Yves Roquelet : «Les magistrats financiers doivent pouvoir exercer leurs missions en pleine autonomie»

Yves Roquelet
Le 9 novembre 2018

Le Syndicat des Juridictions Financières unifié (SJFu) a tenu son 21ème congrès annuel les 15 et 16 novembre 2018 à Paris. Avec pour thème « La confiance dans la gestion publique, enjeu pour les territoires, ambition pour les chambres régionales des comptes », ce Congrès a été l’occasion d’aborder les difficultés du métier de magistrat financier dans un contexte de transformations au pluriel. Horizons publics a interviewé Yves Roquelet, son président, sur les enjeux de ce Congrès et l'impact de la dématérialisation et des différentes réformes budgétaires, financières et organisationnelles sur le travail des magistrats.

 

Yves Roquelet

Yves Roquelet, 58 ans, est magistrat financier, représentant des magistrats au conseil supérieur des CRTC et président du syndicat des juridictions financières. Longtemps élu en milieu rural, détaché sur des postes de direction, il a vécu et accompagné de nombreuses réformes territoriales. Il promeut aujourd’hui une évolution du contrôle externe des collectivités locales afin qu’il soit plus adapté aux enjeux et aux contraintes que rencontrent aujourd’hui les acteurs locaux dans l’exercice de responsabilités devenues bien complexes.

1 - La situation financière des collectivités territoriales

La Cour des comptes a publié fin septembre son sixième rapport annuel sur la situation financière et la gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, fruit d’un travail commun avec les chambres régionales des comptes. Elle y propose un bilan de l’impact de la diminution des dotations sur la période 2014-2017. Dans le communiqué de presse, il est notamment précisé que : « Bien qu’atténuée par le dynamisme de la fiscalité, la baisse de la dotation globale de fonctionnement a eu l’effet escompté en portant un coup d’arrêt à la progression de la dépense locale. Même si 2017 a été marquée par une moindre maîtrise de leurs dépenses, les collectivités locales ont dégagé, pour la troisième année consécutive, une capacité de financement, confirmant l’amélioration globale de leur situation financière. » Dans ce rapport, la cour formule également dix recommandations sur l’évolution des finances locales et l’exercice par les communes de leurs compétences scolaire et périscolaire. Quel regard portez-vous sur les conclusions de ce rapport ?

Le rapport relatif aux finances publiques locales en est à sa sixième édition. Il s’installe, se stabilise mais suscite encore quelques questions sur sa méthodologie, son approche, voire son impact. Il est devenu un outil d’aide à la décision précieux proposant une analyse globale des finances publiques locales éclairant le pilotage macro-économique des financements locaux. Son principal intérêt est d’intégrer les trajectoires diverses des finances publiques locales pour dégager de grandes tendances et donner du sens à des dispositifs d’une rare complexité. C’est aussi le fruit d’une collaboration peu visible mais étroite et importante entre les chambres régionales et la Cour des comptes. Sur ce plan il constitue donc bien un rapport des juridictions financières.

Pour en venir au fond, la version 2018 est assez classique. Elle reprend les 3 points stratégiques présents dans chaque rapport depuis l’origine : la situation financière globale des APUL1, la fiabilité des comptes publics locaux – sans comptes fiables, difficiles d’apprécier une situation financière – et un focus thématique sur l’exercice par les communes de leurs compétences scolaires et périscolaires. Ce troisième point met en évidence les situations contrastées des politiques locales.

Ce qui frappe, c’est que cette approche rétrospective d’une évolution globale met parfaitement en évidence la décroissance structurelle des transferts de l’État aux collectivités locales à travers l’évolution de la dotation globale de fonctionnement (DGF). Entre 2013 et 2017, la DGF a perdu 10,6 milliards d’euros, soit près de 25 % ! Le rapport met en évidence les conséquences, avec une diminution nette des dépenses des collectivités locales, dont notamment un fléchissement de la dynamique salariale. La réduction des dotations a donc contribué à une stabilisation des dépenses de personnel. C’est un changement fort mais sera-t-il durable ? Un point d’alerte apparaît aussi : les arbitrages ont entraîné un freinage brutal des investissements locaux alors que nous sommes seulement au milieu de la mandature. L’investissement local est en recul de 11 % entre 2013 et 2017. Quel serait l’impact sur l’économie nationale de ce recul, s’il devenait pérenne ?

