Brèves observations sur les collectivités territoriales et intercommunalités à l'épreuve du Covid-19

Ce que la crise du Covid-19 révèle sur les collectivités territoriales et intercommunalités

Plusieurs enseignements peuvent être tirés  :

• les collectivités et intercommunalités sont les actrices incontournables de la gestion de la crise sanitaire et de ses conséquences ;
• elles veulent davantage de libertés et de moyens pour assurer cette gestion ;
• des finances locales en tension ;
• la persistance de tensions avec l'État ;
• une concertation renforcée entre l'État et les administrations locales ;
• le retour confirmé de la ruralité et du périrubain

Les collectivités territoriales et intercommunalités s'affirment comme des actrices incontournables de l'action publique

 « Depuis l’entrée en vigueur des mesures de confinement, les collectivités territoriales ont mis en place des mesures exceptionnelles pour affronter les crises sanitaire et économique. Leurs initiatives en la matière ont été multiples, à tous les échelons territoriaux pertinents […]. Ce foisonnement d’initiatives démontre l’implication pleine et entière des collectivités territoriales, leur inventivité et leur connaissance fine des besoins de la population grâce à leur proximité »[6].

Par ces mots, le Sénat a reconnu le rôle majeur des collectivités locales et établissements publics de coopération intercommunale dans la gestion de la crise du Covid-19. Plus pécisément, ils sont intervenus à un double égard : pour faire face à la crise sanitaire en contenant la propagation de l'épidémie, d'une part, et pour lutter contre ses conséquences en assurant la continuité de la vie démocratique, des services publics et de l'activité économique, d'autre part ; le tout pendant les périodes de confinement et de déconfinement.

En premier lieu, les collectivités territoriales et intercommunalités ont pris une pluralité de mesures en lien avec leurs compétences pendant la période de confinement :

• l'action médico-sociale par les communes, intercommunalités et départements : en assurant la protection de leurs agents et des administrés en rappelant les gestes barrières et en veillant à leur respect, en soutenant le personnel soignant (par l'organisation des gardes et de l'éducation de leurs enfants, par la mise à disposition d'hébergements à proximité de leur lieu de travail et par la mise à disposition de locaux afin d'accueillir des patients atteints du Covid-19, …)[7], en restant en contact et en accompagnant les personnes vulnérables par l'intermédiaire notamment des centres communaux et intercommunaux d'action sociale, le maintien des aides à domicile pour les personnes âgées, du versement des aides sociales, … ;
• l'éducation par l'ensemble des collectivités territoriales du fait de la compétence respective des communes, départements et régions pour les écoles, les collèges et les lycées : en assurant le bon fonctionnement de la continuité pédagogique des élèves et en luttant contre les exclusions eu égard aux fractures numériques et sociales par la mise en place et/ou l'amélioration des services d'environnement numérique de travail, l'acquisition d'outils informatiques pour les prêter aux élèves qui n'en disposaient pas, la mise à disposition des documents de cours pour que chaque élève puisse les récupérer, … ;
• l'économie par les régions collectivités cheffes de file pour la compétence « développement économique » et disposant par principe d'une compétence exclusive en matière d'aides aux entreprises en difficulté : en soutenant l'activité économique sur leur territoire par la suspension des loyers et prestations obligatoires qu'elles perçoivent, l'accélération du paiement de leurs fournisseurs et prestataires, la mise en place de moratoires sur les prêts, l'aide à la négociation avec les banques ou encore le soutien de la trésorerie des filières exposées par la mise en place de fonds régionaux d'aides et de task forces (avec l'État et BpiFrance) ;
• l'apprentissage et la formation par les régions : en maintenant la rémunération des stagiaires de la formation professionnelle, le lien au quotidien avec les personnes engagées dans une formation à travers différentes modalités (accès à des ressources en ligne, individualisation et coaching quotidien par sms ou téléphone, programmation en audio ou visio de temps d’échanges, …) et les bourses et autres aides sociales, en finançant les frais pédagogiques des organismes de formation, en mettant à disposition des organismes de formation des ressources pédagogiques ;
• les transports et la mobilité par les régions et intercommunalités eu égard à leurs qualités d'autorités organisatrices de transport et d'autorités organisatrices de la mobilité : en anticipant le paiement des marchés, en mettant en place des circuits de transport au regard des plans de garde d’enfants des personnels hospitaliers, par la gratuité des T.E.R. au profit du personnel mobilisé pendant la crise sanitaire, la gestion des rapatriements des jeunes en formation à l’étranger et la réorganisation des mobilités prévues avant la pandémie et qui avaient déjà engendré des dépenses pour les bénéficiaires, la décision de ne pas demander le remboursement de tout ou partie des subventions et bourses accordées lorsque la mobilité a été interrompue ;
• l'environnement par les intercommunalités et régions (celles-ci étant autorités planificatrices en matière de prévention et de gestion des déchets) : en assurant la continuité du service public de collecte et de traitement des déchets ;
• la culture par l'ensemble des collectivités territoriales, et notamment les communes et départements : en assurant la continuité de la culture par l'intermédiaire du numérique avec la création de visites virtuelles, l'accessibilité de nombreux documents et la proposition de diverses activités ludiques, pédagogiques et récréatives sur les réseaux sociaux, la prolongation des dates pour les dépôts de dossiers de subventions et l'accord de subventions et autres aides aux associations, y compris celles qui ont vu leurs événements annulés ou reportés ; 

