Les vertus du statut des agents

Le 2 mai 2018

Dans un contexte de « procès aux fonctionnaires », de critique de leur statut, de remise en question de la pertinence d’un grand nombre de services publics, les fonctionnaires territoriaux ressentent douloureusement la remise en cause de leur légitimité et de leur identité professionnelle. Ceci se traduit par un certain malaise professionnel, un relatif égarement et le besoin plus grand de repères simples. Cette situation est paradoxale compte tenu de la bonne image globale des services publics locaux.

Plusieurs autres facteurs expliquent cette situation :

• la succession des modes managériaux qui ont l’ambition de réformer, réviser, restructurer, moderniser. Le constat est d’abord celui de l’usure, l’usure des mots, l’usure des slogans, l’usure des projets « clefs en main » qu’il faut mener à marche forcée ;

• le contraste entre les objectifs prônés par certaines réformes et la réalité de leur mise en œuvre ;

• les approches organisationnelles priment sur la dynamique des acteurs et reposent sur des préjugés stéréotypés. Certes, la recherche d’efficience est indispensable, et elle doit être conduite avec détermination car elle se heurte souvent aux routines et aux « intérêts de chapelle ». Pour autant, nombre des démarches de réformes reposent sur des postulats non avérés : par exemple, que la fusion serait nécessairement génératrice d’économie. Cette affirmation sous-estime souvent la perte d’énergie occasionnée par la mise en œuvre de la transformation organisationnelle, les incertitudes quant aux avantages de la structuration nouvelle qui, elle-même, est parfois mal appréhendée, les coûts de transaction induits par la concentration ou l’éloignement des centres de responsabilité et ceux de direction.

Pourtant de multiples et d’ambitieuses réformes ont été menées, et le statut n’a plus le visage des lois qui ont été votées entre 1983 et 1986.

Les mises en cause de la fonction publique territoriale et les attaques récurrentes au statut

Les mises en cause concernant le statut de la fonction publique se sont multipliées dans le cadre des campagnes des élections présidentielles. Ces attaques relèvent de quatre ordres :

• la France aurait un modèle public obèse avec 5,5 millions de fonctionnaires. Le modèle français pourrait fonctionner, selon certains, avec 20 % de fonctionnaires en moins. Il serait possible de supprimer 300 000 emplois en cinq ans, pour certains, ou un million d’emplois publics en dix ans, pour d’autres1. Certains pensent que 120 000 emplois pourraient être supprimés dans la fonction publique territoriale, soit – 6,5 % des effectifs2 sans même préciser si le périmètre des services publics serait réduit ;

• les employeurs publics n’auraient pas assez de souplesse ni de marges suffisantes dans la gestion de leurs effectifs et dans leur pilotage des ressources humaines. La rémunération ne pourrait tenir compte des appréciations professionnelles individuelles ;

• le statut garantirait l’emploi « à vie » alors même qu’il faudrait pouvoir recourir aux contrats de droit privé auxquels certains prêtent des vertus de souplesse et de flexibilité ;

• les emplois publics seraient justifiés pour les seules fonctions régaliennes (magistrats, policiers, etc.). Seules ces catégories d’emplois auraient besoin d’être indépendants et justifieraient un statut. Les tenants de cette thèse laissent entendre que les élus seraient, par nature, les garants « automatiques » de l’intérêt général, du seul fait de leur légitimité par le suffrage universel. La présence de fonctionnaires territoriaux – choisis pour leurs mérites professionnels, « indépendants » par rapport à tout intérêt et faisant preuve de neutralité notamment – ne serait pas indispensable pour l’équilibre des institutions publiques républicaines.

LES VERTUS DU STATUT FRANÇAIS

L’homogénéité du système français

Les métiers tenus par les fonctionnaires locaux sont utiles aux citoyens. Sauf à réduire le service rendu aux administrés, leur nombre est le gage d’un niveau de sécurité, de développement, de solidarité et de protection auquel les Français sont attachés3 et reconnu comme performant par les étrangers4.

