Adapter le référentiel de l’action publique (ou réapprendre à planifier)

Le 10 novembre 2021

Comment repenser l'État à l'ère de l'anthropocène ? Comment adapter les répertoires d'action de l'État, qui fait aujourd’hui l’objet d’une vaste défiance, au contexte d'incertitude radicale que nous connaissons (creusement des inégalités, bouleversements écologiques, accélération numérique...) ? Comment remobiliser les capacités d'agir des agents publics et des citoyens dans la transformation de l'État ? 

 

Forts de leurs longues expériences et connaissance fine du fonctionnement de l'État, Céline Danion, Romain Beaucher et Daniel Agacinski, explorent sans détours ces questions parmi de nombreuses autres dans un essai engagé qui vient tout juste de paraître. Dans L'État qu'il nous faut. Des relations à renouer dans le nouveau régime climatique (Ed. Berger-Levrault), ils réinterrogent la transformation de l'État, la place de l'action publique et le rôle de que chacun et chacune d'entre nous peut jouer pour contribuer aux vraies transformations.

 

Dans l'extrait tiré de cet ouvrage collectif que nous publions en exclusivité, les trois auteurs abordent la question de la planification de la transition écologique, qui suppose "une forme de concertation et un profond effort d’imagination" pour sortir du modèle de la planification trop technocratique hérité de l'après-guerre.

 

L'État qu'il nous faut est le second titre de la collection Au fil du débat-Action publique, fruit du partenariat entre les Editions Berger-Levrault et la chaire Transformations de l’action publique de Sciences Po Lyon, coordonnée par Christian Paul. 

 

L'Etat qu'il nous faut

S’il se voit chargé d’une mission explicite de transition écologique, et s’il est équipé d’instruments de mesure pertinents et des représentations adéquates, l’État doit encore savoir ce qu’il peut faire précisément, pour engager la transformation qui lui est demandée. Se pose alors la question de son répertoire d’actions, des leviers qu’il est en capacité d’actionner pour atteindre ses fins. Là encore, la crise sanitaire a été l’occasion de revisiter certains schémas anciens, vus parfois comme désuets, mais qui peuvent retrouver de leur pertinence, au prix d’une sérieuse actualisation, face aux nouveaux défis collectifs. C’est le cas de l’idée de « planification ». Si elle était évoquée comme un possible outil de transformation écologique par une partie plutôt restreinte du spectre politique avant 2020, elle est rapidement revenue en grâce au moment de la pandémie, sans doute parce qu’elle représentait, dans l’esprit de ceux qui l’invoquaient, un souvenir de l’image d’un État capable d’anticiper et de coordonner de nombreux acteurs, sur le long terme, autour d’objectifs partagés.

Il ne s’agit pas de dire que l’État serait, à l’heure actuelle, dépourvu de toute stratégie (comme la stratégie nationale bas-carbone ou celle pour la biodiversité), ni de tout moyen d’orienter les décisions des acteurs privés ou d’engager ses propres actions dans le long terme ; il peut d’ores et déjà programmer des investissements publics et stimuler l’investissement privé, moduler (dans une certaine mesure) la fiscalité pour favoriser certaines activités, imposer des conditions environnementales ou sociales à certaines aides publiques, prendre des participations dans certaines entreprises relevant d’intérêts stratégiques, intervenir sur les prix (en définissant une trajectoire du prix du carbone par exemple), faire évoluer les normes d’autorisation de telle technologie ou de tel type de véhicule, programmer la recherche publique, réguler des secteurs clés, adapter l’appareil de formation professionnelle et organiser les reconversions de certaines professions, etc.

L’idée de recourir à la planification ne vient pas du sentiment que l’État serait incapable d’agir, mais de la nécessité de renforcer la coordination et la continuité de l’action publique.

En France, après la Seconde Guerre mondiale, le Commissariat général du plan, inauguré par Jean Monnet, premier commissaire en 1946, a incarné une forme de volontarisme de la puissance publique, articulant concertation dans la conception du « plan » et verticalité dans sa mise en œuvre.