En second lieu, les collectivités territoriales et intercommunalités ont pris une pluralité de mesures en lien avec leurs compétences pour assurer la mise en œuvre du déconfinement prévue par les services de l'État :

• pour la réouverture des écoles et des collèges : avec le choix d'ouvrir ou non les établissements scolaires et surtout avec la mise en œuvre des règles d'hygiène et de sécurité telles que prescrites par le protocole sanitaire élaboré par les services étatiques ;
• pour l'organisation et le fonctionnement des services de transports : avec la mise en œuvre des règles d'hygiène et de sécurité  et  le pilotage et l'organisation des flux logistiques par les autorités organisatrices de transport et autorités organisatrices de la mobilité ;
• pour le développement économique : notamment avec la participation des régions et, ur la base du volontariat, des autres collectivités et intercommunalités, au Fonds de solidarité à destination des entreprises particulièrement touchées par les conséquences économiques, financières et sociales de la propagation de l'épidémie de Covid-19[8] ou pour la mise en œuvre du plan Tourisme pour lequel les régions prendront toute leur part[9] ;

En troisième lieu, les collectivités territoriales et intercommunalités ont mis en commun des compétences :

• avec l'achat groupé de masques et la mutualisation des centrales d'achat à l'instar de la région Île-de-France[10] et du conseil départemental de la Manche qui a proposé aux huit intercommunalités présentes sur le territoire départemental de partager le coût de la commande de masques assurée par la filière textile locale ;
• avec la participation conjointe de régions, de départements et d'intercommunalités à différents fonds régionaux d'aides à destination des entreprises.  

En quatrième lieu, les collectivités territoriales et intercommunalités ont mobilisé leurs personnels au titre des plans de continuité d'activité et de reprise d'activité et les ont affectés à de nouvelles fonctions qui excèdent parfois leurs compétences et attributions avec par ex.[11] :

• la mise à disposition d'agents au profit des hôpitaux[12] ;
• la création d'un secrétariat médical assuré par un agent afin de gérer les covid-room créées par les collectivités et intercommunalités (ex. Vichy Communauté) ;
• l'affectation des directrices de crèche pour aider le personnel soignant en sous-effectif (ex. La Garenne-Colombes) ;
• l'affectation des agents à la réalisation de tâches techniques (plomberie, …) et courses au profit des habitants ; 

En cinquième lieu, les collectivités territoriales et intercommunalités ont parfois excédé leurs compétences. Tel est le cas en matière :

• de santé : l'ensemble des collectivités territoriales et intercommunalités s'est rapidement adonné à l'achat et à la fabrication de masques et d'autres équipements médicaux afin de les distribuer au personnel soignant, à leurs agents publics et à leurs administrés. Or, même si un décret du 13 mars 2020[13] a permis aux collectivités d'acheter des masques, cette tâche incombe principalement à l'État. De plus, des maires ont pris des arrêtés de police administrative renforçant les mesures édictées au niveau national par le Premier ministre, le Ministre de la Santé et les préfets[14]. Or, s'ils sont titulaires d'un pouvoir de police administrative générale notamment pour assurer la salubrité et la santé publique, les maires ne peuvent exercer ce dernier que dans de strictes conditions dans le cas d'un concours avec un pouvoir de police administrative spéciale, sachant que les mesures nationales de lutte contre la propagation du Covid-19 édictées par le Premier ministre, le Ministre de la Santé et les préfets en vertu de la loi d'urgence sanitaire du 23 mars 2020[15] relèvent d'un pouvoir de police sanitaire spéciale. C'est ce qu'a reconnu le Conseil d'État, l'amenant à préciser la portée du pouvoir de police des maires[16]. Outre les mesures édictées par les maires en vertu de leur pouvoir de police administrative générale, les maires peuvent également « prendre des dispositions destinées à contribuer à la bonne application, sur le territoire de la commune, des mesures décidées par les autorités compétentes de l'État, notamment en interdisant, au vu des circonstances locales, l'accès à des lieux où sont susceptibles de se produire des rassemblements ». En revanche, du fait de la police spéciale les maires ne peuvent prendre, pendant la période d'état d'urgence, au titre de leur pouvoir de police générale « des mesures destinées à lutter contre la catastrophe sanitaire, à moins que des raisons impérieuses liées à des circonstances locales en rendent l'édiction indispensable et à condition de ne pas compromettre, ce faisant, la cohérence et l'efficacité de celles prises dans ce but par les autorités compétentes de l'État » ;
   
