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Transformation publique : temps et contretemps des consultants

Formation des agents publics
©Vraiment Vraiment !
Le 25 janvier 2019

Depuis 2012, peu de travaux ont été menés analysant le recours par les acteurs publics à des consultants. Sans prétention à l’exhaustivité ni à la rigueur scientifique, je veux exposer ici quelques questions liées à l’usage traditionnel des consultants, et quelques pistes pour – peut-être – y répondre1.

Résumé

Passés maîtres dans la gestion de projet (méthodes) et l’art du benchmark, les consultants interviennent en général pour (aider à) définir, impulser, mener ou évaluer un changement, qui peut être stratégique, organisationnel, managérial ou relationnel. Cependant, l’une des limites importantes de l’intervention traditionnelle des consultants auprès des acteurs publics réside dans le fait qu’ils ont tendance à favoriser l’acceptabilité du changement plutôt que la désirabilité.

Deuxième limite des cabinets de conseil, selon Romain Beaucher : ils sont mal équipés et peu désireux d’intégrer la complexité politique propre, qui implique d’admettre que les acteurs publics ne sont pas des organisations comme les autres, à leur travail. Les grands cabinets de conseil ressemblent aussi comme un miroir aux organisations publiques qu’ils accompagnent : même fonctionnement très hiérarchique, avec aux différents niveaux des personnes qui ont fait les mêmes études, vivent dans les mêmes quartiers et font parfois des allers-retours entre administration et conseil. Les consultants sont soumis à un rythme effréné, frôlant parfois l’épuisement.

Face à l’incertitude radicale qui caractérise notre époque moderne, et dans ces circonstances, sont-ils les plus aptes à conseiller les décideurs publics ? Enfin, la commande publique est-elle équipée pour tirer le meilleur parti des consultants ? Le principe de l’appel d’offres et la fragmentation de la commande publique créent une forte déperdition de sens, de cohérence et d’énergie au fil des projets.

Quelques principes – qui méritent d’être complétés et de faire l’objet d’un débat – sont avancés par l’auteur : l’intégration de la dimension symbolique et politique de l’action publique et de sa transformation, le développement d’une culture et d’outils permettant la prise en compte de l’organisation et de son écosystème dans leur ensemble, l’ambition systématique du renforcement du pouvoir d’agir des organisations publiques et de leurs professionnels et le développement d’une capacité réflexive au sein des cabinets de conseil et/ou au sein de réseaux de pairs.

Fin novembre, le journal Le Monde nous a appris que la rédaction de l’exposé des motifs du projet de loi d’orientation des mobilités avait été externalisée à un cabinet d’avocats. Inédite, car désacralisant une prérogative traditionnelle et stratégique du gouvernement (expliciter ce qui rend la loi nécessaire et pertinente), cette sous-traitance aurait pu susciter un débat sur le rôle et l’influence des producteurs privés d’expertise dans la fabrique des politiques publiques. Ce ne fut pas le cas, soit que l’attention politico-médiatique ait été accaparée ailleurs, en plein mouvement dit des « gilets jaunes », soit que l’habitude ait été prise depuis longtemps de voir des pans entiers de la transformation publique confiés à des prestataires privés.

Pour définir leur stratégie, transformer leurs processus managériaux et leurs systèmes d’information, pour les accompagner dans leurs démarches innovantes ou dans leur communication, les acteurs publics ont, comme la plupart des organisations privées, recours à des cabinets, agences, bureaux d’étude en tous genres, de toutes tailles et pratiquant des tarifs variables (de 1 à 10).

Ce recours aux cabinets privés est souvent discret, notamment pour les plus gros marchés, fait l’objet de peu d’attention – et donc d’une faible réflexivité - pris dans son ensemble.

Le rapport conjoint de l’IGF, de l’IGAS et de l’IGA sur le bilan de la révision générale des politiques publiques2 a donné l’occasion aux syndicats d’agents publics de s’émouvoir de la place qu’avaient pris les consultants entre 2007 et 2012 :

« Des conflits d’intérêts au cœur de l’État avec tous ces marchés confiés aux cabinets de consultants, qui ont aussi des intérêts auprès de ceux à qui sont données les missions abandonnées par l’administration. » (FO)

« Une seule mission a disparu, l’ingénierie publique. Si elle a disparu c’est parce que ceux qui ont conçu les reformes sont des cabinets de consultants ; ils ont peut-être pensé trouver là de nouveaux marchés… » (CFDT)

« Le recours intensif aux cabinets privés est à écarter. Ils n’ont aucune légitimité et ne connaissent pas les métiers. » (UNSA)

Dans leur synthèse, les inspections faisaient sobrement remarquer que « le recours massif à des consultants, parfois peu au fait des réalités du secteur public, a été mal compris ».