L’évolution du droit du travail français – signe d’une certaine idée du vivre-ensemble – tourne le dos à la dérégulation comme aux emplois précaires et tend à offrir aux salariés le bénéfice de conventions collectives adaptées aux particularités de leurs branches. Le cadre que le législateur a accordé pour chacune des trois fonctions publiques constitue, en quelque sorte, l’équivalent d’une convention collective agrémentée du fait que ses bénéficiaires tiennent une place et détiennent un rôle particulier (la fonction publique étant à la fois un magistère et un service) qui justifient un statut propre aux agents publics, avec des devoirs, des exigences, des obligations et des droits protecteurs liés à la nature même de leurs fonctions.

Émanant de la volonté du législateur, le statut général de la fonction publique traduit le « contrat » existant entre la Nation et ses agents. Il exprime les valeurs et les principes qui fondent l’action des administrations publiques. Il définit les garanties et les devoirs attachés aux fonctions et destinés à protéger les citoyens, l’autorité politique et bien sûr les fonctionnaires eux-mêmes. Il rappelle aussi que l’agent public intervient dans le cadre d’une hiérarchie administrative qui dépend du gouvernement ou des élus locaux.

Le droit administratif est un droit exorbitant du droit commun : l’intérêt général le justifie. Tout autant, l’intérêt général peut conduire à reconnaître des particularités à l’égard des agents chargés de mettre en œuvre l’action publique. C’est pourquoi les fonctionnaires sont placés dans une situation légale et réglementaire singulière, c’est-à-dire que le régime d’emploi et de rémunération déroge au droit commun et résulte, non du code du travail et des conventions collectives, mais de la loi et du pouvoir réglementaire. En ce cas, les particularités ne sont justifiées que dans la mesure où l’intérêt public le commande : par exemple, l’hygiène et la sécurité des travailleurs, tout comme les règles de représentation syndicale, ou bien l’action sociale n’imposent pas des particularismes.

La fonction publique de carrière n’est pas une exception française : c’est le cas, en partie plus ou moins grande, de la majorité des pays (12 États sur 28 ont un régime de carrière, 9 un régime combinant carrière et emploi, 7 un régime d’emploi)5. La Commission européenne, quant à elle a fait le choix, en 1968, d’un système statutaire pour ses propres agents.

La spécificité française tient à l’homogénéité de son dispositif qui constitue un atout en termes de cohérence et de cohésion.

La démystification des arguments contre le statut de la fonction publique

Certains estiment que « l’abandon du cadre statutaire, national et unitaire de la fonction publique serait davantage une fuite en avant qu’une réforme »6. L’exemple de l’Italie, où une réforme de privatisation de la fonction publique a été conduite à partir de 1993 et où seuls 5 % des emplois demeurent, en principe, régis par des rapports de droit public, ne peuvent convaincre du bien fondé d’une rupture. Les efforts attendus en termes d’efficacité, de simplicité et de performance n’ont pas encore été démontrés.

En effet, le statut de la fonction publique est le cadre dans lequel des obligations peuvent être imposées à des agents qui sont exorbitantes de celles du Code du travail. Ce cadre est un gage de robustesse, bien plus qu’un problème : il donne une force particulière aux services publics locaux et, par ses souplesses, permet d’accompagner les évolutions. Il constitue un cadre stable tout en faisant preuve de plasticité.

La logique de carrière a sa cohérence et emporte des conséquences précieuses en termes de gestion des ressources humaines. Par exemple, le principe de la séparation du grade et de l’emploi, qui est constitutif de la fonction publique de carrière, permet de concilier deux exigences a priori contradictoires :

• le fonctionnaire est protégé dans son grade et sa situation statutaire est entourée de garanties (règles en matière d’avancement, de position, de mutation, de discipline, etc.) qui visent à le protéger de l’arbitraire du pouvoir discrétionnaire de l’administration et des mises en cause pour des motifs partisans par le pouvoir politique ;

• en revanche, l’affectation aux emplois, la détermination des attributions des agents, et l’organisation du service sont des prérogatives de l’autorité publique commandées par l’intérêt du service.

