Emmanuelle Augros, DGS au département du Finistère

Parlons d’abord budget sous contrainte et fiscalité locale. Comment cela se passe-t-il au niveau d’une collectivité de votre taille ? Pourriez-vous nous rappeler quelques chiffres sur le département du Finistère que vous pilotez en tant que DGS ?

L’expression « budget sous contrainte » est particulièrement pertinente, car cela fait plusieurs années que nous réalisons nos budgets dans ce contexte, qui est devenu le quotidien de toutes les collectivités et tous les acteurs publics. Le département du Finistère gère un budget d’un peu plus d’un milliard d’euros. Ce budget se répartit avec environ 130 millions d’euros en investissement et un peu plus de 900 millions d’euros en fonctionnement. Le poids des dépenses sociales est très fort. Si l’on y ajoute la masse salariale et le coût de nos bâtiments, il nous reste très peu de dépenses facultatives ou dont on peut moduler le niveau d’intervention. Cela met les départements dans une situation très difficile. Le contexte national, marqué par un déficit public important, joue un rôle, car les collectivités sont également appelées à contribuer à la résorption de ce déficit.

Il est crucial de distinguer les départements des autres strates de collectivités (bloc communal, régions). Les départements ont la spécificité d’avoir des dépenses très exposées au contexte socio-économique et aux cycles économiques, notamment en raison du poids des dépenses sociales. Dans le même temps, la structure de leurs recettes les expose à un fort un effet de ciseau. De plus, depuis l’après-covid, les départements ont dû absorber, souvent à leur charge, le coût des revalorisations salariales dans le secteur médico-social (issues du Ségur de la santé) et une demande accrue d’accompagnement dans la sphère sociale. Ces mesures, décidées par l’État, ont bénéficié d’une compensation faible ou inexistante. Les départements absorbent donc ces dépenses sans disposer de leviers suffisants pour maîtriser les coûts.

L'expression « budget sous contrainte » est particulièrement pertinente, car cela fait plusieurs années que nous réalisons nos budgets dans ce contexte, qui est devenu le quotidien de toutes les collectivités et tous les acteurs publics.

De quelles dépenses sociales parle-t-on principalement pour les départements ?

Les dépenses sociales des départements concernent notamment l’enfance et la famille, la lutte contre les précarités et la prise en charge, l’accueil et l’accompagnement des personnes âgées dépendantes et des personnes en situation de handicap. Dans le champ des personnes âgées, les prévisions démographiques font état d’une forte augmentation du nombre de personnes dépendantes à accueillir et accompagner, particulièrement à partir de 2030. Dans le secteur du handicap, une meilleure détection et un accès aux droits amélioré conduisent à une augmentation structurelle des droits ouverts, et donc des dépenses pour compenser le handicap et accompagner les personnes.

Vous avez également mentionné la protection de l’enfance. Quels sont les enjeux dans ce domaine ?

Oui, la prévention et la protection de l’enfance sont une des compétences les plus sensibles des départements. Un ensemble de phénomènes nous amènent à accompagner de plus en plus de publics ; les placements augmentent partout en France. Les causes sont multifactorielles : phénomènes d’addiction chez les parents, exposition accrue aux écrans et toxicomanie chez les adolescents, meilleure détection des conflits intrafamiliaux. La détection du danger s’est améliorée, ce qui conduit à une augmentation des placements, dont les coûts sont très importants pour les départements, qui sont quasiment financeurs exclusifs de cette politique publique. La réponse au défi de la protection passe également par la mobilisation de moyens très importants en prévention.

Avez-vous des chiffres précis concernant les coûts de la prévention et protection de l’enfance dans le Finistère ?

Nous constatons une augmentation très forte dans ce domaine. Depuis début 2021 (début du mandat et post-covid), les placements ont augmenté d’environ 20 %. Nous avons aujourd’hui 2 500 enfants confiés à l’aide sociale à l’enfance. Le budget consacré à l’enfance a lui aussi considérablement augmenté, passant d’environ 110 millions d’euros par an début 2021 à 150 millions d’euros prévus en 2025.

