Détroit, Fukushima, Saint-Louis du Sénégal, La Nouvelle-Orléans : retours d’expérience sur quatre stratégies de résilience

Fukushima, une utilisation erronée du concept de résilience

L’explosion de la centrale nucléaire de Tepco Dai Ichi à Fukushima en mars 2011, conséquence du tsunami qui a frappé la côte est du nord du Japon a contaminé un vaste territoire avec des taux de radioactivité dépassant de 10 à 20 fois le seuil admis comme acceptable pour une population civile, soit 2 mSv/an. Dans l’urgence, les autorités n’avaient guère d’autres options que d’imposer l’évacuation des zones dites « sensibles ». Comment, dans ces conditions, imaginer la résilience d’un territoire ? Comment, penser une forme de reconstruction, quand le Césium 137, principal contaminant diffusé par l’explosion, reste dangereux pendant plusieurs décennies ? La décision d’évacuer implique, de facto, une autre décision éminemment politique et probablement plus complexe qui concerne la détermination du périmètre au-delà duquel on peut considérer que les activités humaines pourraient reprendre leur cours.

Dans le cas de Fukushima, les autorités ont dû combiner des considérations nationales et locales. À l’échelle nationale, l’explosion de la centrale a très sérieusement entamé la crédibilité du programme nucléaire japonais et les autorités ont cherché, comme les Russes l’avaient fait à Tchernobyl à minimiser la gravité de l’accident. Localement, la problématique a été de confronter l’impact économique de la mise à l’arrêt d’un territoire plus ou moins vaste et le coût de la relocalisation d’une population plus ou moins importante ; avec l’impact sanitaire du maintien de la population dans une zone contaminée et la prise en compte des coûts de cette exposition. Après multiples tergiversations, l’évacuation a été imposée dans un rayon de 20 kilomètres autour de la centrale, les autorités japonaises validant ce périmètre après avoir relevé la norme de protection à 20 mSv/an dans la zone non évacuée².

Les territoires évacués ont été classés en trois catégories : en zone C, la contamination est supérieure à 50 mSv et les retours seront impossibles. De fait, les 23 000 personnes évacuées se sont vu imposer un changement de vie radical et il est difficile de penser que l’indemnité de 121 000 euros perçue par individu ait été un quelconque facilitateur de résilience.

Dans la zone B, où le niveau d’exposition est compris entre 20 et 50 mSv, aucune réinstallation n’est encore possible en dépit de la décontamination menée depuis 2015. C’est dans la zone A, où la contamination est inférieure à 20 mSv/an que le retour des populations a été autorisé en mars 2017. Un an après, pour accélérer les retours, l’État japonais a cessé d’aider les évacués. Il a aussi stoppé, les aides aux 27 000 personnes qui, sans être dans les zones d’évacuation obligatoire, avaient fui la radioactivité.

Certes l’enjeu économique est de taille pour le gouvernement japonais³, mais comment accepter l’utilisation de normes à géométrie variable et la pression sur les aides pour imposer un retour sans que celui-ci ne soit véritablement accompagné par des mesures de renforcement des capacités de résilience. Nous pourrions même condamner une utilisation erronée du concept de résilience, qui serait à Fukushima dévoyé pour valoriser le retour des populations dans les secteurs qu’elles avaient dû fuir, alors que ce retour sur des terres contaminées devrait être perçu comme une mise en danger et donc une aggravation de la vulnérabilité des personnes concernées… tout l’inverse d’un processus de résilience !

Saint-Louis du Sénégal, de la construction d’une digue de protection à la concertation

À Saint-Louis du Sénégal, pas de catastrophe brutale mais un lent grignotement du trait de côte. Le centre historique classé au Patrimoine mondial de l’Unesco, est de plus en plus fréquemment inondé du fait de la submersion de la Langue de Barbarie. La conjonction de la montée du niveau de l’océan liée au changement climatique, et de constructions mal planifiées aggrave cette situation. Le gouvernement sénégalais, avec le soutien de l’Union européenne et de la Banque mondiale, a lancé plusieurs initiatives pour faire face.

Cependant les financements sont principalement orientés vers des études pour mieux comprendre le transport des sédiments le long de la côte et pour concevoir les solutions de contrôle de l’érosion côtière en intégrant une meilleure gestion des eaux pluviales. Ainsi, 4,5 millions d’euros ont été consentis pour construire une digue de protection, dont la première tranche s’est soldée par un échec cuisant, l’ouvrage s’étant effondré après la première grosse tempête.

