L'expertise dans la fabrique de l'action publique locale

La rationalisation des processus d’action publique s’exprime notamment par le recours accru à l’expertise et la montée en puissance de la figure de l’expert. À tel point qu’expertises et experts irriguent les processus d’action publique voire les colonisent. Mais qu’est-ce à dire exactement ? En réalité, ces notions, pour omniprésentes qu’elles soient dans le débat public, n’en restent pas moins polysémiques. D’un point de vue de sciences
sociales, elles apparaissent de plus en plus comme des « objets flous »2 dont on se propose ici de
clarifier quelques enjeux, s’agissant notamment de leurs usages en matière de fabrique de l’action publique locale.

Après avoir envisagé les différentes définitions des termes d’expertise et d’expert, l’article souligne l’intérêt de la notion de « situation d’expertise » laquelle permet de ne pas considérer les experts sur un mode essentialiste. C’est bien l’entrée en expertise, la participation à une situation d’expertise, qui fait l’expert et non l’inverse. Le constat est opéré d’une multiplication des formes de l’expertise et d’une diversification des structures et acteurs qui produisent des expertises, notamment dans le cadre de l’action publique locale, que ce soit en matière d’urbanisme, de transports urbains, de gestion des risques ou bien encore de sécurité. Cette forme de rationalisation de l’action publique trouve toutefois ses limites dès lors qu’un certain nombre d’acteurs revendiquent d’être associés plus fortement à la fabrique des politiques publiques locales, de ne pas être seulement écoutés mais entendus. Dans le cadre d’une montée en puissance de la démocratie participative et des attentes exprimées en la matière, l’enjeu n’est plus seulement celui de la concertation mais celui de la négociation voire de la coproduction de certaines mesures ou orientations de l’action publique locale. À cet égard, les termes d’expertise profane, d’expertise d’usage ou encore d’expertise citoyenne, qui peuvent sonner comme des oxymores, expriment en réalité la remise en cause de deux grands partages de la modernité : la distinction entre profanes et spécialistes d’une part et celle entre citoyens et représentants politiques d’autre part.
L’article illustre brièvement ces questions par le cas de la controverse autour de l’aéroport de Notre-Dame-des-Landes.

La rationalisation des processus d’action publique s’exprime notamment par le recours accru à l’expertise et la montée en puissance de la figure de l’expert. À tel point qu’expertises et experts irriguent les processus d’action publique voire les colonisent. Mais qu’est-ce à dire exactement ? En réalité, ces notions, pour omniprésentes qu’elles soient dans le débat public, n’en restent pas moins polysémiques. D’un point de vue de sciences
sociales, elles apparaissent de plus en plus comme des « objets flous »2 dont on se propose ici de
clarifier quelques enjeux, s’agissant notamment de leurs usages en matière de fabrique de l’action publique locale.

Situations d’expertise et experts

On désigne par le terme d’expertise plusieurs réalités qui coexistent et contribuent parfois à brouiller la notion : un savoir fondé sur une compétence socialement construite et reconnue, qu’elle soit issue d’une spécialisation ou de l’expérience (être expert en urbanisme ou en plomberie) ; un savoir produit en réponse à un mandat qui confère, par la commande elle-même, le statut d’expert à celui qui l’acquiert (par exemple être missionné comme enquêteur public ou comme expert judiciaire) ; un savoir inscrit dans l’espace public (être sollicité et intervenir dans les médias à titre d’expert en terrorisme).

Dans une définition ancienne faisant aujourd’hui consensus dans les sciences sociales, les travaux pionniers du Cresal (Centre de recherches et d’études sociologiques appliquées de la Loire) ont façonné une définition non pas des experts mais bien de la situation d’expertise. Celle-ci naît de « la rencontre entre une conjoncture problématique et un savoir spécialisé »3. L’accent est alors mis sur la dimension à la fois situationnelle et relationnelle de l’expertise : il y a expertise lorsqu’interviennent concomitamment une conjoncture qui pose problème (une solution à imaginer, une décision à prendre, etc.) et un savoir spécialisé, lequel peut
relever de différents registres (pratique, scientifique, issu de l’expérience, etc.), reposer sur différents types d’organisation (structures publiques ou privées, observatoires, bureaux d’études, think tanks, associations, etc.), se déployer selon des modalités diverses (avis, conseils, diagnostics, rapports, etc.), institutionnalisées ou non (commandes par des instances publiques officielles ou par d’autres types d’acteurs, auto-saisines, etc.).