Cette augmentation s’explique en partie par la hausse des placements, mais aussi par notre volonté de transformer l’offre d’accueil. Nous créons des places, notamment des villages pour accueillir les fratries ensemble, ce qui n’existait pas auparavant. Nous mobilisons également des moyens considérables pour accompagner au mieux les enfants à besoins multiples : un quart des enfants confiés sont en situation de handicap et ont droit à une prise en charge par le secteur médico-social. La carence de l’offre dans les secteurs du handicap enfant et la pédopsychiatrie, qui dépendent de l’État, oblige l’aide sociale à l’enfance à compenser avec des moyens éducatifs supplémentaires pour accompagner ces enfants.

Comment gérez-vous une telle augmentation budgétaire, par exemple 50 % sur une politique publique comme l’enfance, dans un contexte de contrainte budgétaire et d’une exigence de réduction des budgets publics ?

C’est effectivement un défi. Un des leviers importants sur lequel nous agissons est le revenu de solidarité active (RSA) et l’insertion par l’accès à l’emploi. Nous nous en saisissons fortement dans le Finistère avec d’excellents résultats. Nous avons mis en place beaucoup d’outils pour favoriser l’accès à l’emploi des bénéficiaires du RSA. Cela nous a permis de réduire assez fortement le budget consacré à l’allocation. Dans le même temps, nous avons maintenu le budget pour les actions d’insertion, car elles sont essentielles pour accompagner les personnes vers l’emploi.

Comment avez-vous obtenu ces résultats ? Qu’avez-vous mis en place concrètement ?

Nous avons déployé une politique plus active qu’auparavant. Cela inclut la mise en parcours des bénéficiaires dans un calendrier très resserré. Par ailleurs, nous évaluons continuellement l’efficacité de nos actions d’insertion. L’évaluation n’est pas toujours la culture du travail social, mais nous nous attachons à insuffler cette dynamique. Nous avons mis en place du reporting et l’évaluation qualitative et quantitative des actions pour ne conserver et amplifier que celles qui sont efficaces. Nous nous sommes inspirés des bonnes pratiques d’autres départements et avons saisi les opportunités d’évolutions nationales, comme la loi plein emploi.

Grâce à ces efforts, nous sommes passés de 18 000 bénéficiaires du RSA début 2021 à moins de 14 500 aujourd’hui. Ces résultats nous donnent un levier sur l’allocation pour compenser un peu les dépenses croissantes sur l’enfance, le handicap et les personnes âgées, même si les volumes sont quelque peu équivalents.

Vous avez expliqué la structure des dépenses des départements. Quelle est la situation côté recettes ?

Face à des dépenses qui augmentent, nous avons une structure de recettes qui ne correspond pas du tout aux besoins. Les recettes ne suivent pas la même trajectoire que les dépenses, c’est même l’inverse, créant un effet ciseau. Lorsque les dépenses sociales augmentent en période de cycle économique difficile, les recettes baissent. Les recettes des départements dépendent beaucoup des droits de mutation, c’est-à-dire de la fiscalité sur les ventes immobilières. Avec un marché immobilier stagnant, comme ces deux dernières années, les recettes sont faibles, alors que les dépenses sociales sont maximales. Cette situation est très difficile à tenir et un certain nombre de départements sont en grande difficulté financière.

Dans un contexte national marqué par le débat sur le déficit public, il est important de souligner que si les départements dépensent plus, c’est notamment parce qu’ils doivent absorber des décisions unilatérales de l’État (augmentations salariales du médico-social et de la fonction publique, revalorisation des allocations, prise en charge insuffisante des enfants confiés à l’aide sociale à l’enfance par le secteur du handicap). On ne peut pas affirmer que les départements dépensent sans compter ; leurs dépenses augmentent parce que les besoins sociaux augmentent et parce que l’État leur a transféré des dépenses.

Nous avons 4 000 agents au département du Finistère. Cet effectif est resté constant depuis 2021. Il est important de noter que sur ces 4 000 agents, un peu plus de 700 sont des assistants familiaux.

Au-delà du levier sur le RSA, comment construisez-vous votre budget et où trouvez-vous des marges de manœuvre ?

