L’élu local : un professionnel en devenir ?

Le 5 décembre 2019

Berger-Levrault et la revue Horizons publics ont organisé mardi 19 novembre 2019, une soirée-débat sur le thème « Duo élu-DGS : une nouvelle partition pour le prochain mandat ? ». Avec une table ronde composée d’élus, de DGS et de chercheurs, les échanges avaient en arrière-plan les prochaines élections et le projet de loi « Engagement et proximité », qui prévoit des mesures visant à renforcer les droits des élus locaux.

Être élu local, un métier à temps plein pour près de 4 000 élus locaux

Élodie Lavignotte et Éric Kerrouche, venus présenter leur ouvrage, Profession : élu·e local·e  La fin d’un mythe républicain, pour un renouveau démocratique, à paraître aux éditions Berger-Levrault[1], ont ouvert la table ronde.

La docteure en sciences politiques, responsable du département du débat public de la direction de l’information légale et administrative (DILA), et le directeur de recherche CNRS aujourd’hui sénateur des Landes, avaient réalisé un premier travail d’analyse comparée sur le statut des élus locaux en Europe, qui a donné lieu à publication en 2006[2]. Ils posaient à l’époque l’hypothèse de l’existence, à l’échelle européenne, d’une professionnalisation réelle des fonctions électives, mais mal assumée par les élus locaux.

Ils choisissent aujourd’hui de se concentrer sur le cas français et de réinterroger cette hypothèse à l’aune des nombreuses évolutions, au plan législatif, qui ont porté sur le statut des élus. Des évolutions qui permettraient de mettre fin à un tabou : « Oui, il y a des maires qui exercent leur fonction à plein temps et qui sont des professionnels de la politique. Et pourquoi pas ? », lance Élodie Lavignotte.

Éric Kerrouche ajoute qu’ils ont pour cette nouvelle étude mobilisé plusieurs enquêtes, tout particulièrement celle menée fin 2017-début 2018 par la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation, à laquelle il appartient. Cette enquête a produit des données d’une quantité et d’une qualité exceptionnelles : environ 17 000 questionnaires ont été recueillis, dont 7 500 complétés dans leur intégralité. Une véritable mine d’or.

L’analyse de ces données par les auteurs montre une dualisation de plus en plus forte des fonctions, entre ceux qui sont titulaires d’un exécutif et les autres, mais également selon la taille et la nature de la collectivité (selon s’il s’agit d’une commune, d’une communauté de communes, d’une communauté d’agglomération ou d’une métropole).

Très schématiquement, avance Éric Kerrouche, à partir de 10 000 habitants environ, l’exercice de la fonction élective devient pratiquement exclusive de toute possibilité d’exercer un autre métier. En incluant le bloc communal, les départements et les régions, 3 000 ou 4 000 élus locaux seraient concernés.

Pour ces élus, la logique indemnitaire actuelle ne suffit plus pour se consacrer entièrement à leur fonction élective. L’effet pervers de ce système est qu’il réserve ainsi les fonctions électives à certains profils au détriment d’autres. « Paradoxalement, pour aller plus loin dans la démocratisation, il faudrait assumer une part professionnalisation », conclut Éric Kerrouche.

Développer et valoriser ses compétences par la formation : un angle-mort pour la majorité des élus

« Entre une petite commune et une communauté de communes ou une métropole, il est très clair le rôle de l’élu n’est pas du tout le même », confirme Marc Oddon, premier adjoint aux finances de la commune de Venon et vice-président « Formation continue et apprentissage » de l’université de Grenoble-Alpes. Et pourtant, la formation, au cœur des débats sur la professionnalisation des élus, paraît essentielle à toutes strates, y compris pour les plus petites collectivités.

Élu pour la première fois en 2012, il mesure la difficulté du chemin à parcourir pour les « primo-arrivants », d’autant plus lorsque la taille de la collectivité ne permet pas de se reposer sur des services structurés. Dans les petites collectivités, nombre de décisions, dans des domaines extrêmement variés, reviennent en direct aux élus.

Alors pourquoi les élus sont-ils si peu nombreux à se former (un peu plus de 1% par an) ? Marc Oddon attribue cette situation au manque d’information. Combien d’élus connaissent l’existence du droit individuel à la formation et de ses conditions de prise en charge ? Combien suivent l’obligation d’inscrire des dépenses de formation pour les élus dans le budget de la collectivité ? Trop peu. Une situation regrettable, car la discussion en conseil municipal sur les besoins de formation de l’équipe aurait toute légitimité. La formation des élus devrait faire partie intégrante du projet politique.