• de développement économique par les communes, intercommunalités et départements : depuis le confinement, ces institutions locales ont pris des mesures d'aides aux entreprises par la constitution de fonds de solidarité et d'enveloppes budgétaires, le consentement de prêts à taux zéro, la suspension ou le report des loyers et autres charges, la délégation de la fabrication des repas habituellement assurée par leurs services à des entreprises privées afin d'assurer à ces dernières un volant d’affaire, le développement de l'activité des artisans et producteurs locaux en organisant des drives, en ouvrant des marchés sur sollicitation du préfet, en incitant la grande distribution à vendre les produits locaux ou encore en livrant à domicile. Or, à défaut de collaboration avec les régions sur la base de conventions ayant pour objet d'accompagner les mesures prises par elles, les communes, intercommunalités et départements ne sont pas compétents en matière d'aides aux entreprises en difficulté, celles-ci relevant de la compétence exclusive des régions[17]. Bien que disposant respectivement de la clause générale de compétence et de la compétence « développement économique », les communes et leurs groupements ne sont compétents pour délivrer des aides aux entreprises sans collaboration avec les régions que pour la création ou l'extension d'entreprises[18], d'une part, et l'installation de professionnels de santé[19], d'autre part. Ne détenant pas la clause générale de compétence, les départements peuvent d'autant moins agir sur le domaine économique.  Or, ils ont agi et assument :  « Nous ne sommes peut-être pas dans les clous de la loi, mais nous sommes dans les clous de l’intérêt des Français », se défend Pierre Monzani, directeur général de l'Assemblée des Départements de France. 

En sixième et dernier lieu,  les collectivités territoriales et intercommunalités ont, dès la période de confinement, anticipé et élaboré des plans et projets en vue du déconfinement, lesquels ont été adressés à l'État :

• plan de relance pour la ruralité par l'association des maires ruraux de France : « Oser la relance par le local »[20] ;
• plan de relance des commerces de centre-ville par l'association des Villes de France[21] ;
• plan de relance de l'Assemblée des Communautés de France "Quelle reprise, quelle relance dans les territoires à la sortie du confinement".
• projet pour renforcer la coopération entre l'État et les départements pour la protection de la jeunesse[22] ;
• plan de relance économique et industrielle par l'Association des régions de France[23] ;
• plans de déconfinement : dont celui élaboré par l'Association des maires de France[24] et les 12 mesures prioritaires pour un déconfinement réussi et permettre aux collectivités de jouer leur rôle au service des Français, adressées par le Sénat au Gouvernement en coordination avec l’A.M.F., l’A.D.F., et Régions de France[25].

Cette intervention de premier plan des collectivités locales et de leurs groupements s'explique par les élus locaux eux-mêmes pour deux raisons :

• d'une part, la défaillance de l'État dans la gestion de la crise sanitaire[26], et notamment durant la période de confinement avec la commande et la distribution des masques. Les élus locaux estiment alors qu'ils devaient agir en substitution de l'État au point d'excéder leurs compétences et attributions ;
• d'autre part, les compétences classiques des collectivités et intercommunalités et la proximité[27]. Intervenant dans les domaines touchés par la crise du Covid-19, les collectivités locales et leurs groupements constituent ainsi les acteurs principaux pour faire face à cette épidémie et à ses conséquences d'autant que, échelons territoriaux locaux, elles connaissent les réalités et les besoins de leurs territoires. La proximité est le maître mot et la solution à la gestion et à la sortie de crise[28]. Si le terme de « proximité » est fréquemment usité dans les discours des élus locaux, il ne faut pas occulter le principe de subsidiarité qui explique également l'action effective et efficace des entités décentralisées. 

Les collectivités territoriales et intercommunalités veulent davantage de libertés et de moyens pour gérer cette crise sanitaire

En première ligne dans la gestion de la crise du Covid-19, les collectivités territoriales et intercommunalités souhaitent pouvoir agir davantage. Les limites inhérentes à la répartition des compétences résultant du processus de décentralisation ont constitué des freins à la conduite de l'action publique et des crispations entre l'État et les collectivités, d'une part, et entre collectivités, d'autre part.  