Expertises d’État et sciences de gouvernement

Cette montée en généralité permet de prendre de la distance par rapport à une conception essentialiste et décisionniste de l’expertise et des experts qui a longtemps prospéré : on peut considérer désormais qu’est expert celui qui est impliqué dans une situation d’expertise, laquelle est socialement construite et politiquement chargée. Cela est d’autant plus utile qu’en France, la figure de l’expert a longtemps été « endogène à l’État, qui a produit ses propres experts » (4). Les grands corps (Ponts et Chaussée, Mines, Conseil d’État, Inspection des
finances) ont incarné cette spécialisation technique, métabolisée par l’État. Cette forme d’expertise technicienne s’est appuyée plus largement sur l’institutionnalisation de savoirs et de disciplines destinés à assurer la bonne administration d’un territoire et d’une population, à travers des sciences de gouvernement comme les statistiques, la cartographie, certaines branches du droit, de l’économie, etc. Pour autant, si la notion d’expertise a été pensée sur le modèle décisionniste d’un découpage étanche entre « le savant et le politique », le technicien et l’élu ou bien encore le fonctionnaire et l’édile, il ne fait pas de doute qu’en pratique, les deux catégories ne sont pas étanches, et que les processus de décision et de construction de l’action publique relèvent bien davantage du fondu enchaîné que du plan séquence (5)

Diversification des formes d’expertise

En réalité les formes de l’expertise se sont considérablement diversifiées en même temps que se sont multipliées les structures et procédures  hybrides ainsi que les acteurs qui prennent part aux situations d’expertise. Dans le cadre du rééquilibrage des pouvoirs entre l’État français et les collectivités territoriales, intervenu depuis les
différentes vagues de décentralisation, les élus locaux se sont dotés de plus en plus d’expertises  internes (en droit, en urbanisme, etc.) donnant lieu à des profils spécialisés en même temps qu’ils se sont associés de plus en plus les compétences d’acteurs externes : cabinets de conseil, bureaux d’études mais aussi observatoires – par exemple des observatoires locaux de la délinquance créés dans le cadre de démarches partenariales – ou bien encore agences comme les agences d’urbanisme très impliquées dans l’élaboration des différents schémas et plans d’urbanisme prévus par les cadres législatifs successifs. Ces nouveaux métiers et collaborateurs de l’action publique locale jouent un rôle non seulement dans l’élaboration, le recueil et l’analyse de données spécifiques mais aussi dans la mise en discussion de certaines orientations de l’action publique territoriale, que ce soit entre différentes collectivités amenées à coopérer par exemple à une échelle métropolitaine ou bien entre une collectivité donnée et ses citoyens. Du point de vue des décideurs publics locaux qui voient leurs compétences juridiques, mais aussi leurs responsabilités, se multiplier, le recours à des savoirs spécialisés et à ceux qui les maîtrisent apparaît de plus en plus incontournable dans la fabrique des politiques publiques locales, qu’il s’agisse d’urbanisme, de transports urbains, de gestion des risques ou bien encore de sécurité. Cette forme de rationalisation de l’action publique trouve toutefois ses limites dès lors qu’un certain nombre d’acteurs revendiquent d’être associés plus fortement à la fabrique des politiques publiques locales, de ne pas être seulement écoutés mais entendus. Dans le cadre d’une montée en puissance de la démocratie participative et des attentes exprimées en la matière, l’enjeu n’est plus seulement celui de la concertation mais celui de la négociation voire de la coproduction de certaines mesures ou orientations de l’action publique locale.

La légitimité des experts aujourd’hui en débat

Depuis les années 1990 en France, l’expertise est au cœur du débat public, lequel est lui-même secoué de controverses scientifiques, techniques et éthiques diverses qui touchent à des scandales de santé publique, à des risques que certaines technologies font peser sur la santé publique (ondes des téléphones portables et des antennes-relais, technologies nucléaires, pesticides, etc.), à des choix publics relatifs à des grands projets, d’infrastructures de transports (opportunité de la création d’un aéroport, d’une ligne TGV, questionnement sur son tracé et ses conséquences), d’aménagements locaux perçus comme valorisants ou stigmatisants (emplacement d’une prison, d’un centre commercial, etc.).