L’élu local d’Isère plaide pour que les élus prennent du recul et s’inscrivent dans une perspective de formation à long terme, afin qu’ils capitalisent sur les compétences acquises grâce à leur mandat pour les valoriser plus tard. Car les fonctions électives enrichissent ceux qui les assument. Prenant son exemple personnel, son premier mandat l’a conduit à prendre certaines responsabilités à l’université, ce qu’il n’aurait sans doute pas envisagé autrement.

Une réflexion nécessairement collective

Pour Philippe Maitre, DGS de la communauté d'agglomération de Paris Saclay, « oui il faut de la formation, et il faut la bâtir ensemble ! » Les enjeux sont de plus en plus complexes, de plus en plus techniques, faisant appel à des dominantes liées à la transition énergétique, au green washing, aux mobilités innovantes ou encore à la data. Face à la difficulté croissante de prendre une commune ou une intercommunalité, la formation peut être une aide.

Mais il est important de décloisonner. Il affirme qu’élus, fonctionnaires et monde de la recherche auraient tout intérêt à travailler de concert sur les compétences attendues, tant des élus que des fonctionnaires, et sur les formations adaptées à chacun d’entre eux, se disant favorable à davantage de porosité entre les élus et les fonctionnaires.

Attention aux risques d’endogamie

Éric Kerrouche rappelle que jusqu’à une certaine époque, on n’avait pas besoin de suivre une formation pour exercer un mandat électif, parce que la théorie de la démocratie disait que tout le monde pouvait être élu. Ce qui était vrai dans les années 1980 ne l’est plus aujourd’hui en raison de la complexification et de la technicisation des enjeux, confirme Éric Kerrouche.

Le sénateur constate d’ailleurs que les élus sont de plus en plus qualifiés, avec une propension encore plus forte dans les exécutifs et en intercommunalité, où l’on trouve nettement plus de bac +5 ou de doctorats qu’ailleurs.

Mais il met en garde contre les risques d’une homogénéisation trop forte des profils d’élus, tout comme des parcours des DGS, du fait d’une homogénéisation de la formation initiale ou continue. Il estime également important que chacun reste dans son rôle. Avec la montée en compétences de certains élus, il peut y avoir des conflits sur la façon même d’envisager les choses techniquement, ce qui ne devrait pas être. La séparation et la complémentarité entre élu·e·s et DGS doivent perdurer : le politique revient aux élus et la technique aux DGS.

La reconnaissance du métier de DGS : une condition de l’équilibre du couple élu-DGS ?

Élodie Kuchinski, DGS de la ville de Vendin-le-Vieil, revient quant à elle sur son expérience en retraçant son parcours avec les 3 maires qu’elle a connus. Chaque duo s’est révélé différent, en fonction des générations, des expériences et des personnalités.

Le bon équilibre du couple élu·e-DGS tient surtout à un bon partage des rôles, entre les fonctions politiques et les fonctions techniques de la collectivité, et la construction d’un contrat clair au démarrage, confie Élodie Kuchinski, DGS de la ville de Vendin-le-Vieil.

Pour que le couple fonctionne, il faut donc que l’élu et le DGS soient sur la même longueur d’onde et que des solutions existent en cas de dégradation des relations, de situations de conflit ou tout simplement lors d’un renouvellement de l’équipe municipale. Il n’est pas question de revenir, pour le Syndicat national des directeurs généraux des collectivités territoriales (SNDGCT), ni sur l’emploi fonctionnel, ni sur le mécanisme actuel de décharge de fonctions, affirme Élodie Kuchcinski. La position défendue par le syndicat au mois de juin, à l’occasion de l’examen parlementaire du projet de loi sur la transformation de la fonction publique, consistait simplement à définir dans les textes les fonctions du DGS afin d’acter l’évolution de leur rôle dans la collectivité, sans que cela n’entre en conflit avec le rôle et les fonctions des élus.

L’Association des directeurs généraux des communautés de France (ADGCF) partage la ligne du SNDGCT sur la reconnaissance du métier de DG. Revenant à la problématique des relations élu·e·s-DGS, le contexte est assez différent en intercommunalité, selon Philippe Maitre, car les élus se reposent davantage sur leurs équipes de direction. À l’échelle intercommunale, l’appropriation du territoire par les élus est moins forte et il ne préexiste pas nécessairement de programme politique à l’échelle intercommunale. C’est à l’équipe de direction d’alimenter les élus de réflexions, de propositions, de façon à ouvrir différents horizons et à s’embarquer sur un projet de territoire.

