalités de France, cela permet de dépasser le syndrome « Paris et le désert français » qui a donné naissance à la politique française d’aménagement du territoire en 1945-50. Il faut en revanche que nos métropoles remplissent leur rôle d’entrainement sur les économies régionales dans leur ensemble. » L’AdCF avait, elle même, travaillé autour d’un document de réflexion sur ce sujet, intitulé Cohésion territoriale : la nécessité d'une vision, le temps d'une nouvelle ambition.

Il faut en revanche que nos métropoles remplissent leur rôle d’entrainement sur les économies régionales dans leur ensemble, prévient Nicolas Portier, Délégué général de l'AdCF – Intercommunalités de France.

Dans sa méthodologie, le groupe de travail s'est appuyé dans un premier temps sur l'observation d'autres territoires. Par exemple, le nord de l'Italie, où Milan « aurait pu absorber toute la richesse » alors qu'en observant précisément « il y a des villes moyennes très dynamiques comme Bergame ou Brescia ». Plusieurs domaines ont été analysés comme les transports, le numérique ou la formation. S'il a conscience de quelques « prises de conscience », le groupe de travail estime qu'il faut aller plus vite et surtout plus loin pour aider les territoires à se développer. Selon Paul Hermelin, « autant sur les axes autoroutiers que sur les TGV, les liaisons concernent surtout Paris et les métropoles. Nous avons négligé depuis trop longtemps les relations entre les villes moyennes. C'est pareil sur le réseau télécom. Le développement de la 5G va se faire à partir des métropoles. En Allemagne, une partie des redevances payées par les opérateurs a été consacrée à un équilibre territorial de développement de la 5G. »

De son côté, le gouvernement mise beaucoup sur la loi 4D pour permettre de développer les territoires. Un « bon outil » selon le rapport même s'il invite à changer de vitesse. Et Paul Hermelin espère que ce travail trouvera un écho positif parmi les candidats à la prochaine élection présidentielle. En attendant, il devrait s'accorder avec les pouvoirs publics sur un point : celui de la relance. En septembre 2020, lors des troisièmes rencontres d'Actions Cœur de Ville, le mot d'ordre du gouvernement français était simple : les villes moyennes doivent profiter de la crise de la Covid-19 pour retrouver une plus forte attractivité. Jacqueline Gourault, la ministre de la Cohésion des territoires, l'a d'ailleurs dit haut et fort : « Nos villes moyennes ont été très actives durant la crise de la Covid et nos compatriotes se reconnaissent de plus en plus dans ces villes à taille humaine. ». Même son de cloche du côté du directeur du programme ACL, Rollon Mouchel-Blaisot : « Il y a une très grande opportunité : on redécouvre que notre pays a un très grand atout grâce aux villes moyennes. Les Français portent un nouveau regard sur ces villes qu’ils avaient eues tendance à négliger un peu.»

Le rapport de l'Institut Montaigne propose plusieurs priorités d'action « qui permettraient de renforcer l'égalité » entre les métropoles et le territoire français.

La première concerne le numérique. Deux points sont principalement évoqués : le télétravail et la 5G. Sur le télétravail, la crise sanitaire a clairement été un déclencheur pour un changement de comportement. Du côté des salariés, dont 76% se déclarent favorables à un développement, comme des entreprises. Chacun peut y trouver des avantages, mais il faudra surveiller dans les prochains mois qui des territoires ou des métropoles en ressortira le plus gagnant. Le rapport est plus directif sur la 5G puisqu'il préconise de « soutenir financièrement la couverture rapide du territoire national en 5G, en particulier dans les zones peu denses. » Il insiste également sur le fait que, pour les territoires, la 5G peut être une opportunité pour « renforcer la qualité et la densité des services publics ». Encore faudra-t-il convaincre les français sur un sujet qui reste polémique pour de nombreuses personnes.

Deuxième priorité d'action : relever le défi de l'éco-mobilité.