Ce qui peut, à l’heure actuelle, justifier un nouveau besoin de plan, c’est la façon dont l’impératif écologique invite à un renouvellement de la coordination des acteurs publics entre eux, mais aussi avec les acteurs privés, en vue de finalités qui relèvent de l’intérêt général (élargi, comme on l’a vu).

Pour être à la hauteur, ce plan doit intégrer un discours de la méthode et des outils concrets qui refondent les rapports entre acteurs publics, privés, et citoyens.

Le fait est que chaque acteur privé peut trouver un intérêt à ne pas s’engager dans la transition, ou à le faire le plus tard possible, ou à peser pour différer ou atténuer les transformations exigées, a fortiori dans un contexte de mondialisation dans lequel les entreprises françaises sont en compétition avec des entreprises du monde entier, mais soumises à un corpus normatif différent. Seul l’État est en mesure de donner le « tempo » du virage climatique, et assurer une forme de synchronisation entre ses différentes dimensions. Si cette question de la temporalité est centrale, c’est notamment parce que le dérèglement du climat et l’effondrement de la biodiversité nous imposent à la fois des cibles à relativement long terme (2030 ou 2050 par exemple) et des décisions à prendre quasi immédiatement, dont les effets ne seront pourtant perceptibles qu’à des échéances éloignées.

La réactivation de la notion de planification vient aussi de la redécouverte de la dimension stratégique de certaines ressources – là où la planification « première version » héritait de l’économie de guerre et faisait face à la rareté de certaines ressources clés (charbon, acier, mais aussi main-d’œuvre qualifiée) et s’attachait à les allouer de façon à démultiplier le potentiel de croissance de l’ensemble de l’économie, une nouvelle forme de planification aurait pour objet de restreindre la pression que certaines activités humaines exercent sur des ressources rares et de faire respecter par l’ensemble des acteurs les « budgets carbone » qu’ils ne doivent pas dépasser pour éviter notamment que les températures moyennes s’envolent.

Parmi les impératifs qui plaident pour une coordination publique renforcée, il y a la certitude que la transition écologique fera, comme on dit, des « perdants » : des secteurs d’activité qui, aujourd’hui encore, sont fortement émetteurs de gaz à effet de serre et qui pourront difficilement se décarboner. Qui d’autre que la collectivité pourra « prendre en charge » les conséquences économiques et sociales que ces acteurs, entreprises comme travailleurs, subiront dans le cadre de la transition ?

Et « prendre en charge » ne signifie pas seulement « indemniser » ou « compenser » ces perdants, comme trop souvent les économistes libéraux pensent qu’on peut se contenter de le faire, avec les victimes des réformes qu’ils inspirent. C’est une politique complète d’accompagnement qu’il faudra imaginer, pour faciliter le ralentissement, voire l’arrêt de certains secteurs, favoriser le développement d’autres et pour organiser la réallocation des ressources et la reconversion des personnes. Car il ne suffit pas d’abandonner tel ou tel secteur d’activité pour engager la transition. Le déficit de maintenance et d’investissement au sein des infrastructures publiques se paie toujours au prix fort – que ce soient les ponts, les digues ou les systèmes d’information, que ce soient la formation des travailleurs, les stocks de masques ou les monuments historiques.
Les infrastructures physiques sont historiquement et logiquement liées à la planification : considérant le temps de leur construction et la durée de leur amortissement, on dépasse de beaucoup l’annualité de l’exercice budgétaire. Mais nous devons sans doute infléchir, comme évoqué dans la troisième partie, le « cadrage cognitif » (framing) qui accompagne la notion même d’infrastructure.

En effet, loin d’être des objets inanimés, donnés une fois pour toutes – une route, une conduite d’eau, une ligne à haute tension –, les infrastructures sont encastrées dans le travail, l’expertise, le soin d’êtres humains. Car pour que la route soit sûre, que l’eau soit potable, que la lumière s’allume au crépuscule, que les enfants soient accueillis le matin, que les malades soient soignés, il y a des hommes et des femmes. On sait, par exemple, que l’un des enjeux critiques de la filière nucléaire est de garantir l’attractivité, au bon niveau de qualification, des salariés qui y travaillent, pour les siècles qui viennent.