À la multiplication des discours d’experts qui alimentent ces débats, répond une montée en puissance de leur mise en critique. En effet, l’expertise est critiquée comme n’offrant pas les conditions d’une prise de décision conforme à ce qui serait l’intérêt général. La mise en cause de l’expertise et des experts s’exerce sur un double plan : les conclusions des expertises peuvent être discutées voire contestées, mais de la qualité des résultats d’expertise eux-mêmes, la critique se déplace vers un autre niveau, celui de la légitimité politique des experts. Pourquoi leurs avis devraient-ils prévaloir sur des avis de nature différente avancés par d’autres types d’acteurs (usagers, citoyens, etc.) ? En quoi, au nom de quels principes, leur parole serait-elle plus solide, plus importante que les paroles d’autres acteurs ? Lorsque cela est le cas, quid des liens que les experts entretiennent avec les instances qui les ont mandatés ? Cette relation de commande ne crée-t-elle pas des interférences voire n’est-elle pas de nature à remettre en cause l’impartialité et la neutralité des avis formulés ? Les réflexions autour des « forums hybrides » (6) ont consisté précisément à valoriser des pratiques et espaces délibératifs comme les conférences de consensus, les débats publics, qui permettraient d’articuler différentes formes de connaissance, plus ou moins formalisées, plus ou moins subjectivées.

Expertise profane, expertise d’usage et expertise citoyenne

Les termes d’expertise profane, d’expertise d’usage ou encore d’expertise citoyenne, qui peuvent sonner comme des oxymores, expriment en réalité la remise en cause de deux grands partages de la modernité : la distinction entre profanes et spécialistes d’une part et celle entre citoyens et représentants politiques d’autre part (7). Non pas que ces distinctions soient devenues inutiles mais qu’elles demandent à être repensées.

Dans le cadre du rééquilibrage des pouvoirs entre l’État français et les collectivités territoriales, intervenus depuis les différentes vagues de décentralisation, les élus locaux se sont dotés de plus en plus d’expertises internes.

Deux types d’enjeux en découlent. Le premier consiste à reconnaître qu’il existe des connaissances tacites et ordinaires, des savoirs communs qui « rassemblent les nombreuses compétences que chaque membre d’une société doit posséder afin d’y vivre, à l’instar du langage parlé naturel »8. Les savoirs spécialisés se fondent en partie sur de tels savoirs tacites mais en les référant à un domaine particulier. Ainsi des savoirs et compétences spécialisés nés de l’expérience d’une maladie ou de la fréquentation régulière d’un espace associé à des activités spécifiques. Ce type de connaissance peut alors être revendiqué comme un savoir de proximité utile, au sens où il peut contribuer à documenter une question, une réforme, une controverse. Par exemple, les connaissances issues de l’expérience d’un usager de drogues – en tant qu’il connaît les normes et pratiques en vigueur dans la communauté des usagers de drogue – peuvent apporter un éclairage utile aux médecins et autres acteurs de la politique publique de lutte contre la toxicomanie ou de prévention des pratiques à risques en matière de santé (lutte contre le VIH, etc.)9. Ces savoirs sont de nature différente des savoirs issus de la médecine, de l’addictologie, etc.

La seconde revendication consiste à faire de cette compétence un moyen pour opérer une forme de renégociation du pouvoir de décision et un tremplin pour contester une forme de monopolisation du pouvoir de décision par des acteurs devenus propriétaires du problème public et des élus dont la légitimité, en tant que représentants politiques, est de plus en plus contestée. L’action publique au niveau local comme à d’autres échelles, est donc confrontée à la multiplication des formes d’expertise mais aussi à la remise en cause des formes instituées d’expertise ainsi que des formes instituées de la représentation politique.

L’expertise, un répertoire de l’action collective

Classiquement pensée comme une procédure d’intermédiation entre science et politique, la notion d’expertise est ainsi reproblématisée (10)  depuis les années 2000 en France, comme un « répertoire de l’action collective »11 par lequel les enjeux, discours et acteurs non plus seulement politiques et scientifiques, mais sociaux et citoyens sont réinjectés dans les processus d’action publique. Produire ou faire produire des expertises dans le cadre d’un débat public sur un choix de société important et à forte irréversibilité comme l’est un tracé de TGV, la construction d’un barrage ou d’un aéroport, peut être un moyen privilégié de prendre part au débat et de défendre une alternative. La production d’expertise devient une des formes instituées de la participation au débat et à la prise de décision, comme peuvent l’être d’autres registres de la participation politique et de l’action collective que sont la pétition, la grève, la manifestation, etc.