Nous utilisons d’abord les leviers des politiques publiques qui sont à notre main, comme le RSA. Mais surtout, nous avons mené des évolutions internes pour être très rigoureux, disciplinés et méthodiques sur la gestion interne de l’administration. Notre objectif est de conserver au maximum les moyens pour les politiques publiques et les usagers. Nous refusons de renoncer aux politiques, même celles identifiées comme facultatives, qui correspondent à de vrais besoins du territoire.

Pouvez-vous donner un exemple concret d’efficacité interne ?

Cela passe par un management actif et l’efficience de nos moyens humains. Un exemple emblématique est la centralisation de la fonction comptable. Grâce à cette mutualisation des effectifs qui étaient répartis dans différentes directions, nous économisons une quinzaine de postes pour le même travail.

Pour autant, nous créons aussi des postes, mais uniquement sur des politiques publiques qui nous permettent de gagner en efficacité, d’augmenter les recettes ou de minorer les dépenses. Par exemple, nous créons des postes sur le RSA pour optimiser le nombre de bénéficiaires et accélérer le retour à l’emploi. Nous avons également créé des postes pour la recherche de financements extérieurs (crédits de l’État, appels à projets, fonds européens). C’est un management actif qui combine optimisation des effectifs par mutualisation et création de postes stratégiques.

Quels sont les effectifs actuels du département du Finistère ?

Nous avons 4 000 agents au département du Finistère. Cet effectif est resté constant depuis 2021. Il est important de noter que sur ces 4 000 agents, un peu plus de 700 sont des assistants familiaux. Nous cherchons à en augmenter le nombre, car l’accueil familial correspond aux besoins de beaucoup d’enfants. Nous sommes d’ailleurs parmi les rares départements qui réussissent à recruter dans ce domaine plus que le nombre de départs à la retraite. Le bilan global de la collectivité entre postes supprimés et créés est plutôt positif, avec une attention constante à l’efficience de nos moyens. Nous analysons aussi la rationalité de nos bâtiments et autres moyens de fonctionnement pour maximiser l’efficacité administrative.

En 2025, année particulièrement difficile et incertaine, nous avons différé certains projets d’investissement ou appels à projets en fonctionnement, sans rien annuler, pour suivre l’évolution de nos recettes et les relancer lorsque la situation financière le permettra. Nous pilotons quotidiennement nos projets en fonction de nos finances.

Comment doivent évoluer les politiques de solidarité pour faire face aux défis actuels et à venir ?

Il est crucial de se poser collectivement la question du modèle social et de solidarité que nous souhaitons, en repartant du besoin et en y associant les moyens nécessaires. Le débat est trop souvent technique, focalisé sur les dépenses et la répartition entre l’État et les départements, sans aborder la question du niveau de service et des recettes. Le vrai sujet est quel modèle de société voulons-nous pour les années à venir et comment pourrons-nous le financer. C’est un choix politique qui appartient aux citoyens. L’exemple du grand âge est frappant. Nous savons qu’un choc démographique est devant nous, qui commencera dans le Finistère en 2030-2035. Le rapport Libault sur le « Grand âge et autonomie » ¹ estimait qu’il manquait 10 milliards d’euros pour financer la dépendance, et ce, avant les augmentations salariales du Ségur de la santé et la forte inflation des dernières années ; il en manque bien plus aujourd’hui. Pourtant, le débat se concentre sur qui paie le Ségur entre l’État et les départements. La question essentielle est comment accompagner les personnes âgées dépendantes en 2030-2035, quelle est la part de la solidarité nationale et celle de l’assurance individuelle. Nous savons qu’il manque des recettes. Les politiques d’autonomie (personnes âgées, personnes handicapées) sont financées en grande partie par la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA). Les recettes de la CNSA proviennent notamment de la contribution sociale généralisée (CSG), et, depuis plusieurs années, des recettes qui sont transférées depuis la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES)². Cela signifie que nous grevons notre capacité à financer la dette sociale pour financer le grand âge, ce qui ne pourra pas durer éternellement. La méthode actuelle, qui consiste à accorder des crédits d’urgence ou des interventions très court-termistes (comme les crédits non reconductibles pour les établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes – EHPAD), ne résoudra pas les problèmes de fond.

Le plan handicap implique toutes les directions du conseil départemental. Nous avons un taux d'emploi de personnes handicapées au sein de la collectivité très important de 12 %, bien supérieur à l'obligation légale de 6 %.