Sans prétention à l’exhaustivité ni à la rigueur scientifique, je veux exposer ici quelques questions liées à l’usage traditionnel des consultants, et quelques pistes pour – peut-être – y répondre.

« L’acceptabilité » du changement est-elle la bonne jauge ?

Quel que soit leur champ et leur niveau d’intervention, les consultants interviennent en général pour (aider à) définir, impulser, mener ou évaluer un changement, qui peut être stratégique, organisationnel, managérial ou relationnel3. Ils le font sur la base de benchmarks (comparaison avec les « meilleures pratiques » à l’étranger, dans le secteur privé ou dans d’autres administrations) et de méthodologies qui leur sont propres. Dans la plupart des cas, il y a ainsi définition « en chambre » d’une vision du changement nécessaire (voire indispensable, dans une logique « there is no alternative »), avec l’enjeu d’en mesurer et d’en augmenter « l’acceptabilité » par les parties prenantes – au premier rang desquelles se trouvent les agents publics, mais qui incluent aussi en fonction des politiques et des administrations concernées les usagers, les citoyens, les élus locaux, la société civile, etc.

Cette notion d’acceptabilité du changement, qui résonne particulièrement bien avec le fonctionnement hiérarchique de l’administration, porte en elle une des limites importantes de l’intervention traditionnelle des consultants auprès des acteurs publics : elle fait du changement une entité autonome et exogène à l’organisation et à son écosystème, la dépossédant de sa capacité à définir les modalités du changement (sinon sa finalité) et la transformant en un corps inerte à « faire bouger », selon des recettes plus ou moins toutes faites. Les inspections ayant rédigé le rapport sur la RGPP ne s’y sont pas trompées, qui avaient écrits que les agents publics, et notamment les cadres, « doivent cesser d’être contournés et finalement un peu humiliés (notamment par tous ces cabinets privés supposés leur expliquer ce qu’ils doivent faire alors qu’ils en méconnaissent gravement le travail et les responsabilités ».

Accessoirement, on peut faire l’hypothèse qu’une telle conception requière une énergie colossale pour un résultat minime et qu’on ira toujours moins loin dans la transformation en visant l’acceptabilité plutôt que la désirabilité.

La transformation publique est-elle une affaire technique ou politique ?

 On a vite fait de considérer que la transformation publique est une affaire technique et administrative, et qu’elle pourrait donc être l’affaire des techniciens que sont les consultants, main dans la main avec les juristes qui exercent leur magistère en différents lieux stratégiques au sein de l’État (pour ne parler ici que de l’État). Pourtant, quoi de plus politique que la carte du réseau d’un opérateur public – Pôle emploi comme Météo France – ou de l’administration des finances publiques ? Le ministre chargé des Comptes publics, Gérard Darmanin, en a fait la démonstration en annonçant en plein mouvement des Gilets jaunes (et à rebours des tendances des dernières années) la création de 400 nouveaux « points de contact » de l’administration fiscale, sur tout le territoire.

Les grands cabinets de conseil ressemblent comme un miroir aux organisations publiques qu’ils accompagnent : même fonctionnement très hiérarchique, avec aux différents niveaux des personnes qui ont fait les mêmes études, vivent dans les mêmes quartiers et font parfois des allers-retours entre administration et conseil.

Dans un pays où l’action publique joue un rôle aussi structurant, sa transformation ne saurait être technique. Il en va du rapport du corps social au territoire, à l’avenir, à la justice – et, assez fondamentalement, à son identité. Même les « sujets de backoffice », terrain de repli des consultants quand ils sentent le grain venir sur les sujets réputés toucher directement les Français.e.s, sont politiques : il n’est pas plus indifférent d’héberger ses serveurs informatiques en France ou à l’étranger que de faire le choix de « rationalisation » des fonctions support, qui aura un impact sur la qualité, la disponibilité et le prix du support aux « agents métiers », sur l’emploi sur un territoire donné et/ou sur les symboles de la puissance publique4. Or, les cabinets de conseil sont mal équipés et peu désireux d’intégrer la complexité politique, qui implique d’admettre que les acteurs publics ne sont pas des organisations comme les autres, à leur travail.