Ces mécanismes et enjeux se sont exprimés de façon emblématique, dans le cas de la controverse autour de l’aéroport de Notre-Dame-des-Landes, à la fois sur le plan de l’investissement du registre de l’expertise par les parties prenantes au débat, sur celui de la multiplication des expertises, et sur celui du croisement de différents types de savoirs (savoirs spécialisés et savoirs communs ; savoirs académiques et savoirs d’usages, etc.). Les acteurs mobilisés pour le nouvel aéroport (par exemple l’association « Des ailes pour l’ouest ») ou contre cet aménagement (par exemple le « Collectif des élus doutant de la pertinence du projet d’aéroport »), ainsi que les différents pouvoirs publics impliqués dans la gestion de ce dossier (sur le temps long de sa genèse et de sa contestation) ont appuyé leurs positions en recourant à de multiples études et expertises, lesquelles ont nourri des controverses techniques autour par exemple du gain de temps de parcours permis par une localisation à Notre-Dame-des-Landes ou bien encore sur l’impact de l’extension de l’aéroport actuel de Nantes (situé à côté d’une zone humide classée Natura 2000) sur la biodiversité. Un des éléments marquants est à n’en pas douter la création d’une structure associative baptisée « l’Atelier citoyen » regroupant des « techniciens, ingénieurs, pilotes, économistes… ou simples citoyens »12 ayant produit des expertises citoyennes et collectives afin de documenter l’hypothèse d’une optimisation de l’aéroport existant.

Les transformations de l’expertise évoquées dans le cadre de cet article y sont là résumées : à la fois les tensions entre différents types de savoirs qu’il s’agit davantage d’articuler que d’opposer ainsi que les capacités d’action collective déployées à l’échelon local pour imposer le débat sur des choix publics de nature à impacter fortement et durablement les réalités locales.

(1) Bérard Y. Crespin R., « Introduction : objet flou, frontières vives. L’expertise entre savoirs et pouvoirs », in Bérard Y. et Crespin R. (dir.), Aux frontières de l’expertise. Dialogues entre savoirs et pouvoirs, 2010, Rennes, PUR, coll. « Res publica ».

(2) Ibid.

(3) CRESAL, Situations d’expertise et socialisation des savoirs, 1985, Saint-Étienne, Ronéo.

(4) Delmas C., « Vers la multiplication des experts ? », in Benchendikh F. (dir.), Expert(ise) et action publique locale, 2017, Paris, Lexis Nexis, p.9.

(5) Halpern C., « Décision », in Boussaguet L. et al., Dictionnaire des politiques publiques, 2014, 4e éd., Presses de Sciences Po (P.F.N.S.P.), « Références », p. 201-210.

(6) Callon M. et Rip A., « Forums hybrides et négociations des normes socio-techniques dans le domaine de l’environnement. La fin des experts et l’irrésistible ascension de l’expertise », in Theys J. (dir.), Les experts sont formels, Environnement, science et politique, 1991, Paris, Germes, p. 227-238 ; Callon M., Lascoumes P. et Barthe Y., Agir dans un monde incertain. Essai sur la démocratie technique, 2001, Paris, Seuil, coll. « La couleur des idées ».

(7) Bérard Y., « L’expertise citoyenne », in Prud’homme J. et Claveau F. (dir.), Experts, sciences et sociétés, 2008, Montréal, PUM, p. 59-76.

(8) Ibid., p.66.

(9) Jauffret-Roustide M., « L’auto-support des usagers de drogues : une «compétence de vie» reconvertie en expertise », in Dumoulin L. et al., Le recours aux experts, raisons et usages politiques, 2005, Grenoble, PUG, p. 401-25.

(10) Dumoulin L., « L’expertise reproblématisée », Droit et société 2013, vol. 85, n° 3, p. 717-723.

(11) Delmas C., Sociologie politique de l’expertise, 2011, Paris, La Découverte, coll. « Repères » ; Dumoulin L. et al., Le recours aux experts. Raisons et usages politiques, 2005, Grenoble, PUG, coll. « Symposium ».

(12) Source Le Monde, http://www.lemonde.fr/planete/article/2016/02/06/les-partisans-de-l-aeroport-de-notre-dame-des-landes-jugent-inutile-une-nouvelle-expertise_4860815_3244.html#XTEK0Wd0Z8VZKQeq.99, consulté le 21 février 2018.