Les schémas d'aménagement de demain, et si on repartait des usages ?

Les schémas d'aménagement de demain, et si on repartait des usages ?
©La 27ème Région
Le 22 février 2018

Né dans un contexte de reconfiguration de l’action publique, le Schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET) s’imposera aux régions à partir de l’été 2019 pour fixer les grandes orientations à l’échelle de leur territoire. Dans le cadre de son programme de prospective des administrations, appelé « Les Éclaireurs », la 27e région a mené un exercice original pour renouveler cet exercice de planification. Décryptage de la méthode et premiers enseignements.

D’ici l’été 2019, toutes les régions devront avoir élaboré leur SRADDET, nouveau schéma de planification issu de la loi NOTRe (2). Ce schéma régional nouvelle génération compile une demi-douzaine de schémas d’aménagements sectoriels régionaux préexistantes (ex : déchets, transports, etc.) et s’impose aux collectivités infra-régionales. La 27e région s’est saisie de cette actualité pour questionner l’exercice rituel de la planification territoriale. Comment faire des schémas d’aménagement des outils de projets appropriables, ouverts et… réellement utilisés ?

Pour tenter d’y répondre, le laboratoire de transformation publique a mené, en partenariat avec l’agence de design des politiques publiques Vraiment Vraiment, une expérience créative, prospective et participative pendant l’année 2017. Conduite avec la région Bretagne, la région Normandie et le ministère de la Transition écologique et Solidaire, cette démarche a pour objectif d’imaginer les outils, les manières de faire et les processus de la planification de demain. Aujourd’hui à mi-parcours, le programme livre ses conclusions intermédiaires.

Une méthode créative en quatre temps

Il existe de très nombreuses façons de mettre en œuvre un schéma d’aménagement, et la méthode n’est jamais neutre. Dans le cadre de son programme de prospective des administrations Les Éclaireurs (voir encadré), la 27e région a mobilisé pendant 6 mois une équipe pluridisciplinaire composée de designer et de spécialistes des politiques publiques chargés de réinterroger la manière d’élaborer des schémas d’aménagement. Leur mission : comprendre les enjeux de la planification, imaginer de nouvelles modalités d’élaboration des SRADDET et en tester une en situation réelle.

Après une première phase de défrichage et de veille, l’équipe a rassemblé une quinzaine de participants représentatifs des parties prenantes du SRADDET (collectivités territoriales, entreprises, associations, agences d’urbanisme, cabinet de conseil, chargés de mission SRADDET, etc.) lors d’un atelier créatif d’un jour et demi. Ensemble, ils ont identifié une demi-douzaine de grandes thématiques (évolutivité, prise en compte des usages, interterritorialité, démocratisation). Puis, les participants ont imaginé des nouveaux dispositifs, processus, postures ou instances qui se grefferaient à – ou viendraient remplacer – différents temps de la démarche d’élaboration classique du SRADDET.

Après consolidation et mise en cohérence des idées, huit propositions prospectives ont été retenues (3).
Au menu : un jury citoyen, instance citoyenne qui intervient tout au long de la vie d’un schéma d’aménagement, ou encore un processus d’élaboration de grandes visions de l’avenir du territoire revu et corrigé. Aux côtés des traditionnelles projections statistiques, place aux enquêtes d’usages, aux visions extrêmes, aux débats publics outillés le tout soumis au regard citoyen, via une consultation par vote pondéré.

Sur la phase de mise en œuvre, le scénario propose des dispositifs d’animation et d’évolution du document : le jeu des impacts crée des espaces de visibilité et de médiation des conflits inter-schémas ou interterritoriaux, le Fond d’avenir régional (FAR), vise à inciter et valoriser des projets d’aménagement SRADDET-compatibles et la conférence de mise en œuvre propose d’intégrer les retours d’usages chaque année, pour un SRADDET en amélioration continue.