Aussi, les collectivités locales et leurs groupements demandent à l'État davantage de libertés et de moyens[29] pour qu'elles puissent « jouer leur rôle au service des Français »[30] dans cette gestion de la crise du Covid-19, tels que :

• un renforcement de la portée du pouvoir de police administrative générale des maires : considérablement cantonné dans le cas du concours avec un pouvoir de police spéciale sanitaire, les maires estiment ne pas pouvoir assurer la protection de leurs administrés alors que cette mission leur incombe en vertu de leur pouvoir de police administrative. Ils prônent ainsi davantage de latitude pour son exercice et la fin d'une conception jacobine[31] ;
   
• la demande des départements pour rétablir la clause générale de compétence ou la demande des communes, intercommunalités et départements pour obtenir la possibilité d'exercer la compétence d'aides aux entreprises afin de pouvoir soutenir les entreprises implantées sur leur territoire ;
   
• des assouplissements juridiques et budgétaires pour pouvoir agir et éviter que la crise sanitaire ne se transforme en crises politique et économique : à l'instar de la facilitation des règles relatives à la commande publique pour relancer des activités économiques et l'adaptation des règles budgétaires et de finances publiques pour financer les dépenses nouvelles découlant de la crise du Covid-19. À cet égard, différentes propositions ont été adressées à l'État par les associations d'élus locaux[32] : le fléchage en investissements, l'étalement des charges, le budget annexe ou le compte spécial et la nationalisation de la dette Covid ;la consécration officielle du principe de différenciation territoriale afin que chaque collectivité puisse agir selon ses besoins. Avant que le projet de déconfinement ne soit révélé par le Gouvernement, les régions espéraient que le déconfinement se fasse par régions, et non d'un point de vue national. Finalement, le département a été retenu comme le territoire pertinent. À cette échelle et selon le classement en vert ou rouge des départements jusqu'au stade 2 du déconfinement, les communes et départements pouvaient agir différemment quant à la réouverture des écoles et des collèges, des parcs et jardins. De plus, peu importe le classement, les communes ont pu demander, sur concertation et décision des préfets, la réouverture des plages. 

Des finances locales en tensions

L'impact de l'épidémie de Covid-19 sur les budgets locaux va être considérable. Tous les acteurs publics sont unanimes à cet égard. Selon les différents chiffres présentés par le Gouvernement, les différentes associations d'élus locaux et les cabinets spécialisés en finances, les pertes pour les collectivités et leurs groupements oscilleraient entre 5 et 20 milliards d'euros entre 2020 et 2022[33].

Ce constat alarmiste s'explique par un effet ciseaux. Tandis que les dépenses des administrations locales explosent, les recettes tarifaires et fiscales diminuent inexorablement. Les collectivités et intercommunalités, et notamment les communes et départements, se trouvent dans une situation budgétaire et financière périlleuse. Sur les mois d'avril et de mai, 40 communes présentaient des difficultés de trésorerie et 4 000 sont considérées comme à risque[34].

Face à cette situation et sur demandes des collectivités et de leurs groupements, l'État a pris des mesures, certaines ayant vocation à être intégrées dans le projet de loi de finances rectificative pour 2020 III présenté en conseil des ministres le 10 juin 2020 :

• le report de la date butoir de l'adoption du budget local au 31 juillet 2020[35] ;
• la suspension des contrats financiers de Cahors ;
• la suspension des redevances d'occupation du domaine public et l'exonération de certaines formalités de commande publique[36] ;
• la mise en place d'une mission menée par Jean-René Cazeneuve, président de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, afin d'évaluer le coût de la crise pour les collectivités territoriales. Les conclusions devraient être remises en juin ;
• l'anticipation des versements fiscaux, la possible majoration de l'acompte de D.G.F. du mois de mai, le maintien voire l'accélération du versement des dotations d'investissements et l'assouplissement des modalités d'anticipation du versement du F.C.T.V.A.[37] ;
• l'élaboration d'un plan de soutien en faveur des collectivités et intercommunalités présenté le 29 mai 2020 qui prévoit : la mise en place d'un étalement des dépenses spécifiques liées au Covid-19 sur une durée de 3 ans par l'intermédiaire d'un compte spécial et l'abondement de la dotation au soutien de l'investissement local pour près d'un milliard d'euros afin d'accompagner les investissements verts, pour l'ensemble des institutions locales ; la mise en place d'un mécanisme de compensation des recettes fiscales et domaniales à hauteur de 750 millions d'euros pour le bloc communal ; la possibilité de solliciter des avances sur les droits de mutation à titre onéreux pour les départements.

Si certaines de ces mesures sont appréciées par les collectivités locales et leurs groupements, toutes ne font pas l'unanimité. Les communes critiquent le fait que les compensations des recettes fiscales et domaniales ne sont pas suffisantes car, d'une part, elles ne s'appliquent pas pour toutes les communes et, d'autre part, la base de calcul est mauvaise, la compensation étant calculée en fonction de la moyenne des recettes entre 2017 et 2019. Les communes regrettent également le délai trop bref de l'étalement des dépenses. Alors qu'Édouard Philippe se félicite d'un tel « mécanisme de garantie qui n'a jamais été employé » selon ses dires, le bloc communal considère que le délai de 3 ans est insuffisant. Les intercommunalités soulignent en outre le problème spécifique du financement des transports du fait de la diminution du versement mobilité. Celui-ci ne devrait pas être inclus dans le dispositif. Il devrait au contraire faire l'objet d'un traitement distinct.

