Les défis de la mise en commun au sein d’une collectivité territoriale

Ces pas de côté permettront d’institutionnaliser le partage de la décision pour offrir une écoute plus attentive à la demande citoyenne et, finalement, pour « faire ensemble » et développer de nouveaux services de proximité.

La crise sanitaire et sociale que nous traversons met en exergue l’agilité des organisations publiques et le développement de nouveaux partenariats impliquant les citoyen·nes au service de l’intérêt général. Ces nouveaux agencements s’inscrivent pour certains dans une logique plus profonde de contribution et de « communs ».

Reconnaissant avec l’administration l’intérêt général de protection d’une ressource matérielle ou immatérielle (un bois, un logiciel libre) ou la réponse à des besoins fondamentaux (combattre la précarité alimentaire dans son quartier), des collectifs, formalisés ou non en associations, se saisissent d’espaces et de bâtiments et proposent d’en « prendre soin » en veillant à leur conférer un statut de bien commun échappant tant à la privatisation qu’à sa seule gestion par l’autorité publique.

S’inscrivant dans une logique de « subsidiarité horizontale » que l’éductour européen Erasmus+ Enacting the commons a analysé en 2019, à Bologne notamment, ces partenariats public-communs bouleversent l’ordre juridique interne français par leur agilité mais plus encore par la confiance accordée aux citoyen·nes.

Au gré des sollicitations citoyennes et des travaux apportés par les agent·es et membres associé·es, une certaine cohérence semble se dégager et offrir une perspective d’évolution dans l’organisation à terme de l’administration publique en France, aussi bien au niveau national qu’au niveau local. La mission Communs de la ville de Grenoble et La 27^e Région ont ainsi souhaité accompagner la sécurisation de ces nouveaux partenariats pour offrir plus de souplesse et de réactivité à la demande citoyenne dans l’esprit des communs.

Dès lors, au regard de l’exemple grenoblois, nous envisagerons les enjeux de la mise en commun et de la nécessaire collaboration des acteurs publics et citoyens, ainsi que de leur nécessaire acculturation à cette nouvelle forme d’action publique horizontale. Puis, il conviendra de tenter de décrire l’émergence d’une nouvelle forme d’administration publique répondant au besoin de contribution des citoyen·nes.

Problématique de la mise en commun du point de vue des acteurs : l’exemple de la ville de Grenoble

Le besoin de répondre à une demande citoyenne de gouvernance des politiques publiques plus horizontale et plus inclusive

Des habitant·es expriment le souhait clair de s’investir dans « la prise de soin » de leur environnement, de leur ville et de leur village. Nés d’une initiative citoyenne, au cours du dernier mandat (2014-2020), les chantiers ouverts au public (COP) présents dans la ville de Grenoble répondent ainsi à l’acceptation et la facilitation par l’administration de cette demande de coopération et de contribution pour se « ré-approprier la ville ». Dans d’autres quartiers, des collectifs se mobilisent de manière informelle pour préserver le patrimoine porteur d’une forte identité pour le quartier : l’attention portée à l’ancienne piscine Iris du quartier de la Villeneuve² à Grenoble en est un bel exemple.

Ces mobilisations revêtent des formes nouvelles, ne reprenant pas toujours le modèle associatif. Des usager·ères d’une rue, des parents, des voisin·es, un regroupement de collectifs dans ce deuxième cas font « commun » autour des abords d’une école pour les sécuriser ou les embellir, d’un espace public en friche pour le végétaliser, d’un bâtiment pour le restaurer et lui proposer une deuxième vie répondant tant à l’intérêt général qu’aux besoins d’un quartier.

La logique des communs est à l’œuvre avec son triptyque désormais mieux connu³ : une ressource/un lieu qu’il s’agit de préserver ; une communauté ouverte prenant fait et cause pour elle et le chemin (commoning) permettant de se mettre d’accord ensemble autour de règles partagées pour éviter sa privatisation mais aussi sa publicisation (en raison d’un risque courant de privatisation à terme par la personne publique). Le statut formel n’est pas un passage obligé, le processus du « faire ensemble » est au contraire primordial : faire commun c’est en permanence ajuster les règles de gouvernance et de bonne gestion de la ressource.