Penser le fond et la forme à partir des usages

Si chaque proposition tente d’apporter une réponse concrète aux enjeux identifiés lors des ateliers, la question de la prise en compte des usages, sur le fond comme sur la forme, constitue le fil rouge du scénario. Comment passer d’une vision fondée sur les infrastructures et les statistiques à une vision fondée sur les usages du territoire ? Comment travailler la forme du SRADDET pour rendre les orientations et les règles qu’il préconise plus appropriables pour les usagers des collectivités infra-territoriales ? Lumière sur deux propositions qui tentent d’apporter des réponses à ces enjeux.

André Degouys : l'innovation a bien souvent le chic de se retrouver là où on ne l'attend pas !

Chargé de la planification régionale et du schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires à la région Bretagne, Arnaud Degouys a participé à l’expérimentation. Témoignage.

Pourquoi s’engager dans une démarche de prospective créative portant sur l’élaboration de schémas d’aménagement ?

À une période où les mots laboratoires, innovation ou créativité résonnent dans les couloirs de nombreuses collectivités françaises, je pense qu’il n’est pas inutile de rappeler que l’innovation ne peut pas devenir une fin en soi. En réalité, elle s’impose surtout quand un détour est nécessaire pour atteindre des objectifs difficiles à obtenir avec des méthodes conventionnelles. C’est bien le cas du SRADDET qui, par sa nature, son ambition et le cap à franchir, demande un véritable effort de transition méthodologique.

Comment cette démarche a-t-elle nourri votre mission d’élaboration du SRADDET ?

Ce qui caractérise le travail des Éclaireurs est l’ouverture des perspectives, le fourmillement des idées, des prototypes mais aussi des espaces des dialogues. Toutes ces idées ne peuvent être retenues par le groupe de travail. Nous avons ainsi, lors de ces ateliers, fait des rencontres et des esquisses fugaces, qui peuvent, une fois « ramenées à la maison » et maturées, se concrétiser. Je pense par exemple à un « kit de mécano » du SRADDET breton, qui permettra à tous nos partenaires locaux de construire leur projet de Bretagne à partir d’un plateau de concertation et de « briques d’enjeux » fournies par la région.

Que conseilleriez-vous à quelqu’un qui veut se lancer dans une démarche de prospective créative par le design ?

Une démarche de design réussie demande à mon avis quelques conditions indispensables. La qualité et la posture des animateurs en font partie, qui instituent avant tout une qualité d’écoute et de confiance dans le groupe de travail. L’intérêt de ce type de démarche est bien de « libérer les karmas », c’est-à-dire offrir des espaces d’opportunités, de liberté de ton, d’initiatives. Attention à ne pas « confisquer » la parole experte… L’innovation a bien souvent le chic de se trouver là où on ne l’attend pas !

Une prospective territoriale de terrain : les capsules du futur

Pour penser l’élaboration d’une vision régionale à partir des usages, le scénario explore la piste des capsules du futur. Il s’agit d’un format dans lequel un groupe d’agents de la région va enquêter auprès de la population sur des visions du futur formulées à partir des usages. Par exemple : à quoi ressemblerait une région où l’on vivrait de jour comme de nuit ? Une région où l’on pourrait manger bio et local ? Ces agents, chacun ambassadeurs d’une vision, sont missionnés pour récolter des données sensibles (témoignage, objets du quotidien, biens culturels, images, etc.) qui viendront nourrir la phase de diagnostic territorial.

En formulant des futurs régionaux à partir de l’usage qu’en feront ses habitants, ce dispositif produit des visions hors des silos sectoriels. Il incite chacun à repenser sa politique au regard de ces enjeux : une politique de gestion des déchets prise à la lumière des usages nocturnes du territoire va par exemple nous amener à réfléchir aux parcours de collecte des déchets en minimisant les nuisances.