Comment conseiller dans un monde caractérisé par « l’incertitude radicale » ?

L’interdépendance, la volatilité et la criticité des facteurs économiques, sociaux, politiques et écologiques génèrent une forme d’incertitude radicale dans laquelle il est difficile de se repérer et d’avancer, au contraire d’une période où la vision du « progrès », en tant que moteur et que cible du processus politique, semblait relativement établie. Un tel contexte appelle à la multiplication et à la diversification des sources d’expertise, et à la valorisation des paroles contraires (comme l’Armée, par exemple, sait le faire dans le cadre de ses opex).

Les grands cabinets de conseil ressemblent comme un miroir aux organisations publiques qu’ils accompagnent : même fonctionnement très hiérarchique, avec aux différents niveaux des personnes qui ont fait les mêmes études, vivent dans les mêmes quartiers et font parfois des allers-retours entre administration et conseil. Les chercheurs sont aussi rares d’un côté que de l’autre, sans parler de profils plus atypiques encore (profils littéraires et artistiques, designers, makers, etc.). Le regard extérieur recherché avec le recours aux consultants perd ainsi de son sens : souvent, il n’est qu’externe, là où on pourrait imaginer des processus frugaux qui permettent le regard extérieur interne (temps de partage entre pairs et/ou entre des métiers différents au sein des administrations, par exemple).

Le rythme des cabinets de conseil – et son corollaire, la rareté paroxysmique du temps – créé en plus une forme d’imperméabilité au doute (qui rappelle également celle de certains grands corps d’État…) et rend presque impossible la réflexivité, pourtant cruciale dans la posture d’accompagnement. Au-delà de l’appauvrissement de la valeur apportée aux clients, cela crée une forme d’épuisement qui ressemble beaucoup à celui de nombreux agents publics, lié au hiatus entre vocation/aspiration personnelle (tout le monde est de bonne volonté) et capacité/réussite collective (la structure m’empêche et on n’y arrive pas).

La commande publique est-elle équipée pour tirer le meilleur parti des consultants ?

Le principe de l’appel d’offres implique que l’acheteur sait ce dont il a besoin et qu’il souhaite que cela lui soit livré aux termes du contrat. Or, dans certains domaines – notamment stratégiques, technologiques ou liés aux démarches innovantes – une part importante de valeur qui peut être apportée par des prestataires externes échappe au domaine du prévisible et, par ailleurs, qui impliquerait une logique itérative que la commande publique peine à assumer. Par exemple, les bons projets de design des politiques publiques impliquent de concevoir, formaliser (prototyper) et tester plusieurs solutions répondant à un problème identifié, et d’assumer d’en abandonner certaines (la plupart) pour ne garder que celles qui sont jugées utiles, désirables et faisables. Vous pouvez être sûrs que l’acheteur public, pour des raisons de sécurisation juridique, demandera que les idées abandonnées fassent l’objet du même niveau de documentation que les autres… Plus courant encore, les projets d’innovation publique, généralement de faible volume budgétaire, qui prévoient dès l’appel d’offres une dizaine de rendez-vous obligatoires (comités de pilotage, participation à un événement public, etc.) – autant dire qu’il ne reste plus grand-chose pour faire le projet. Il serait intéressant de chercher des manières de designer les marchés publics pour qu’ils génèrent davantage de confiance et de souplesse entre l’acheteur et le prestataire.

Plus généralement, la fragmentation de la commande publique (entre des phases amont très stratégiques et une mise en œuvre éclatée entre de nombreux métiers) créé une forte déperdition de sens, de cohérence et d’énergie au fil des projets – qui en deviennent plus fragiles, plus coûteux et moins désirables.

Il serait intéressant de chercher des manières de designer les marchés publics pour qu’ils génèrent davantage de confiance et de souplesse entre l’acheteur et le prestataire.

Y a-t-il une évolution des postures de consultants ?