Ces énergies nouvelles naissent en ville autant que dans les espaces ruraux, en France et ailleurs. Le projet Erasmus+ Enacting the commons⁴ a permis ainsi à trois villes françaises (Brest, Grenoble, Lille) d’en découvrir les facettes avec des collectifs de commoners et de La 27^e Région. On y a découvert des dispositifs d’occupation temporaire des espaces et des bâtiments autorisés par la puissance publique et des démarches ouvertes de coproduction de l’action publique avec les citoyen·nes.

L’exemple italien est à ce titre extrêmement riche dans la manière où, avec près de quinze ans d’avance dans sa réflexion sur les communs, il place la question de la préservation des biens communs comme élément fondamental du discours politique et du travail constitutionnel (le travail de la commission Rodotà). Un premier volet concret de ces réflexions a conduit nationalement au référendum sur l’eau, avec donc une attention aux ressources et droits fondamentaux, tandis qu’un volet plus local et activiste le déclinait au travers des « libérations » de biens communs culturels (théâtre Valle à Rome, Ex-Asilo Filangieri à Naples) d’une part⁵, ou de pactes de collaboration entre administrations et collectifs nés à Bologne et désormais pratiqués dans plus de 200 villes d’autre part⁶.

Cet exemple italien bouleverse toutefois le modèle français en reconnaissant d’emblée les citoyen·nes actif.ves comme sujets de droit (une ou deux personnes seulement peuvent solliciter un pacte dans leur commune), en assurant une transparence immédiate du processus (les projets de pactes sont mis en ligne pour contrôle a priori de la communauté) et un début d’évaluation du projet. Par ailleurs, s’ils engagent l’administration, ils n’impliquent pour autant ni une présence technique ni un soutien financier obligatoire. Il en ressort une certaine flexibilité et une réelle autonomie des citoyen·nes rendu·es légitimes et réellement acteur·rices. A contrario, se posent des enjeux de responsabilité juridique pour la ville que nous avons souhaité analyser avant toute possible transposition du modèle bolognais. Est né Juristes embarqués⁷, un nouveau projet de partenariat entre la ville de Grenoble et La 27^e Région.

Le nécessaire pas de côté des acteurs : l’inspiration d’un nouvel imaginaire administratif

Après six mois d’analyse, Juristes embarqués, co-construit avec l’Agence nationale de cohésion des territoires (ANCT) et France Tiers-Lieux, apporte des éléments de réponse pour opérer les « pas de côté » nécessaires à une extension des « chantiers ouverts au public » et plus généralement à une meilleure réception de la demande citoyenne de « faire en commun » ⁸.

Cet accompagnement était nécessaire à plusieurs titres. L’expertise juridique interne aux collectivités n’est à ce jour pas souvent suffisamment armée pour entendre ces nouvelles demandes ; la mutualisation d’une expertise juridique par les collectivités s’enrichit par ailleurs de celle développée par les juristes-activistes de Naples et de Marseille qui s’inscrivent dans une véritable « transition juridique » ⁹. Par ailleurs, la demande croissante de sollicitations par les Grenoblois·es inclut désormais, outre les espaces publics, de nouveaux périmètres bâtis ou hybrides plus complexes dans leurs cogestion et sécurisation (règles ERP, commande publique, demandes plus élaborées par des acteurs plus structurés). Enfin, si la crise sanitaire a généré de nouvelles envies de « libérer » des espaces et de devenir contributeur¹⁰, elle contraint un peu plus la ville dans ses moyens financiers et techniques d’appui. Une solution où la commune devient régisseuse de l’espace public, laissant davantage de champ aux initiatives citoyennes d’y prospérer, et où elle organise une sorte de « lâcher prise » qui sous-tend un nouveau pacte responsabilisant avec les citoyen·nes.