Des idées circulent pour trouver des recettes (supprimer un jour férié, prélèvements obligatoires) ; ce sont des débats politiques qui doivent être posés pour que des décisions structurelles soient prises rapidement. L’avenir des politiques sociales passe par la question du modèle de solidarité nationale, des recettes associées et des choix politiques forts pour assurer lisibilité et pérennité à ces politiques.

Quelle est la place du handicap dans les politiques publiques du Finistère ?

La place du handicap est très importante ; c’est la priorité de notre mandat. C’est une politique qui a connu des transformations majeures depuis vingt ans, notamment avec la loi du 11 février 2005³. Nous célébrons cette année les vingt ans de cette loi et mesurons le chemin parcouru et celui qui reste à faire.

Dans le Finistère, nous portons une grande attention à ces sujets. Un événement marquant a eu lieu le 21 mars dernier, célébrant les vingt ans de la loi et les trois ans du Pacte de Pleyben, notre plan handicap départemental⁴. Ce plan vise notamment à améliorer le traitement des dossiers des personnes handicapées. Le « parcours du combattant » pour les usagers était une réalité. En 2021, la maison départementale des personnes handicapées (MDPH) du Finistère avait des délais de traitement parmi les plus longs de France (plus de sept mois). Un gros travail a été mené et, aujourd’hui, les délais de traitement sont inférieurs à trois mois. C’est un exemple spectaculaire qui montre que la réforme de l’action publique est possible avec la volonté politique et les moyens.

Un autre défi majeur est l’accès aux droits une fois notifiés (orientation vers un établissement ou un service). Beaucoup de personnes étaient sur liste d’attente, parfois, des années faute de place. Le département, compétent pour le handicap adulte, s’est engagé avec l’État dans un grand plan de création de places. Au total, 700 places seront créées sur le mandat, dont près de la moitié sont déjà ouvertes. Nous développons également l’aide aux aidants, un sujet très important pour les personnes handicapées et leurs proches. Nous finançons de nombreuses actions (lieux de répit, d’écoute, plateformes) et souhaitons encore les développer.

Au-delà de l’accueil et de l’accompagnement, nous nous intéressons à l’ensemble de la vie des personnes handicapées : leur insertion sociale, l’accès au sport (sport adapté soutenu), à la culture, à la scolarisation. Nous aidons aussi les personnes en grande précarité et en situation de handicap à ouvrir leurs droits, en mobilisant des moyens humains dans le secteur social pour les accompagner dans leurs démarches (constitution de dossiers, certificats médicaux, accès au logement).

Le plan handicap implique toutes les directions du département. Nous avons un taux d’emploi de personnes handicapées au sein de la collectivité très important de 12 %, bien supérieur à l’obligation légale de 6 %. Le budget consacré au handicap est en forte augmentation. Pour le budget 2025, il s’élève à 212 millions d’euros pour la politique handicap, sans compter les crédits dans les domaines du sport, de la culture ou des ressources humaines, contre 203 millions l’année précédente. Cette hausse est due à l’ouverture de nouvelles places, à l’augmentation annuelle des moyens alloués aux établissements et services, aux augmentations salariales issues du Ségur, et au développement de l’aide aux aidants.

Quelle est votre vision de l’innovation publique ? Est-ce un terme « gadget » ou galvaudé à force d’être utilisé trop souvent ? Avez-vous des exemples d’innovation déployés dans le Finistère ?

L’innovation est un terme très utilisé qu’il faut l’objectiver. L’innovation, c’est faire des choses nouvelles. Dans le Finistère, lorsque nous parlons de réformer l’action publique, nous nous concentrons sur deux axes essentiels : l’efficacité de l’action publique et la simplification du service public, qui sont des formes d’innovation.

L’efficacité est une forme d’innovation en soi, car elle implique de développer une culture de l’évaluation, assez faible dans le service public en général. Trop souvent, des actions et budgets sont reconduits sans évaluer leur efficacité et la bonne utilisation des moyens. Notre méthode consiste à interroger chaque euro dépensé pour s’assurer de sa meilleure utilisation. Cela passe par l’évaluation quantitative et qualitative. Nous le faisons y compris dans des domaines complexes comme la protection de l’enfance où l’évaluation de l’efficacité est quasiment inexistante au niveau national. Avoir un prisme d’évaluation, d’efficacité et d’efficience est innovant dans notre contexte français et indispensable pour réformer le service public.