Les trois inspections, en faisant le bilan de la RGPP, soulignent aussi que « l’intervention des consultants est souvent jugée positive, voire indispensable, dans la phase de lancement des projets, notamment par le renfort qu’ils apportent, leur regard extérieur, leur apport en termes de méthode et de conduite de projet. »

Comment tirer le meilleur parti de cet « apport » tout en répondant aux critiques émises à l’égard des consultants et en assurant que leur intervention créée des effets durables, à la hauteur de l’investissement de l’acheteur public ?

Quelques principes – qui méritent d’être complétés et de faire l’objet d’un débat – me semblent importants :

  • intégration de la dimension symbolique et politique de l’action publique et de sa transformation. Un bureau de poste qui ferme n’est pas compensé par une épicerie qui vend des timbres. Retirer son permis de conduire tout neuf au tabac ou à la mairie n’est pas anodin. Manifeste en matière de réforme de l’État depuis 10 ans, l’oubli (voire la négation) de la dimension symbolique et politique de la carte des services publics, des signes et de l’ambiance des lieux, du rôle de médiation des agents de première ligne, fait partie des facteurs de mobilisation des gilets jaunes ;
  • développement d’une culture et d’outils permettant la prise en compte de l’organisation et de son écosystème dans leur ensemble. Qu’il s’agisse d’applicatif interne, de nouveaux processus ou de nouveaux équipements physiques, les projets de transformation, pour être légitimes, pertinents et créer davantage de progrès que d’effets induits négatifs, doivent être fondés sur l’expertise d’usage des agents et, le cas échéant, des usagers et partenaires de l’organisation. Cela implique de se doter d’outils fins d’analyse des usages et de projection des effets concrets qu’un changement donné aura dans le quotidien sur le terrain, et d’adopter une posture d’appui à l’organisation dans son ensemble (et pas seulement au service acheteur, au « top management », etc.) ;
  • l’ambition systématique du renforcement du pouvoir d’agir des organisations publiques et de leurs professionnels. Le partage et le renforcement des compétences de l’organisation doivent être au cœur de l’intervention des consultants, dans une perspective d’autonomisation des clients (à rebours de la création de dépendance technologique ou d’emprise stratégique). Pour cela, l’attention portée à la trivialité de la réalité (de la mise en œuvre jusque dans les pratiques quotidiennes, par exemple), revêt une importance capitale pour éviter les effets pervers d’une prestation intellectuelle trop peu connectée à la tangibilité du monde ;
  • le développement d’une capacité réflexive au sein des cabinets de conseil et/ou au sein de réseaux de pairs permettrait de conscientiser, d’expliciter et de débattre des tensions éthiques et des questions concrètes qui ne manquent pas d’émerger dans une vie de consultant. Accessoirement, cela permettrait peut-être de mieux gérer les professionnels de ces cabinets, qui font souvent part d’une pression sans commune mesure avec le sens qu’ils trouvent à leur travail.

À une échelle qui n’a rien à voir avec celle des « grands » cabinets de conseil, il est remarquable qu’une nouvelle génération de cabinets de conseil et d’agence se pose ces questions et cherche à y répondre, par exemple dans le cadre de la communauté des Halles civiques. Si le terrain d’action reste marginal, il est en expansion, avec un bon niveau d’adhésion de la part des partenaires et clients publics. L’invention d’une nouvelle modalité du conseil ? L’avenir, peut-être, le dira.

1. Full disclosure : je suis associé d’une agence qui, sans se revendiquer « cabinet de conseil », en partage de nombreux traits « de base », notamment dans les modalités contractuelles de travail avec les acteurs publics, et est engagée dans plusieurs partenariats avec des « grands » cabinets.
2. Bilan de la RGPP et conditions de réussite d’une nouvelle politique de réforme de l’État, rapport de l’IGF, de l’IGAS et de l’IGA, sept. 2012.
3. Le tout étant idéalement cohérent, de la stratégie à l’interface avec les usagers en passant par les métiers, postures et outils des agents.
4. On pense ici, par exemple, à la politique de « rationalisation du patrimoine immobilier public », qui voit l’État vendre à bas prix des bâtiments symboliquement importants (tribunaux d’instance, trésoreries, directions territoriales diverses), alors que d’autres stratégies immobilières seraient envisageables (par exemple, la revalorisation via des projets d’occupation temporaire qui pourraient en même temps revitaliser les « cœurs de ville » moyennes.

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