Les modèles italien, néerlandais et anglais analysés in situ par les techniciens ont également conduit à souhaiter rendre plus simple encore pour le·la citoyen·ne grenoblois·e la réception et l’instruction de sa demande, et sa sécurisation pour les acteurs et la collectivité.

La commande passée aux Juristes embarqués s’est donc enrichie de ces enjeux en cours d’étude. Elle vise à garantir à tous les acteurs un cadre global et formalisé de réception de la demande de coproduction citoyenne et son traitement sécurisé, au service de la préservation des biens communs. Elle dessine les contours d’une nouvelle forme d’administration publique.

L’émergence d’une nouvelle forme d’administration publique en réponse au besoin de contribution des citoyen·nes

Cette nouvelle forme d’administration publique oblige la collectivité publique à envisager différentes postures inédites lui permettant de répondre aux nouvelles sollicitations des citoyen·nes. À terme, la collectivité devra institutionnaliser le partage de la décision avec les citoyen·nes au sein de nouveaux mécanismes inédits.

Les nouvelles postures de l’administration

Le fait d’accepter une initiative citoyenne dans la mise en commun d’une politique ou d’un service public nécessite la mise en place d’une procédure d’accompagnement des citoyen·nes volontaires et d’une acceptation par l’administration d’ébaucher un droit souple au regard de l’utilité publique de l’action envisagée. En effet, au lieu d’être une autorité d’adjudication, d’emploi ou encore de prescription, l’administration doit se positionner en « autorité d’incitation », capable d’agir avec bienveillance au profit de ce droit à la contribution en devenir. Ainsi, à l’image de l’appel à communs lancé récemment par l’ADEME « Résilience et territoires » ¹¹, l’administration intervient non plus comme maître d’un ouvrage, mais davantage comme une « entremetteuse d’ouvrage », permettant à toute personne intéressée de venir s’associer à la réalisation d’une œuvre commune. Ici, l’administration agit aussi bien comme une sorte d’autorité d’incitation qu’un tiers de confiance, garant de la mise en commun et de la volonté de partage et d’institution du commun.

En outre, à l’image du programme Incubateur de territoire, piloté par l’ANCT¹², l’administration doit s’envisager comme une « autorité d’incubation », visant à former et à « encapaciter » les contributeurs au commun afin qu’ils puissent entreprendre la réalisation collective de la mise en commun. D’un tiers de confiance bienveillant, l’autorité administrative se meut en éducatrice, veillant à l’autonomisation de la communauté d’usage.

À terme, les œuvres mises en commun par les contributeurs semblent devoir être mises sous la garde de l’Autorité administrative, intervenant en qualité de gardienne du bien commun. Cette dernière approche consacre l’administration dans un rôle non pas inédit, mais qui mérite une redéfinition profonde à terme : celle d’administratrice de biens communs.

Il est récurrent que des citoyen·nes donnent aux collectivités publiques un certain nombre de leurs biens, pour qu’elles les administrent en qualité de propriétaires (notamment de photographies de familles ou bien d’œuvres). Elles disposent alors d’un droit discrétionnaire dans leur gestion, et le cas échéant, dans leur incorporation au domaine public. Au contraire, il s’agit d’envisager ici l’hypothèse dans laquelle les œuvres produites par ces citoyen·nes sont remises à la garde de l’administration qui dispose d’une obligation de respecter la destination définie par eux. C’est notamment la problématique des COP grenoblois. L’administration préserve alors le bien dans le respect d’une destination dont elle n’est pas la seule décisionnaire à l’origine. L’administration publique devient alors responsable de la conservation du bien mis en commun au regard des contributeurs au commun qui disposent cependant d’un droit d’usage et d’un droit de décision dans sa gestion.

Ce changement de posture n’est pas sans incidence sur la caractérisation du service public ainsi constitué, à savoir s’il est géré en régie ou bien de manière déléguée.

L’administration agit aussi bien comme une sorte d’autorité d’incitation qu’un tiers de confiance, garant de la mise en commun et de la volonté de partage et d’institution du commun.