Sur ces perspectives, évoquées dans la deuxième partie, la cour se demande si elles ne seront que ponctuelles ou si l’évolution est plus structurelle. L’événement marquant de la période est l’abandon d’une régulation globale de la ressource fondée sur l’évolution baissière des dotations de transfert, remplacée par un dispositif d’encadrement des dépenses des grandes collectivités. La contractualisation, entre l’État et les principales collectivités locales, d’une norme de dépense visant à limiter à 1,2 % l’évolution en valeur de leurs dépenses de fonctionnement peut apparaître plus respectueuse du principe d’autonomie financière. En réalité, on en mesure encore mal les effets. Ce qui se devine en filigrane, c’est que, dans ce contexte, l’effet combiné d’une inflation, qui évolue au-delà de 2 %, de la réduction en volume des dépenses de fonctionnement et peut être, demain, du renchérissement de l’endettement, pèsera nécessairement sur la dynamique des territoires.

La seconde interrogation, liée à ce changement de mode de régulation de la dépense locale, est la possibilité que la reconstitution d’une capacité d’autofinancement conforme aux grands équilibres soit parfois délicate. Les besoins d’équipement resteront en effet considérables, comment seront-ils financés à plus long terme ? Ce dont il faut avoir bien conscience, c’est que la plupart des services publics vitaux pour nos concitoyens relèvent aujourd’hui de la compétence des collectivités : eau potable, assainissement, transports publics, gestion des déchets, écoles, etc. Le maintien de leur qualité, leur adaptation au monde futur requièrent souvent de lourds investissements et un autofinancement important. Le rapport trace donc un bilan positif pour l’État de la maîtrise globale des finances publiques, il a réussi à baisser de façon significative ses transferts aux collectivités. Les collectivités se sont adaptées, se sont restructurées et ont mieux géré, démontrant leur résilience. Il subsiste une interrogation relative à l’impact territorial de la diminution des dépenses de fonctionnement, la génération de l’autofinancement et le maintien des investissements.

Enfin ce rapport, par construction, efface les situations particulières derrière les moyennes et les courbes de tendances. Les grandes masses associées aux trajectoires des 322 collectivités concernées par la contractualisation cachent les trajectoires particulières et les déséquilibres locaux. Or, le principe fondateur reste la libre-administration conférée aux collectivités territoriales par la Constitution. Les travaux des chambres régionales des comptes reflètent cette diversité et apprécient la qualité de la gestion locale à l’aune des objectifs fixés par les élus. Finalement sans ces deux prismes, l’analyse courrait le risque d’une réalité déformée. »

2 - La cohésion des territoires

Publié par le commissariat général à l’égalité des territoires (CGET) en juillet dernier à l’occasion de la 3e Conférence nationale des territoires, le rapport sur la cohésion des territoires2 établit un état des lieux de la France partagé avec les associations d’élus. Ce document montre notamment qu’après dix années de crises, marquées par des évolutions de long terme (désindustrialisation, vieillissement de la population, polarisations démographiques et métropolisation), mais aussi par les transitions numériques et écologiques, la France a connu un renouvellement accéléré des dynamiques territoriales. Il tord le cou à quelques clichés et remet en cause l’opposition binaire entre métropoles dynamiques et territoires périphériques en crise et montre que la France connaît une diversité de situations et d’opportunités. Partagez-vous également ce constat sur les dynamiques territoriales ?