Pour l'Institut Montaigne, « une partie des moyens déployés dans le cadre du plan de relance devrait être fléchée vers le verdissement de l'économie des territoires épars. Le développement d'infrastructures hydrogène et électrique doit permettre la refonte de la pendularité entre les villes moyennes. »

Autrement dit : il faudrait profiter de la sortie de crise actuelle pour investir dans des énergies plus écologiques afin de créer un maillage entre les territoires (et non vers les métropoles). La capacité à créer un réseau ferroviaire « du quotidien » lié à la grande vitesse est notamment l'une des priorités.

Le troisième levier d'action possible concerne l'enseignement supérieur. Paul Hermelin, avec son groupe de travail, indique sans surprise que « la concentration très marquée des établissements dans les grandes métropoles françaises contraint à la mobilité de la jeunesse ».

Pour eux, le développement d'une offre d'enseignements spécialisés, liée aux écosystèmes économiques locaux est une priorité pour éviter que les territoires ne se fassent aspirer leurs talents.

Dans ce domaine, l'étude évoque notamment l'exemple de l'École supérieure des technologies industrielles avancées (ESTIA) créée en 1996 à l’initiative de la Chambre de commerce et d’industrie de Bayonne Pays basque avec le soutien des collectivités locales. Centrée sur plusieurs filières, elle permet de garder les étudiants sur leur territoire d'origine pour éviter d'avoir à les convaincre de revenir à la fin de leurs études. Cette préconisation trouve un écho favorable chez Nicolas Portier « Près de trois millions de jeunes sont aujourd’hui dans des formations post-bac, c’est considérable. L’aménagement universitaire du territoire est déterminant sur les dynamiques spatiales et les niveaux de qualification des populations. Dans le cadre du programme Territoires d’industrie, nous voyons bien le « verrou » du développement qui provient des difficultés de recrutement et des compétences manquantes. »

Enfin, l'Institut Montaigne propose d'agir au niveau des PME et des ETI. Sur des territoires où elles sont « plus souvent implantées » et alors qu'elles vont dans les prochains mois être « particulièrement affectées » par la crise, il faudrait les « soutenir ».

Deux pistes sont évoquées : la suppression de la Cotisation sur la Valeur Ajoutée des Entreprises (CVAE) dans les villes moyennes et les territoires épars et un allègement de la fiscalité du patrimoine. Cette dernière mesure a pour objectif de « favoriser la conservation de l'emploi en France et la transmission du capital productif dans les territoires ». Elle devra tout de même être limitée à ces territoires et à des engagements au niveau du maintien de l'emploi sur une période de plusieurs années. Du côté des collectivités locales, ces deux mesures paraîtront-elles pertinentes ? Il est nécessaire de préserver un lien fiscal entre les entreprises et les collectivités qui les accueillent. C’est la clef du maintien de leurs efforts pour accompagner les industriels. D'ailleurs certaines associations d'élus comme l'AdCF plaident plutôt pour modifier le barème de la CVAE afin de ne pas le lier au chiffre d'affaires.

Si le gouvernement risque de se reconnaître dans les préconisations de cette étude, c'est aussi qu'elle évoque des pistes déjà lancées depuis plusieurs années. Une tendance que confirme Nicolas Portier. « Le rapport de l’Institut Montaigne est incontestablement utile pour repenser notre politique de cohésion territoriale. Il évoque des leviers d’action et des propositions qui sont pertinents, mais qui sont déjà, pour beaucoup, mis en œuvre. Que ce soit les programmes Territoires d’industrie, Actions cœur de villes et Petites villes de demain, le plan Très haut débit, les orientations sur la rénovation énergétique de l’habitat… le rapport les cite, mais il ne semble pas bien en mesurer l’avancement et les dynamiques, faute de recul. » Et si les crédits liés au Plan de relance seront une bonne occasion pour permettre à ces projets d'avancer, ils sont indéniablement une opportunité à saisir pour travailler au développement de nos territoires.