Deuxième axe : la simplification. La tendance naturelle de notre pays est de créer des solutions qui se superposent. Nous essayons d’inverser cette logique en simplifiant nos dispositifs. Dans le social, nous avons un fond unique d’aide au lieu de multiples aides individuelles superposées. Cela améliore la lisibilité pour les usagers en situation de précarité comme le traitement des dossiers par nos services.

Nous simplifions aussi l’administration. Par exemple, notre aide aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), le Pacte Finistère 2030, passe par un simple formulaire recto verso avec moins de pièces justificatives, ce qui allège le travail pour les communes et pour nos services d’instruction.

Dans le social, nous avons un fond unique d'aide au lieu de multiples aides individuelles superposées. Cela améliore la lisibilité pour les usagers en situation de précarité comme le traitement des dossiers par nos services.

Enfin, la simplification du langage administratif est aussi une forme d’innovation. Utiliser des phrases simples, des mots simples, dire ce que l’on fait et faire ce que l’on dit, redonne de la crédibilité à la parole publique, et permet aux citoyens de mieux comprendre et d’avoir un accès plus simple aux administrations.

Qu’en est-il de l’accompagnement de vos agents dans l’appropriation de l’intelligence artificielle générative (IAG) ?

L’intelligence artificielle (IA) est une révolution avec d’immenses opportunités mais aussi de grands dangers. Notre première action est l’information et la sensibilisation des agents. Il faut ouvrir les esprits aux opportunités tout en sensibilisant aux dangers et à la bonne utilisation, notamment pour assurer la sécurisation des systèmes d’information et la protection des données. Étant une administration publique, nous gérons des données individuelles de centaines de milliers de citoyens, ce qui impose une grande précaution. Nous informons nos agents de ces risques et sommes en train de nous doter d’une charte spécifique pour encadrer l’utilisation de l’IA, précisant ce qui est autorisé ou prohibé. Ce cadre est essentiel. Nous formons les agents aux outils recommandés, à leurs usages et limites.

Concernant les opportunités, nous réfléchissons à des sujets d’expérimentation pour tester une utilisation professionnelle de l’IA intégrée au quotidien. Nous souhaitons que l’expérimentation soit impulsée et maîtrisée par la collectivité pour éviter les « effets shadow AI » (utilisation non maîtrisée par les agents).

Avez-vous déjà identifié des types de missions ou tâches pour lesquelles l’IA pourrait être utile ?

Nous sommes au stade de la réflexion et de premiers tests. Nous avons testé l’aide de l’IA pour explorer des CV dans le cadre de recrutements, mais les tests ne sont pas encore concluants. Cela ne signifie pas que ce ne sera jamais possible, mais que notre approche actuelle doit être ajustée. L’IA a potentiellement un intérêt pour aider à faire des synthèses, exploiter des documents en masse.

Nous réfléchissons aussi à la production de documents comme des courriers types. L’IA pourrait produire des documents « projet », qui devront toujours être révisés et finalisés par nos agents, en gardant un œil critique.

Nous sensibilisons en effet les agents à la nécessité de cet esprit critique face à l’IA. L’IA répond aux questions posées en fonction de ce qu’elle comprend et peut répondre à côté. Il faut questionner ses résultats, comme on le ferait pour d’autres sources. L’IA est une aide, mais ne produira jamais un produit fini sans intervention humaine et sans responsabilité de l’administration.

1. Godeluck S., « Près de 10 milliards d’euros nécessaires pour relever le défi de la dépendance », Les Échos 28 mars 2019.
2. La CADES a été créée en 1996 pour résorber les dettes du régime général de la sécurité sociale, ou dette sociale. Prévue, à l’origine, pour fonctionner jusqu’en 2009, elle devrait cesser son activité en 2033.
3. L. n^o 2005-102, 11 févr. 2005, pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées.
4. En mars 2022, le département du Finistère et l’État signaient le Pacte de Pleyben, un plan d’action de grande ampleur qui vise à répondre aux besoins des Finistériens en situation de handicap.