L’institutionnalisation du partage de la décision administrative

La nouvelle posture de l’administration face aux citoyen·nes nécessite de repenser leur place dans leurs relations avec l’administration. Ainsi, la reconnaissance d’un droit à la contribution dans le cadre d’un droit négocié¹³ ou d’un règlement¹⁴ permettrait de cerner les responsabilités et obligations de chacun dans un souci de préservation d’un bien commun défini.

Posé ainsi, ce postulat envisage un droit d’association accru des citoyens, non seulement dans le cadre d’une procédure de démocratie plus contributive (où il s’agit de faire, d’œuvrer directement à la préservation d’une chose, d’un cadre de vie, d’un bien – davantage que d’être associé au processus décisionnaire), mais également et surtout, il envisage un droit à l’association dans la détermination de l’action d’utilité publique et de sa direction. À la différence de l’ubérisation d’un service public¹⁵, qui permet, grâce à une plateforme numérique, au citoyen de répondre à une demande d’un autre citoyen, laissant à l’administration la maîtrise de la gestion du service, la mise en commun d’un service public oblige en effet l’administration à accepter la prise de décision des contributeurs, formant une véritable communauté d’usage.

Ainsi, se rapprochant du droit à la proposition des promoteurs du « service public citoyen » ¹⁶, le droit à la contribution doit recouvrir une dimension individuelle et collective. Sur le plan individuel, il oblige l’administration à entreprendre une forme de partenariat propre et adaptée à chaque situation déterminée. Ainsi, au lieu de disposer d’un régime d’égalité de traitement de chaque citoyen·nes devant le service public, la mise en commun d’une politique va établir un partage d’obligations entre les parties œuvrant à la mise en commun. Par exemple, l’obligation réelle environnementale, posée à l’article L. 132-3 du Code de l’environnement, permet à un·e citoyen·ne propriétaire de faire contribuer son bien à une politique de préservation de l’environnement. Élargi à la mise en commun d’autres politiques publiques, ce type de partenariat permettra à la fois à chaque citoyen·ne d’affecter son bien ou son travail à une politique publique ; et à l’administration de pouvoir intervenir en assistant le propriétaire à la réalisation de sa contribution. Sur le plan collectif, chaque citoyen.ne doit pouvoir rencontrer les autres contributeurs et prendre part au processus décisionnaire, soit dans le cadre d’une obligation de consultation préalable, soit plus largement au sein d’une charte territoriale¹⁷, concrétisation des droits d’usage négociés entre les contributeurs et l’administration, à l’image du pacte pastoral de la communauté de communes Causses Aigoual Cévennes Terres solidaires¹⁸.

En conclusion, une meilleure horizontalité de l’action publique est à l’œuvre, nourrie des modèles des communs qui obligent les acteurs publics et privés à partager la préservation des ressources taries et fragilisées par la crise environnementale et ses corollaires sanitaires et sociaux. Elle s’inscrit à Grenoble dans un programme de redirection des politiques publiques dont l’administration en commun est un des volets pour rendre la ville plus inclusive et plus ouverte à la contribution et au partage.

Les juristes et les disciplines de la transformation publique ont toute leur place dans ce grand chantier de « transition juridique », et la ville de Grenoble leur est reconnaissante de leur apport pour rendre ces chantiers sécurisés et opérationnels et clarifier les postures et cadres d’action de l’administration.

Une meilleure horizontalité de l’action publique est à l’oeuvre, nourrie des modèles des communs qui obligent les acteurs publics et privés à partager la préservation des ressources taries et fragilisées par la crise environnementale et ses corollaires sanitaires et sociaux.

Ces pas de côté permettront d’institutionnaliser le partage de la décision pour offrir une écoute plus attentive à la demande citoyenne et, finalement, pour « faire ensemble » et développer de nouveaux services de proximité¹⁹. Ils obligent surtout à repenser la place de l’administration publique dans une approche bienveillante à l’égard de l’initiative citoyenne à l’œuvre publique, laissant envisager, à terme, l’émergence d’une « bonne vivialité » entre l’administration et ses acteurs, à l’image du « buen vivir » sudaméricain²⁰.