La persistance de tensions avec l'État

Cette intervention des collectivités territoriales et des intercommunalités a également mis en évidence des tensions et crispations avec l'État[38] qui sont inhérentes aux relations État-collectivités. Celles-ci sont historiquement complexes de par les réformes successives de la décentralisation et le désintérêt de l'État envers les entités décentralisées. Des tensions et crispations ont ainsi éclaté :

• avec les réquisitions de masques : d'un côté, l'État a critiqué le fait que les collectivités et intercommunalités avaient commandé des masques alors que cela ne relevait pas de leur compétence ; de l'autre, les collectivités ont reproché à l'État d'avoir réquisitionné leurs masques qui étaient prévus pour leur territoire étant donné la carence de l'État pour assurer la distribution de masques[39] ;
   
• avec le remboursement des masques par l'État commandés par les collectivités et intercommunalités : si la décision de rembourser les masques a été saluée par les élus locaux, les modalités concrètes de remboursement[40] ont été vivement contestées. Certains élus évoquent même un « mépris de l'État » caractérisé par un « mensonge » et une « mesquinerie »[41]. En effet, les élus locaux reprochent à l'État de ne rembourser que pour moitié[42] l'achat des masques commandés à partir du 13 avril 2020. Soit la « double peine »[43] car un masque s'acquiert généralement à plus de 3 euros et les collectivités qui ont anticipé en achetant des masques antérieurement au 13 avril devront en supporter les coûts.
   
• avec la participation des régions au Fonds de solidarité à destination des entreprises particulièrement touchées par les conséquences économiques, financières et sociales de la propagation de l'épidémie de Covid-19[44] : d'un côté, l'État a critiqué les régions parce qu'elles n'avaient pas transféré avec diligence l'argent prévu pour le fonds de solidarité, alors que les régions ont elles-mêmes créé des fonds régionaux ; de l'autre, les régions ont considéré que l'État avait tardé à mettre en œuvre les formalités administratives et juridiques qui elles-seules permettaient le transfert des fonds par les régions ;
   
• avec la portée politique et électoraliste des actions publiques locales : certains membres de cabinets ministériels estiment que l'intervention locale qui excède les compétences des collectivités et intercommunalités s'explique également par des considérations politiques et électoralistes. Des maires n'ont pas été (ré)élus suite au premier tour des élections municipales. La gestion de la crise dans leur circonscription peut ainsi constituer un atout en vue du second tour des élections. « Certains tentent de s’offrir une page de publicité à bon compte, puisque ce ne sera pas intégré dans leurs comptes de campagne, sans même s’interroger si ça relève bien de leurs compétences », grommelle à cet égard un conseiller ministériel[45]. Il en est de même pour les présidents des conseils départements et régionaux, les élections étant prévues en 2021.
   
• avec le plan de soutien en faveur des collectivités et intercommunalités : s'il est considéré comme satisfaisant par le bloc communal et les départements, ce plan de soutien a fait naître de nouvelles tensions entre l'État et les régions. Celles-ci n'ont pas apprécié d'en avoir été écartées.­ « Au lendemain de la publication d’une tribune dans laquelle les Régions appelaient le gouvernement à faire le pari de la confiance, cette annonce est une réponse en forme de provocation. Les Régions ont donc immédiatement décidé de quitter la réunion avec le sentiment de l’humiliation et du temps perdu », explique Régions de France dans un communiqué[46].­ « Il y a deux manières de considérer les Régions. Soit comme des partenaires de l’action publique responsables pour reconstruire et développer notre pays, c’est le sens de notre action. Soit comme des entités négligeables dont on peut se passer, et l’État retombera dans ses travers de centralisme inefficace », poursuit l'association[47].

De plus, la prise de mesures économiques, et notamment d'aides aux entreprises, par l'ensemble des collectivités et intercommunalités a été source de relatives tensions. Collectivités cheffes de file pour la compétence « développement économique » et disposant d'une compétence exclusive en matière d'aides aux entreprises en difficulté, les régions ont vu leur champ de compétence empiété[48]. Préconisant une mobilisation coordonnée des acteurs locaux pour gérer la crise du Covid-19, l'État a dû rappeler que les régions sont seules compétentes pour attribuer des aides aux entreprises[49] ; les communes, départements et intercommunalités devant donc agir sur leurs domaines de compétences sous peine de s'exposer au contrôle de légalité des préfets.

Une concertation renforcée entre l'État et les administrations locales

Si des tensions ont indéniablement éclaté, les relations entre l'État et les collectivités locales et intercommunalités n'ont pas toujours été aussi conflictuelles durant la gestion de cette crise du Covid-19. Les élus locaux consentent à admettre que les liens se sont resserrés et que les modalités de décisions ont été accélérées[50].