Ces observations laissent penser que l’État, les autorités locales et les bailleurs de fonds restent dans une approche « défensive » tentant de gérer le risque plutôt que d’engager une réflexion prospective de plus grande envergure qui conduirait proposer une stratégie d’adaptation imposant de repenser le schéma d’aménagement de la ville et de ses environs. Mais cette perspective impliquerait de reconnaître, même implicitement, le caractère inéluctable du processus d’érosion côtière, et donc d’anticiper l’impérative nécessité de déplacer des quartiers entiers et d’innover pour proposer des activités économiques radicalement nouvelles pour faire vivre un territoire remodelé.

Pour autant des développements plus récents indiquent que les autorités commencent à reconnaître la nécessité d’aborder différemment le futur de la ville. Une des composantes du projet récemment soutenu par l’Union européenne fait une place significative à la concertation des parties prenantes « afin de faciliter la prise de décision fondée sur des données probantes » et développe une forme de transversalité entre les études et projets d’aménagements pour contrer l’érosion, et les autres initiatives plus directement liées à la prise en compte des besoins multisectoriels des groupes les plus vulnérables avec l’idée de contribuer par cette coordination à l’élaboration d’un plan global de résilience pour l’agglomération de Saint-Louis.

L’ouverture aux apports d’autres territoires exposés à des problématiques du même ordre, concrétisé par la coopération avec l’Institut technologique des Canaries, devrait encore accélérer la mise en œuvre d’un processus de résilience plus abouti.

Détroit, l’agriculture urbaine comme stratégie

Détroit a été pendant longtemps porté par les trois géants de l’automobile américaine : General Motors, Ford et Chrysler. L’effondrement progressif de ce secteur, principal employeur de la ville, a conduit la ville à la faillite en 2013. Détroit avait alors perdu près d’un million d’habitants. Avec plus de 50 % de chômage et un tiers des habitants sous le seuil de pauvreté, la ville était devenue une des plus pauvres d’Amérique du Nord. Le centre-ville vidé de ses habitants n’était plus qu’un enchevêtrement de bâtiments délabrés et les faubourgs alternaient ruines calcinées et friches industrielles.

Détroit était aussi devenu un désert alimentaire dans lequel plus de 72 % des habitants n’avaient pas accès à des aliments frais. La disparition des boutiques du centre-ville rendait obligatoire la possession d’un véhicule pour accéder aux centres commerciaux de la périphérie. En réaction à cette situation dramatique les plus précaires se sont mobilisés pour produire les légumes et les fruits qu’ils ne pouvaient plus acheter. Nécessité faisant loi, des centaines de projets ont vu le jour, souvent soutenus par des citoyens d’autres régions. Cette agriculture vivrière urbaine a été stimulé par le foncier disponible des friches industrielles et des quartiers démantelés⁴.

Ces initiatives agricoles ont impulsé un élan collectif indéniable. De nombreux projets ont fait travailler ensemble les différentes communautés pour une alimentation plus saine, produite localement, allégeant la dépense des ménages. L’amélioration des conditions de santé est un des impacts les plus remarquables car les chômeurs, très majoritaires ici, n’ont plus accès aux organismes de remboursement, réservés aux salariés. Les communautés en améliorant leur santé, ont aussi redonné du sens à leur vie.

Il est permis de penser que cette réaction initiale a constitué un déclic démontrant que la restauration de conditions de vie décentes était possible même dans cette ville dévastée, où l’on pouvait même croire à l’invention d’un mode de développement plus respectueux des personnes et de l’environnement.

Dès lors, plusieurs milliardaires originaires de Détroit, convaincus par le maire, ont investi dans la renaissance de la ville. Dan Gilbert a dépensé plus de deux milliards de dollars pour acheter et réhabiliter 70 % des bâtiments de Downtown, quartier central. La famille Ilitch, propriétaire des pizzerias Little Caesar’s, a investi le même montant dans un gigantesque complexe sportif qui accueille les franchises de hockey et de basket. Cette dynamique favorise à son tour l’implantation de start-up des jeux vidéo ou des services en ligne. Le chômage est descendu sous la barre des 8 % et les quartiers du centre reprennent vie.

Autre symbole, la Michigan Central Station, principale gare de la ville, construite en 1913 et à l’abandon depuis 1988, devient un nouveau levier de renaissance. Ford s’est porté acquéreur de cet immense hall surmonté de 17 étages dominant le quartier de Corktown, aujourd’hui encore terrain de jeu des squatters et taggers, pour en faire le centre d’un nouveau campus urbain consacré à l’innovation au service de la voiture autonome.