« Mon sentiment est que la décentralisation n’est pas un long fleuve tranquille. L’évolution du cadre institutionnel s’agrège aux basculements géographiques et démographiques qui voient les équilibres du pays se déplacer vers les façades maritimes et la vallée du Rhône. Il surligne bien le réseau des métropoles et les espaces en difficulté des territoires interstitiels. Des changements majeurs ont eu lieu au niveau macro, générant un dialogue difficile entre l’État et les acteurs locaux comme le démontre bien le rapport 2018 sur la situation financière des collectivités locales. Alors même que la restructuration territoriale n’est pas stabilisée et reste fragile, le bloc communal reste désarçonné par la montée en puissance d’intercommunalités très (trop ?) grandes, aux gouvernances incertaines à réinventer et sans réelle tradition de solidarité. Avec l’abandon de la clause générale de compétence, l’arrivée de métropoles puissantes, dynamiques et dotées de moyens considérables interpelle les grandes régions qui ont peu de capacité juridique à mettre en place des politiques différenciées, adaptées à des territoires parfois plus grands que des États. Les départements enfin, souvent en grande difficulté financière, perdent progressivement le lien avec les communes sans trouver leur place entre les territoires métropolitains ou les grandes intercommunalités. Ce rapport place donc sous le microscope l’évolution différenciée des territoires, bien plus complexe et riche qu’on ne le dit au-delà des oppositions faciles entre France rurale et zones urbaines. Il montre que le pays évolue très vite et se transforme profondément avec des gagnants, des perdants et des territoires en attente qui posent des questions fortes pour la cohésion future du pays.

Pour les juridictions financières, la « moyennisation » macroéconomique n’est pas suffisante pour analyser la gestion des collectivités et évaluer les politiques locales. Une station balnéaire basque ou la mobilité pendulaire dans une zone frontalière ne renvoient pas aux mêmes enjeux qu’une commune rurale de Sologne ou qu’une banlieue défavorisée. Dès lors que les besoins de ces territoires sont différents, les objectifs de politique publique fixés par leurs élus sont légitimement différents et leur analyse doit être assurée sur mesure pour rester pertinente. Nous devons entendre les critiques de certains acteurs qui reprochent parfois aux travaux des juridictions financières de ne pas suffisamment prendre en compte les spécificités locales.

3 - Le métier de magistrat face aux transformations

Le syndicat des juridictions financières unifié (SJFU) a tenu son 21e congrès annuel les 15 et 16 novembre 2018 à Paris3. Avec pour thème « La confiance dans la gestion publique, enjeu pour les territoires, ambition pour les chambres régionales des comptes », ce congrès a étél’occasion d’aborder les difficultés du métier de magistrat financier dans un contexte de transformations au pluriel. Quels ont été les enjeux de ce congrès et comment évolue le métier de magistrat dans ce contexte ?

Ce congrès est un moment fort, dans un paysage instable, pour prendre du recul et réfléchir aux évolutions du métier. De manière générale, il offre une ouverture sur les autres chambres régionales et territoriales des comptes (CRTC). Il est l’occasion d’échanger entre magistrats sur la vie quotidienne des juridictions, mais aussi de partager un moment de convivialité en accueillant et débattant avec les acteurs locaux. Le 21e congrès a abordé les sujets, presque philosophiques, de la confiance et de la performance de l’action publique ainsi que le rôle que peuvent y tenir les chambres régionales. Il a réaffirmé que le contrôle des gestions locales et des ressources publiques constitue par principe une mission régalienne.

Ce constat s’inscrit dans la continuité des cinq propositions pour le citoyen et la performance de l’action publique4, publiées en avril 2018 et transmises au président de la République, aux présidents des Assemblées parlementaires, au Premier ministre, au ministre de l’Action et des Comptes publics, au premier président et au procureur général de la Cour des comptes et aux présidents des associations d’élus locaux.