Preuve en est, d'une part, avec l'institution du Fonds national de solidarité pour les entreprises en difficulté avec la participation des régions à hauteur de 500 millions d'euros. Selon Jules Nyssen, directeur général de Régions de France, tout a été réglé en 10 jours après un coup de téléphone du Ministre de l'Économie Bruno Le Maire. « Personne n'y avait réfléchi. On a créé en une dizaine de jours les outils permettant d'instruire les dossiers, en travaillant en direct entre l'administration centrale, Régions de France et toutes les régions concernées. C'est une réactivité incroyable. Je n'avais jamais vu ça avant. C'était même un plaisir professionnel de travailler comme ça »[51].

Preuve en est, d'autre part, avec les différentes réunions entre les services du Gouvernement, des ministères et des préfectures et les associations d'élus locaux.

Les collectivités locales et leurs groupements ont été associés à la réflexion et à la prise de décision. Ils ont pu faire remonter leurs difficultés et leurs besoins tout en soumettant leurs différentes propositions en vue de relancer la vie économique après le déconfinement.

Au final, « [t]outes les associations d'élus peuvent dire que l'essentiel de nos demandes a été pris en compte », relate Jules Nyssen[52]. Bien plus, ces réunions régulières tendent à être institutionnalisées, au moins pendant l'état d'urgence sanitaire. Certains y voient même le prélude à un retour de la Conférence nationale des territoires.

Preuve en est, enfin, avec la collaboration renforcée entre les maires et les préfets, notamment pour assurer la mise en œuvre du déconfinement. Toutes les associations d'élus locaux prônent la consécration d'une institutionnalisation du couple maire-préfet. « Il s’agit d’un circuit court décisionnel qui permettra d’aller bien plus vite que certains schémas habituels, quand il faut par exemple attendre trois semaines une décision de l’A.R.S. ou du préfet de région, explique Caroline Cayeux, maire de Beauvais et Présidente de l'association Villes de France. La relation entre maire et préfet de département jouera un rôle clé dans la période du déconfinement ; il est important que le maire puisse joindre à tout moment le préfet pour prendre des décisions »[53].

Le retour confirmé de la ruralité et du périurbain

La crise du Covid-19 a mis en évidence l'intérêt accru des français à l'égard des territoires ruraux et périurbains. L'exode de centaines de milliers de citadins vers les campagnes et les villes périurbaines juste avant le confinement en est certainement le déclencheur[54]. Connotés négativement du fait du symbole de consommation foncière, de maison individuelle avec jardin et d'absence de services publics et d'infrastructures, les territoires ruraux et périurbains ont été longtemps oubliés par rapport aux villes, agglomérations et métropoles.

Or, la crise épidémique du Covid-19 a révélé que ces inconvénients pouvaient finalement être des atouts. Le cadre de vie y est de fait plus agréable. Il s'y exerce de la solidarité et des innovations et ces territoires constituent les « poumons verts » des grandes villes. Bien plus, la ruralité et le périurbain manifestent la proximité et la subsidiarité.

Les conséquences de la crise du Covid-19 pourraient ainsi constituer un facteur de développement de ces territoires. Le recours au télétravail ouvre de nouvelles perspectives de carrières pour les jeunes ruraux mais aussi pour les urbains qui ne veulent plus vivre en ville. Il « peut générer des externalités positives : baisse significative des temps et des coûts de transports, des embouteillages et de la pollution induite, réduction du stress, optimisation du temps de travail et de l'utilisation des locaux de l'entreprise, etc. Et, avec le travail à domicile rendu possible, on peut choisir d'habiter un peu plus loin de la grande ville … »[55]. De plus, la ruralité pourra aussi accueillir, dans des conditions optimales, les relocalisations d’entreprises résilientes qui y trouveront un équilibre entre profit financier, condition de vie des salariés et gestion des risques, d'autant que les territoires ruraux ne manquent pas d'initiatives pour encourager les entreprises à s'installer dans leur périmètre[56].

La crise du Covid-19 pourrait ainsi donner un coup d'accélérateur au retour de la ruralité et du périurbain dans l'espace géographique et dans l'action publique. Il faut en effet se garder de considérer que seule la crise du Covid-19 a conduit à renforcer l'intérêt des territoires ruraux et périurbains. Bien avant celle-ci, la ruralité et le périurbain sonnaient leur retour, ne serait-ce que suite à la crise des Gilets Jaunes qui a précipité la mise en œuvre d'une politique publique en faveur de ces territoires[57]. Bien plus, cette crise née de l'épidémie du Covid-19 pourrait « constituer le point de départ d'une politique d'aménagement du territoire et de développement des campagnes radicalement nouvelle et différente »[58].