Le paradoxe est bien là : si l’on peut se réjouir de la renaissance de la ville et de l’ambition de ces promoteurs de proposer un nouveau modèle alternatif au capitalisme dévastateur, la résilience ira-t-elle jusqu’à prémunir la ville des dérives d’une nouvelle phase de développement portée par quelques investisseurs, symboles triomphants de ce capitalisme aujourd’hui décrié ?

La Nouvelle-Orléans, une stratégie de résilience plus aboutie

C’est probablement à La Nouvelle-Orléans, dévastée par l’ouragan Katrina et les inondations qui lui ont succédé qu’a été mise en œuvre une stratégie de résilience des plus aboutie. À l’embouchure du Mississipi, au cœur des marais mêlant eaux saumâtres et nauséabondes, cette ville, par nature vulnérable, a toujours dû s’adapter à la géographie mouvante du delta, et plus récemment à la récurrence croissante des événements météorologiques extrêmes dont Katrina fut, en août 2005, la manifestation la plus dévastatrice. La Nouvelle-Orléans est aussi une caricature d’aménagement combinant étalement urbain et ségrégation sociale. Au fur et à mesure que les ménages blancs et les emplois fuyaient le centre-ville, laissé aux ménages noirs les plus pauvres, la ségrégation sociale est devenue de manière explicite ségrégation raciale.

De fait, ce qui a choqué avec Katrina, au-delà des images apocalyptiques de la cité inondée, c’est le fait que les victimes étaient essentiellement afro-américaines, alors que ce groupe ne représente que 37 % de la population de la métropole. L’ouragan révélait ainsi la vulnérabilité exacerbée des classes sociales défavorisées, noire en l’occurrence.

Vu l’ampleur des dégâts, les autorités locales se sont trouvées face à triple challenge : traiter l’urgence humanitaire et sanitaire ; mettre en œuvre des mesures de moyen et long terme pour adapter l’espace urbain aux contraintes climatiques croissantes ; s’assurer que ces mesures permettent aussi de corriger les écarts de vulnérabilité devenus inacceptables.

La phase d’urgence consistant à déblayer les rues jonchées de débris, à réparer les systèmes de communication et les infrastructures de base, et à nettoyer les maisons dévastées a été plutôt bien gérée. Même si la lenteur de la restauration des services essentiels a été critiquée, cette première étape, achevée en cinq ans, ont été d’une importance primordiale pour aider les habitants à envisager un retour à une vie normale.

La phase de reconstruction s’est étalée sur un temps beaucoup plus long. Il s’agissait pour les habitants de définir quelle ville ils envisageaient pour l’avenir, ce qu’ils souhaitaient retrouver de leur ancienne vie et ce qu’ils désiraient changer. C’est bien dans cette deuxième étape que pouvaient se construire les nouvelles capacités de résilience de la ville.

Soucieux d’agir vite, le maire a engagé un cabinet d’urbanisme qui a proposé en quelques semaines un plan de reconstruction. Ce plan consistait à reconstruire la ville en commençant par les quartiers les plus élevés, qui n’avaient pas été inondés, en imaginant une cité plus dense, mais aussi moins peuplée, considérant que certains groupes qui avaient quitté la ville n’y reviendraient pas. Le projet sacrifiait ainsi les quartiers les plus exposés aux inondations en les transformant en zone tampon. Ce plan, techniquement raisonnable, ne tenant aucun compte des attentes des citoyens a été rejeté en bloc.

Le city council⁵ a alors mandaté une nouvelle équipe, exigeant qu’un autre projet soit élaboré en combinant attentes de la population et des acteurs du territoire, et contraintes géophysiques de l’espace urbain. Le projet issu de la concertation a été soumis au vote des résidents, proposant ainsi une synthèse plutôt réussie entre planification technique et démocratie participative. Les observateurs de ce processus s’accordent sur le fait qu’il aurait été possible de gagner du temps dans la concertation si l’autorité politique locale s’était plus fortement engagée. Le fait que le maire délègue à un expert extérieur la coordination de l’opération, imposait dès lors de concilier trois types d’intérêts : les vues de l’expert, les désirs des citoyens et les impératifs du politique dans une situation complexe où la logique technique de planification peut heurter la population et entrer en contradiction avec les intérêts du monde économique qui ne tarde pas à faire pression sur le politique…

Sans entrer dans le détail du plan, soulignons que la ville a réaffirmé son identité portuaire et plus son lien consubstantiel avec l’eau, celle de la mer, celle du fleuve et des marais voisins, celle nécessaire à la vie mais aussi celle responsable de la catastrophe, en développant des activités économiques en lien avec cet élément omniprésent. Elle a aussi adopté une réelle ambition en matière d’atténuation du changement climatique en veillant à ce que les différentes orientations proposées, du développement des transports en commun à la replantation d’arbres, contribuent à réduire l’empreinte carbone de la ville.