1. https://enactingthecommons.la27eregion.fr/
2. Bultel B., « Immersion dans la future piscine Iris », Le Crieur 8 janv. 2021, https://www.lecrieur.net/immersion-dans-la-future-piscine-iris/
3. Horizons publics nov.-déc. 2019, n^o 12, dossier spécial « Les communs, une piste pour transformer l’action publique ? », https://www.horizonspublics.fr/revue/novembre-decembre-2019/les-communs-une-piste-pour-transformer-laction-publique
4. Le projet Enacting the commons pour explorer comment les communs transforment l’action publique en Europe : https://enactingthecommons.la27eregion.fr/
5. Dau É. et Krausz N., « L’Ex-Asilo Filangieri à Naples : retour d’expérience sur un commun urbain de référence en Europe », Horizons publics mai-juin 2021, n^o 21, p. 38-43.
6. Ciaffi D., « L’administration partagée des communs en Italie : une possibilité avant la pandémie, une nécessité pendant (et après) la crise », Horizons publics mai-juin 2021, n^o 21, p. 32-37.
7. Olivier Jaspart est l’un des six experts itinérants et Louise Guillot est la cheffe du projet Juristes embarqués, démarche itinérante et mutualisée de créativité réglementaire autour des lieux créateurs de communs à Grenoble, régions Sud et Hauts de France, https://www.la27eregion.fr/9261-2/
8. Ville de Grenoble, « Favoriser l’implication des citoyens dans la ville : l’exemple des chantiers ouverts au public », Youtube 3 avr. 2021.
9. Ville de Grenoble, « Favoriser l’émergence des communs dans la ville : tour d’horizon européen », Youtube 3 avr. 2021.
10. Ville de Grenoble, « Quelles capacités publiques pour répondre aux enjeux de résilience des organisations et territoires ? », Youtube 2 avr. 2021.
11. https://agirpourlatransition.ademe.fr/entreprises/dispositif-aide/20210319/resilience2021-57
12. https://incubateur.anct.gouv.fr/
13. Barrière O., Faure J.-F., Goeury R. et Huynh F., « Droit négocié dans les aires protégées, du cadre national à la gouvernance territoriale locale : le cas du parc amazonien de Guyane », Cahiers de géographie 2020, p. 237-248.
14. Jaspart O., « Pour une prise en compte des biens urbains par l’administration. Vers un règlement d’administration mise en commun », Associations et collectivités mars 2020.
15. Bertholet C. et Létourneau, « Ubériser l’État ? », Le journal de l’école de Paris du management 2017/6, n^o 128, p. 37-44, https://www. cairn.info/revue-le-journal-de-l-ecole-de-paris-du-management.htm
16. https://www.thedigitalnewdeal.org/wp-content/uploads/TheDigitalNewDeal_org-LeServicePublicCitoyen.pdf
17. Barrière O., « Chartes territoriales », in Cornu M., Orsi F. et Rochfeld J. (dir.), Dictionnaire des biens communs, 2017, PUF.
18. Jaspart O., « Les chartes territoriales et le pacte pastoral : une expérimentation de terrain de mise en commun », Rpubliquepourquoifaire.unblog.fr 15 mai 2020, http://rpubliquepourquoifaire.unblog.fr/2020/05/15/les-chartes-territoriales-et-le-pacte-pastoral-une-experimentation-de-terrain-de-mise-en-commun/
19. Alix N. (La Coop des communs), Bancel J.-L. (Crédit coopératif, La Coop des communs), Ciaffi D. (Labsus) et Coriat B. (Les économistes atterrés), « Repenser les services de proximité avec les citoyens », Atelier biennale des Villes en transition, 1^er avr. 2021.
20. Acosta Espinosa A., Le buen vivir : pour imaginer d’autres mondes, 2014, Éditions Utopia.