Il a aussi été l’occasion d’aborder les difficultés du métier. Le magistrat est en bout de chaîne des évolutions qui transforment le monde local. Les missions des CRTC sont directement impactées par les réformes budgétaires, financières et organisationnelles. Selon nous, le contrôle organique, borné par le compte de l’ordonnateur, ne suffira plus à rendre la réalité de l’organisation territoriale. La dimension d’une politique publique n’est plus contenue dans un seul compte mais se déploie dans des partenariats, des mutualisations ou des transferts multiples de compétences et de moyens. Le comptable public, au cœur d’un métier devenu bien complexe, est entraîné dans une triple évolution qui interroge son monopole sur l’exécution des dépenses et le recouvrement des recettes. Elle autorise une implication plus forte de l’ordonnateur avec la généralisation des relations « partenariales ». La dématérialisation des procédures et des contrôles font évoluer les processus et réinterrogent les moyens. Ces changements auront des effets considérables sur nos méthodes de contrôle et nos procédures. La dématérialisation va standardiser, industrialiser et sécuriser les modes de paiement.

La montée en puissance des intercommunalités et la réorganisation des territoires vont appeler d’autres modes de contrôles et d’accompagnement des politiques publiques. Le congrès va explorer ces enjeux. Nous souhaitons, par exemple, une modification assez profonde des régimes de responsabilité des gestionnaires locaux qu’il s’agisse de celui du comptable public, ou de l’intervention, peu satisfaisante, de la cour de discipline budgétaire et financière (CDBF).

Nous souhaitons passer un message sur la nécessaire modernisation de la responsabilité des acteurs. Comment les chambres régionales des comptes pourront-elles mieux contribuer à la bonne gestion des finances locales ? Peut-être en valorisant la performance publique pour renforcer la confiance envers la gestion des institutions locales. La place du citoyen face à cette nouvelle donne territoriale est en effet fondamentale. Les chambres régionales doivent assumer cette ambition d’être plus réactives, plus proches et plus efficaces pour répondre aux évolutions imposées aux collectivités locales et à leurs établissements. N’oublions pas qu’elles ont été conçues comme un instrument démocratique : tiers de confiance indépendant de toute pression politique ou institutionnelle, elles informent les citoyens de la qualité de la gestion publique locale afin d’éclairer leur jugement lorsque surviennent les échéances électorales. Nous tenons à ce rôle d’autant plus indispensable aujourd’hui que, depuis dix ans, l’État revoit progressivement ses moyens de régulations locales : contrôle de légalité, supervision de la direction départementale des finances publiques, etc.

4 - La place du citoyen dans les finances locales

Selon une enquête récente de la fondation Jean-Jaurès, intitulée « Budgets participatifs, la nouvelle promesse démocratique ? »5, les budgets participatifs sont en plein essor et de plus en plus de communes les mettent en place pour prendre en compte les avis des citoyens sur les dépenses locales. 80 villes, deux départements et six millions de Français sont aujourd’hui concernés par les budgets participatifs. Quel est votre regard sur ce type de démarche, et plus généralement, quelle place le citoyen doit-il avoir sur le contrôle des finances locales ?

Dans l’esprit de Porto Allegre et Bello Horizonte, le budget participatif était une réaction populaire à une gestion des moyens locaux détournés de l’intérêt général, peu à l’écoute des besoins vitaux des populations et démocratiquement contestée. La prise en main des budgets locaux constituait à la fois une revendication démocratique et une exigence d’efficience et de priorisation au bénéfice des populations les plus pauvres. Malgré l’enthousiasme de ses promoteurs, on est loin (et fort heureusement) de ce contexte en France. Les élus locaux ont le sens de l’intérêt général et la solidarité dans notre République décentralisée s’exprime d’abord dans et par les territoires.

À l’échelle des 70 000 budgets des APUL du pays, le développement de quelques dizaines, voire centaines de budgets associant les habitants via un processus participatif à l’affectation de sommes limitées reste marginal. D’autre part, les sommes ainsi débattues annuellement, même dans les plus grandes villes, restent très faibles (de quelques milliers d’euros à quelques millions) au regard des masses budgétaires en cause. Les bilans de mise en œuvre, lorsqu’ils sont disponibles, restent mesurés. En effet rien dans notre organisation budgétaire et comptable ne permet facilement de recenser, analyser et évaluer la démarche et ses résultats. Le thermomètre reste à inventer et son absence rend invisible des milliers de budgets participatifs déployés dans les établissements d’enseignement pour impliquer lycéens et collégiens dans une démarche collective de projet.