Mais mesure-t-on que l’expertise au sujet des ouvrages d’art routiers est actuellement en train de disparaître en France, au moment où la plupart de nos ponts routiers construits après guerre parviennent à leur limite théorique de vie ? Mesure-t-on combien les systèmes d’information sont « maintenus » plutôt qu’en développement permanent, à force de s’être privés des compétences au sein de l’État ?

Les infrastructures physiques façonnent les paysages ; elles rappellent, parfois de manière brutale, une vérité sur nous-mêmes que nous peinons à accepter : l’affranchissement de nos limites corporelles n’est ni automatique ni immatériel. Nous pouvons nous déplacer sur des milliers de kilomètres en une journée, nous pouvons chauffer une casserole en quelques minutes en appuyant sur un bouton, nous avons de l’eau propre et à profusion, nous pouvons consulter les connaissances accumulées du monde entier sans quitter notre maison, etc. Les infrastructures sont les manifestations, parfois glorieuses, parfois honteuses, des relations entre l’institution qui les gère et les citoyens qui s’en servent, souvent sans même y penser. Les infrastructures ont rendu notre monde habitable. Beaucoup d’entre elles contribuent hélas aussi au dérèglement climatique et à l’extinction de la biodiversité – sans parler des désordres géopolitiques liés au pétrole. Considérer qu’il suffit de ne plus les entretenir pour régler ce dilemme est une échappatoire infantile et contre-productive.

En revanche, imaginer, concevoir, financer, construire les infrastructures requises pour continuer de rendre notre monde habitable, n’est pas moins difficile ni urgent qu’en 1946.

Pour y parvenir et surmonter la fragmentation actuelle et la fragilité des outils de programmation de l’action publique, il faudrait imaginer un objet juridiquement novateur, comme une super-loi-cadre, ou une sorte de contrat de majorité engageant sur la durée d’une mandature, et qui fixerait des orientations transversales, qui pourraient s’imposer, au moins comme une « ardente obligation », dans l’élaboration des lois ordinaires, des lois de finances, des contrats passés par l’État avec ses opérateurs et avec les collectivités locales… On mesure à quel point le caractère démocratique de cette transition est essentiel : rien ne serait pire, là encore, que des reconversions subies « d’en haut », auxquelles on demande aux ouvriers des secteurs polluants ou aux habitants des territoires industriels de se plier, à l’image de ce qu’ils ont déjà subi au cours de la mondialisation de la fin du xxe siècle. Ce serait l’assurance d’un rejet profond et durable de cette transition chez une partie importante de la population.

Contre l’ancien modèle de planification, caractérisé par sa dimension technocratique, marqué par une époque où la concertation pouvait se faire dans des bureaux parisiens en réunissant quelques experts, la CGT et le CNPF, il est essentiel qu’une planification de la transition écologique puisse s’appuyer sur un consensus social beaucoup plus vaste, qui ne peut s’obtenir qu’à l’issue d’un travail lui même approfondi. Ce n’est pas un mince défi.

Comment l’État, dont l’action fait aujourd’hui l’objet d’une vaste défiance, peut-il parvenir à organiser la convergence d’interlocuteurs très atomisés, autour d’une vision commune de l’avenir, et faire en sorte que cette vision soit suffisamment partagée pour les engager à agir efficacement pour la faire advenir ?

Cela suppose un profond effort d’imagination, afin de concevoir une procédure et des institutions capables de définir et de défendre un intérêt général élargi et tourné vers l’avenir, en s’assurant de la participation la plus large des citoyens et des acteurs sociaux à cet exercice de définition, afin de produire un partage réel du pouvoir entre l’ensemble de ceux qui doivent assumer une responsabilité dans l’exécution du « plan » de transition (...)

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