Les interrogations soulevées par la crise du Covid-19

La place et le rôle des collectivités territoriales et intercommunalités dans la gestion de la crise sanitaire née de l'épidémie de Covid-19 et de ses conséquences économiques et sociales pose la question d'une éventuelle réforme de la décentralisation ou de l'action publique. C'est du moins la volonté de nombreux élus locaux.

« La crise le révèle, nous arrivons au bout d'un système dans les relations entre l'État et les collectivités territoriales », se justifie Olivier Landel, délégué général de France urbaine[59]. La verticalité de l’action publique qui a entraîné, pendant la crise, une mise de côté des réalités du terrain par les administrations de l’État n'est pas la solution. « Ce qui compte, explique Olivier Landel, c’est la manière dont les décisions impactent le niveau local. Il faut donc partir du local pour édicter des règles nationales. La régulation horizontale fait avancer l’action publique »[60].

Trois principaux axes sont ainsi avancés :

• une meilleure concertation entre l'État et les collectivités et intercommunalités ;
• l'approfondissement de la différenciation territoriale ;
• davantage d'autonomie fiscale locale ou une nouvelle gouvernance financière.

Une meilleure concertation entre l'État et les collectivités locales et intercommunalités

Les élus locaux prônent une meilleure concertation entre l'État et les administrations locales. Les administrations de l'État doivent avoir « comme premier réflexe de demander aux acteurs de terrain leur vision des choses », précise le délégué général de France urbaine. « Travaillons davantage ensemble », clame-t-il[61]. Le renforcement du couple maire – préfet, qui a fait ses preuves pendant la crise et notamment lors de la mise en œuvre du déconfinement, et l'institutionnalisation des échanges et du dialogue entre autorités nationales et locales sont invoqués par les élus locaux. La concertation devrait devenir la norme dans les relations futures entre l'État et les collectivités locales et leurs groupements.

Aussi, le préfet de département sera-t-il l'interlocuteur privilégié des élus locaux, autour duquel serait créé un pôle de décision, et des réunions ou comités récurrents seront-ils mis en place ?

L'approfondissement de la différenciation territoriale

De plus, les élus locaux souhaitent l'approfondissement de la différenciation territoriale. De manière générale, celle-ci s'entend comme l'adoption de règles différentes selon les territoires, soit parce que le législateur ou le pouvoir réglementaire national adopte de telles règles, soit parce qu'ils autorisent les collectivités territoriales à adopter des mesures d'adaptation des lois, voire des règles particulières, afin de mieux tenir compte des spécificités et des besoins locaux[62].

À l'heure actuelle, une forme de différenciation territoriale existe par l'intermédiaire, d'une part, des délégations de compétences entre collectivités, entre collectivités et intercommunalités[63] et entre État et collectivités[64] et, d'autre part, de la pluralité de statuts des agglomérations et des métropoles. Le projet de loi constitutionnelle n°2203, Pour un renouveau de la vie démocratique, et le projet de loi ordinaire 3 D prévoyaient l'approfondissement du processus de différenciation. Ils consistaient notamment à consacrer une différenciation des compétences et des normes juridiques.

Telle est l'aspiration des collectivités et intercommunalités. Cette différenciation aurait permis à certaines d'exercer des compétences qu'elles ne disposent pas principe ou d'appliquer de manière dérogatoire les normes juridiques prescrites par l'État, en raison de circonstances locales pour faire face aux conséquences de l'épidémie de Covid-19. Ainsi, les départements et intercommunalités auraient pu aider des entreprises en difficulté, … La différenciation territoriale « est essentielle pour favoriser l’initiative, l’innovation, le développement des territoires »[65]. Elle permet de renforcer la collaboration entre l'État et les entités décentralisées. Combiner la différenciation, la décentralisation et la déconcentration, comme le prévoyait le projet de loi 3 D, suppose d'admettre que l’État et les collectivités territoriales soient « au même niveau : ce n’est plus l’État qui décide, mais État et collectivités œuvrent ensemble, chacun dans son domaine de responsabilité »[66].

La crise du Covid-19 va-t-elle impacter les suites du projet de loi 3 D et son contenu ? Toujours est-il que Jacqueline Gourault « souhaite que la concertation se poursuive et que le projet de loi 3D soit bien réinscrit à l’agenda parlementaire »[67].

Davantage d'autonomie fiscale locale ou une nouvelle gouvernance financière

Enfin, des voix s'élèvent pour changer le regard sur la fiscalité locale. Depuis la crise financière de 2008, un mouvement de fragilisation des impôts locaux est amorcé avec la suppression de la taxe professionnelle, de la taxe d'habitation (suppression progressive) et de la chute de la C.V.A.E., C.F.E. et des D.M.T.O.. De plus, si l'autonomie financière a été constitutionnalisée en apparence en 2003, celle-ci n'est qu'illusion en pratique[68]. Par principe, l'autonomie financière s'entend comme une autonomie de gestion et de décision fiscale. Il ne peut y avoir d'autonomie financière s'il n'y a pas d'autonomie fiscale au sens où il n'y a pas de pouvoir de décision fiscale. Or, l'acte II de la décentralisation a conduit à dissocier les deux logiques. Au final, ce second acte de décentralisation a consacré une autonomie financière locale toute relative du fait de l'autonomie de gestion elle-même relative[69], d'une part, et d'une autonomie fiscale quasi-inexistante[70], d'autre part.