Un traducteur de schéma pour améliorer « l’ergonomie » du schéma d’aménagement

Une fois le SRADDET voté, la question des usages se pose différemment : comment prendre en compte les usages et les non-usages fait du document, pour imaginer une forme plus adaptée ? Les moyens de retranscrire le SRADDET sont limités à la cartographie et au texte organisés dans un ensemble de fascicules dont le découpage est prévu par la loi : un rapport présentant le diagnostic, la stratégie et les grands objectifs, un fascicule de règles générales et une carte synthétique. Pourquoi ne pas explorer d’autres formes ?

À partir de cette interrogation, le scénario esquisse l’idée d’un traducteur de schéma, outil conversationnel automatisé qui permet de répondre aux questions des utilisateurs de manière personnalisée, et sous des formats divers, tout en affinant son contenu au fur et à mesure de son utilisation.

L’ambition derrière ce petit outil : travailler « l’ergonomie », c’est-à-dire l’utilisabilité de l’objet SRADDET. En présentant l’information à partir des questions des usagers potentiels (chargés de planification dans les collectivités infra, aménageurs), le traducteur de schéma fait le pari que les orientations, les règles et « l’esprit » du SRADDET seront plus appréhendables, et donc plus facilement pris en compte dans les documents d’aménagement infra-territoriaux et dans les projets d’aménagement.

Et demain ? On teste !

À partir de février 2018, le programme entrera dans la phase de test d’une des propositions. Après concertation avec les partenaires de la démarche, c’est le traducteur de schéma qui a été retenu pour être prototypé et testé en situation réelle à la région Bretagne et la région Normandie. Au-delà des enjeux propres à l’appropriation du SRADDET, cette phase de test représente aussi une manière de tester un mode d’élaboration collaboratif, frugal et itératif qui participe d’un changement culturel au sein de l’administration. Une occasion d’explorer par la pratique ce que serait une administration plus ingénieuse. Rendez-vous en juin 2018 pour découvrir les retours des tests !

Le programme des éclaireurs de la 27e région : vous avez dit prospective administrative ?

Et si l’on réinterrogeait de façon créative et prospective les mécanismes classiques de l’action publique ? C’est la question à laquelle s’est attelé le programme de prospective créative Les Éclaireurs, développé par la 27e région, laboratoire de transformation de l’action publique. Objectif : questionner les méthodes de travail actuelles des acteurs publics et leur capacité à les renouveler.

Le programme est composé d’épisodes thématiques visant chacun à traiter une pratique rituelle de l’administration publique. Formulés de manière volontairement provocante, une dizaine de sujets ont été identifiés : la commande publique bricolée, la maintenance innovante, la communication no logo, etc.

En utilisant les méthodes du design, de la vidéo et de la prospective, Les Éclaireurs développe une prospective créative à deux niveaux : à l’issue d’un processus d’idéation pluridisciplinaire et participatif, un ensemble de dispositifs, procédures et outils sont imaginés. Mises bout à bout, ces idées forment un scénario inspirant, donnant à voir une pratique renouvelée de ces figures imposées de l’administration publique. Dans un second temps, une de ces idées est prototypée, testée en situation réelle, puis affinée à partir des retours de terrain. Le tout est librement réutilisable par les collectivités.

À ce jour, deux sujets ont déjà été traités : l’évaluation engagée et l’élu inoffensif. Deux autres entrent dans la phase de prototypage et de test : les schémas d’aménagement ouverts et les solutions numériques frugales.

En savoir plus :

« Le SRADDET, nouveau schéma régional, nouveaux enjeux pour les intercommunalités »,document de l’Assemblée des communautés de France (AdCF)

L’ensemble des propositions sont consultables sur le site de la 27e région : www.la27eregion.fr/cas-pratiques/les-eclaireurs-3-les-schemas-damenagement-ouverts/

(1) La 27e région est une association pensée comme un laboratoire de transformation publique. Stéphane Vincent, son directeur, est membre du comité d’orientation d’Horizons publics.

(2) L. no 2015-991, 7 août 2015, portant nouvelle organisation territoriale de la République.