Quelle trajectoire professionnelle après un mandat ?

En première lecture du projet de loi « Engagement et proximité », le Sénat avait introduit un amendement visant à ce que le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) ouvre aux élus ses dispositifs de préparation aux concours d'accès aux cadres d'emplois de catégorie A et qu’il organise des formations pour les élus. Bien que supprimé par l’Assemblée nationale, cet amendement institutionnalisait, à travers des dispositifs de formation, une passerelle entre les fonctions d’élus et de DGS.

Pour Élodie Lavignotte, cet amendement a une certaine cohérence, car il reconnaît une pratique réelle. En effet, la professionnalisation des fonctions électives au sens large montre que les passerelles se font naturellement. Il n’est pas rare que les maires d’aujourd’hui soient les collaborateurs de cabinet d’hier ou encore que les collaborateurs de cabinet d’hier soient les DGS d’aujourd’hui. Ces passerelles existent car l’appétence pour le secteur public est cardinale, à la fois chez les élu·e·s et chez les fonctionnaires.

Toutefois, souligne Éric Kerrouche, la vraie difficulté, c’est quand ce mode de recrutement devient exclusif des autres. Cela amène un risque de fermeture sociale, d’endogamie et, en définitive, de rejet de la part des citoyens qui trouvent que leurs élus « ne leur ressemblent pas ». On peut envisager ces croisements, mais il ne faut pas que ces portes soient trop ouvertes.

Car aujourd’hui, l’enjeu est au contraire de susciter un rafraîchissement, un renouvellement du personnel politique. Il faut donc trouver d’autres dispositifs : le statut de l’élu d’une part et la fin du cumul dans le temps d’autre part sont de nature à accélérer ce turn over.

Dans le cadre de ses fonctions à l’université, Marc Oddon rencontre de nombreux élus qui viennent valoriser leur expérience en matière de gestion des ressources humaines, de management ou encore de gestion de projet. Mais le secteur public n’est pas nécessairement la voie choisie, car l’accès aux concours de la fonction publique est assez difficile lorsque l’on n’est pas déjà inscrit dans cette trajectoire.

Pour Philippe Maitre, la porosité avec le privé doit devenir une priorité. Si les compétences développées dans le privé peuvent être mobilisées dans le public, l’inverse est tout aussi vrai : la compétence « publique » doit être mieux reconnue ! Complétant les propos d’Éric Kerrouche, il affirme enfin que si un renouvellement est nécessaire par le haut, via les élus, il l’est tout autant en interne avec les agents.

Vers la création d’un statut d’agent civique territorial pour les élus ?

Afin de faciliter le renouvellement de la classe politique locale, Éric Kerrouche et Élodie Lavignotte plaident pour la création d’un statut d’« agent civique territorial » qui concernerait le maire et tous les élus pour lesquels l’exercice de la fonction élective demande une disponibilité « à plein temps ».

Du côté de nos voisins européens, les auteurs de Profession : élu·e local·e rappellent qu’en Allemagne, le maire bénéficie d’un CDD de droit public le temps de son mandat. Mais afin d’éviter le phénomène d’installation de certains dans une carrière politique, Éric Kerrouche et Élodie Lavignotte proposent d’assortir ce statut d’agent civique territorial d’une limitation du cumul des mandats dans le temps à 2 ou 3 mandats. L’exercice d’un mandat électif local deviendrait ainsi un parcours comme un autre dans le cadre d’une trajectoire professionnelle élargie.

Une idée politiquement difficile à faire germer. Car renforcer le statut de l’élu est perçu par les citoyens comme donner encore plus de droits à une caste qui est déjà nantie. « Notre perspective est inverse : c’est justement de l’encadrement des fonctions d’élus que l’on pourra assumer une meilleure démocratisation dans l’accès à ces fonctions », concluent-ils.

[1] Éric Kerrouche et Élodie Lavignotte, Profession : élu·e local·e –  La fin d’un mythe républicain, pour un renouveau démocratique, 2020, Berger-Levrault (disponible en librairie le 3 janvier, et dès à présent sur la boutique Berger-Levrault).

[2] Éric Kerrouche et Élodie Lavignotte, Les élus locaux en Europe : un statut en mutation, 2006, La documentation française.

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