Si cette vision persiste, les collectivités territoriales seront dans une situation financière et budgétaire complexe car elles ne pourront pas compenser l'effet ciseaux, résultant de la crise économique née de l'épidémie de Covid-19, en jouant sur les impôts locaux.

Pour changer ce regard, deux opinions s'opposent :

• davantage d'autonomie fiscale locale ;
• une nouvelle gouvernance financière.

En premier lieu, certains se tournent vers davantage d'autonomie fiscale locale. Les collectivités territoriales doivent disposer de ressources autonomes qui découlent de prestations obligatoires. Plus encore, elles doivent détenir un pouvoir fiscal réel, c'est-à-dire « des impôts propres, modulables et rentables, condition de leur liberté de choix ainsi que de leur rapidité et de leur souplesse d'action »[71], précise le professeur et président de Fondafip Michel Bouvier. Il préconise de surcroît la consécration du principe constitutionnel d'autonomie fiscale locale.

Autonomes d'un point de vue fiscal, les collectivités locales pourraient ainsi être la solution à la crise économique actuelle, comme elle le furent dans les années 1970 après la crise résultant du choc pétrolier.

Pour ce faire, une « reformulation préalable du processus de décision publique »[72] est nécessaire, explique Michel Bouvier. Sans cette reformulation, aucune réforme de la gouvernance financière locale ne peut aboutir.

En second lieu, certains considèrent que l'autonomie fiscale locale n'est qu'une « illusion ». Si un nouveau système local est souhaitable de sorte qu'il s'oppose « à la centralisation du pouvoir fiscal », il doit résider dans « une nouvelle gouvernance systémique », défend Charles Guené, sénateur de la Haute-Marne[73]. « Ce faisant, les collectivités locales arbitreront avec le Parlement, en tenant compte d’une part des nécessaires équilibres budgétaires nationaux et de la dépense publique, et d’autre part de ceux qu’exige l’équité territoriale dans la répartition de la ressource », poursuit le sénateur.

Deux rapports récents relatifs à la refonte de la fiscalité locale défendaient la même approche avant la crise du Covid-19[74].

La crise du Covid-19 va-t-elle permettre la consécration d'une autonomie fiscale locale ou d'une nouvelle gouvernance financière ?

Les crises nées de l'épidémie de Covid-19 incitent à réformer l'organisation territoriale de la France en accordant davantage de place et de poids aux collectivités locales et intercommunalités. Or, cette réforme doit-elle résider dans une stricte réforme de la décentralisation, en ne raisonnant qu'en termes de répartition des compétences tout en conservant la logique hiérarchique communes, intercommunalités, départements et régions, ou dans une réforme plus générale de l'action publique en mêlant décentralisation et politiques publiques ?

Certaines voix s'élèvent contre la décentralisation telle qu'elle a été menée, celle-ci n'étant du reste pas la solution à la sortie de la crise du Covid-19. Aurélien Bernier parle même d'une « illusion localiste » et de « l'arnaque de la décentralisation dans un monde globalisé »[75]. Elle est un échec d'un point de vue territorial, financier et politique et de gouvernance.

D'autres démarches ont alors été proposées[76]. En 2016, le rapport de Jean-Pierre Balligand et de Gilles Carrez préconise par exemple de penser l'organisation territoriale « sous l'angle des politiques publiques, et non sous celui des seuls enjeux institutionnels et de redécoupage »[77]. Plus précisément, cette démarche consiste à se demander « quel échelon apparaît le plus pertinent dans la mise en œuvre de chacune des principales politiques publiques conduites à l'échelle des territoires ? »[78]

Raisonner en termes de politiques publiques offre ainsi trois objectifs[79] :

• rationaliser la mise en œuvre des politiques publiques à l'échelle locale ;
• répartir le pouvoir normatif en intégrant davantage les collectivités locales et intercommunalités par l'intermédiaire de l'expérimentation et de l'adaptation des normes nationales et de l'augmentation des compétences réglementaires locales ;
• redresser les finances publiques locales.

Avant la crise du Covid-19, le projet de loi 3 D laissait augurer une éventuelle réforme de la décentralisation différente des précédentes lois. Combinant la décentralisation avec la déconcentration et la différenciation, elle tendait à consacrer une collaboration et une concertation entre les services de l'État et les collectivités territoriales et intercommunalités.