Il est plus difficile de savoir, même quinze ans après Katrina, si la ville a aussi su estomper la ségrégation sociale et raciale révélée par l’ouragan. La reconstruction a bien proposé la création de « clusters », embryons de petits villages au sein des quartiers, offrant aux habitants les services de base – école, commerces, télécommunication – en concentrant les soutiens dans les quartiers les plus pauvres pour les rendre à nouveau attractifs. Mais l’exercice n’est pas facile. D’une part, le repeuplement nécessite d’être très encadré pour limiter la spéculation foncière et immobilière qui tend à détourner les aides de leur objectif premier : permettre le relogement à un prix décent. D’autre part, les polices d’assurance ont augmenté drastiquement et privent les plus pauvres de tout espoir de retour.

Plus généralement, si le plan fonctionne à peu près bien sur les questions d’infrastructures urbaines, l’économie portuaire reste relativement atone ce qui handicape l’ensemble des services qui lui sont liés. L’absence de diversification des activités se traduit par un chômage élevé et la dynamique de développement suffisamment inclusive. La stratégie de résilience de La Nouvelle-Orléans butte, ici comme ailleurs, sur l’impasse d’un modèle économique qui peine à se réinventer.

La résilience, un processus social et humain

Ces quatre situations, au-delà de leurs spécificités, soulignent bien que la résilience est avant toute chose un processus social et humain. Il n’y a pas de résilience sans que les individus ne reprennent confiance, en eux d’abord, dans le groupe au sein duquel ils s’engagent, et envers les autorités qui administrent leur territoire.

Fukushima montre bien que les conditions de la confiance ne sont pas restaurées et que, dans ce cas, il est difficile d’activer les capacités de résilience des individus et des groupes qu’ils constituent. Pour sa part, Saint-Louis du Sénégal révèle qu’une approche essentiellement technique ne permet pas de traiter durablement le problème. Si les dimensions humaines et sociales sont plus abouties dans les cas de Détroit et La Nouvelle-Orléans, ces deux exemples américains révèlent la nécessité, d’une part de promouvoir en toute circonstance la diversification des approches, des modes d’organisation, des options économiques, d’autre part, de penser la résilience d’un territoire en intégrant les autres échelles dans lesquels il s’insère. Ainsi, la relance de l’économie portuaire de La Nouvelle-Orléans ne dépend pas uniquement de la qualité de ses infrastructures et de la performance de ces services… De la même façon, la réinvention d’un modèle économique à Détroit ne peut s’affranchir d’une réflexion de fond sur l’impasse du modèle américain qui avait conduit la ville à sa perte !

Surtout, les quatre exemples mentionnés ici, tendent à confirmer qu’il est probablement illusoire de vouloir préparer un territoire à un ou à des types de risques ou de mutations, au risque de ne jamais couvrir l’éventail des situations qui pourraient survenir, et qu’il est à l’inverse plus pertinent de repérer ce que sont les capacités de résilience du territoire avec l’ambition de les renforcer pour permettre à celui-ci de réagir à toutes formes de crises et de mutations… constat d’autant plus important que de nombreux observateurs avancent l’idée que les territoires, et le monde en général, sont entrés dans une situation de vulnérabilité permanente, situation qu’Edgar Morin qualifie de « monde incertain » .

1. L’étude a notamment mis en évidence les capacités suivantes : anticipation, innovation, diversité, transversalité et ouverture. Pour plus d’informations se référer à la note de prospective.
2. 20 mSV/an est le seuil autorisé pour les travailleurs du nucléaire et représente 10 fois le seuil acceptable pour les populations civiles.
3. Chacune des 53 000 personnes évacuées des zones B et A recevait jusqu’en mars 2018, 837 euros par mois (soit une charge de 3,3 milliards d’euros pour la période de 6 ans depuis la catastrophe).
4. La Michigan State University estime qu’il y a plus 30 000 hectares de terres arables disponibles sur l’agglomération.
5. Dans le système institutionnel américain les villes peuvent choisir leurs institutions. La Nouvelle-Orléans s’est dotée d’un conseil municipal (city council) qui représente le pouvoir législatif local et d’un maire qui n’est pas élu par ce conseil et qui assume le pouvoir exécutif. De fait, le city council peut être opposé aux décisions du maire.
6. Morin E. et Baudrillard J., La violence du monde, 2003, Éditions du Félin.