En cohérence avec le développement croissant de l’administration consultative, nous nous trouvons face à la recherche d’un mode de gouvernance invitant le citoyen à s’impliquer pour mieux asseoir la décision locale, sans pour autant lui conférer un véritable pouvoir de décision ou le saisir des enjeux majeurs qui, dans la pratique française, s’articulent mal avec la légitimité électorale. La culture suisse de la consultation populaire, qui peut d’ailleurs s’étendre à de grands projets d’aménagement, d’infrastructures de réseau ou de fiscalité, nous reste assez étrangère.

Il ne faut pourtant pas tirer de ce constat l’idée une appréciation négative des efforts des élus pour impliquer les citoyens dans un projet collectif afin de mieux en assurer l’acceptabilité. C’est une réponse, parmi d’autres, qui tente de refonder la gouvernance de la cité en répondant aux attentes croissantes des habitants qui prétendent à partager la décision. C’est en quelque sorte un appel à restaurer un lien de confiance entre représentants et citoyens qui tend aujourd’hui à se distendre voire parfois à se rompre. On reste donc loin de l’idée brésilienne d’une forme de démocratie directe. C’est un sujet majeur et difficile que de réinventer une gouvernance des territoires. Nous tentons nous aussi, modestement, d’y apporter notre pierre en proposant un peu plus de place aux citoyens, aux usagers et aux habitants dans nos procédures par l’élargissement de la possibilité, aujourd’hui trop restreinte, de demander à la chambre des comptes de réaliser un contrôle sur la gestion de la collectivité où ils vivent et contribuent.

1. Les APUL sont constituées par les collectivités territoriales (régions, départements, communes, collectivités à statut particulier, collectivités d’outre-mer) et par divers organismes d’administration locale (régie de transport municipal, SDIS, chambre de commerce, etc.).
2. Le rapport sur la cohésion des territoires en France résulte d’un travail élaboré par l’État, en partenariat avec les associations d’élus : l’Assemblée des communautés de France, l’Assemblée des départements de France, l’Association des maires de France, l’Association des maires ruraux de France, l’Association des petites villes de France, la Fédération nationale des agences d’urbanisme, France urbaine, régions de France et villes de France. Il propose une lecture partagée des dynamiques et enjeux du territoire national.

3. Le 21e congrès annuel s’est tenu les 15 et 16 novembre au FIAP Jean-Monnet, 30 rue Cabanis à Paris (métro Denfert-Rochereau). Deux tables rondes ont été organisées le vendredi 16 novembre : - l’une sur les méthodes et les outils au service de la performance de la gestion locale, avec Jean-Luc Rigaut, maire d’Annecy et président de l’Association des communautés de France, Hélène Zannier, députée de la Moselle, Nathalie Biquard, cheffe du service des collectivités locales à la direction générale des finances publiques, et Anne Meunier, secrétaire générale du syndicat majoritaire des directeurs d’hôpitaux ; - l’autre sur la transparence et la confiance dans la gestion locale, avec Gilles Johanet, procureur général près la Cour des comptes, Eliane Houlette, procureur national financier, René Dosiere, ancien député, et Éric Landot, avocat à la cour. Le jeudi 15 novembre, trois ateliers seront organisés pour que les adhérents puissent échanger et forger la position du syndicat sur les enjeux stratégiques du métier : parcours professionnels et carrières : quelle valorisation ? Quelle attractivité ? Les relations entre la cour et les CRTC ? La certification des comptes locaux : nécessaire évolution ?
4.

Les cinq propositions du SJF pour le citoyen et la performance de l’action publique

5. Publication le 2 octobre 2018.

 

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