La critique quant à l’emploi à vie est inexacte. En effet, le statut général des fonctionnaires comporte des règles de fonctionnement qui diffèrent des caricatures :

• il prévoit des emplois à durée déterminée et comporte des statuts de contractuels (19,7 % des emplois de la fonction publique territoriale) pour certains cas de figure qui le justifient ;

• les fonctions sont amovibles par le jeu des mobilités internes ;

• les licenciements sont possibles en cas de faute disciplinaire ou de suppression de postes ;

• il n’est pas démontré que, dans un cadre qui serait celui du droit du travail, la pratique de sanctions soit plus développée ou plus aisée ;

• le statut permet sans difficultés à l’employeur public, et plus facilement que le contrat ne l’autorise, d’affecter un agent public dans un nouvel emploi lorsque les besoins du service l’exigent ;

• le statut simplifie beaucoup la vie des employeurs publics car il épargne des surenchères salariales.

La logique de la fonction publique de carrière implique un engagement durable d’agents, dans certains cas, pour plus de 40 ans, en tout cas pour une longue durée. Cette caractéristique, qui n’est pas une faiblesse en elle-même doit, en contrepartie, s’accompagner de capacités accrues d’adaptation, d’une véritable prospective de l’emploi public et de mobilités. La mobilité est bénéfique dans son principe : elle ne doit cependant pas conduire à ignorer que les « métiers » de la fonction publique sont confiés, quel que soit leur régime d’emploi, à des professionnels recrutés et formés à cet effet et auxquels des parcours professionnels sont offerts aux fins de motivation et de fidélisation. Toutes les grandes entreprises s’y attachent. Les employeurs publics ont également une approche tendant à cultiver des savoir-faire.

La limitation du statut aux seuls « fonctionnaires d’autorité » et le bénéfice de contrats pour les « fonctionnaires de gestion » feraient basculer en dehors du statut plus de 4,5 millions d’agents, y compris les enseignants (sur un total de 5,6 millions). Cette évolution aurait plusieurs inconvénients majeurs :

• la frontière passerait au sein des collectivités territoriales et les fracturerait en deux blocs ;

• les mobilités seraient rendues plus difficiles au sein de la sphère des administrations et services publics ;

• la gestion par les employeurs publics de régimes hétérogènes ne serait sans doute pas stable, ni aisée avec des risques de surenchère et d’alignement sur les dispositifs les plus favorables dans chaque régime.

Alors que les trois versants de la fonction publique sont actuellement constitués de corps nationaux ainsi que de cadres d’emplois et jouent un rôle important de brassage géographique et social, la création de plusieurs catégories de travailleurs au sein même des institutions publiques serait un facteur d’affaiblissement de l’unité des politiques publiques et porterait en germe une mise en danger de la cohésion nationale dès lors qu’elle serait pratiquée à une large échelle.

Le cadre lui-même a évolué au fil du temps. Constitué entre 1983 et 1986, il a fait preuve d’une réelle plasticité, les modifications ayant été nombreuses depuis lors. Plus que le nombre des modifications législatives intervenues en 30 ans, l’on soulignera l’effet positif des réformes ou novations introduites dans de nombreux domaines (formation continue à partir de 1989 ; aménagement et contrôle du travail à partir de 2000 ; régularisation des indemnités en 2002 ; réforme de la formation professionnelle des agents territoriaux en 2007 ; politique active de fusion de corps lancée en 2005 et accentuée en 2008 ; loi mobilité de 2009 ; loi sur la rénovation du dialogue social de 2010). Il s’est plié, toutes les fois que nécessaire, aux priorités politiques, accompagnant les réformes telle, par exemple, la décentralisation de 2004 (135 000 fonctionnaires de l’État ont été transférés vers les collectivités territoriales).

Les fonctionnaires bénéficient de la sécurité de l’emploi – avec toutes les exceptions en cas de faute ou de suppression de postes comme rappelé précédemment – ce qui constitue un avantage indéniable en temps de crise, mais ils n’ont pas été épargnes : les changements de fonction sont nombreuses et les réformes depuis le début de la décentralisation des années 1980 en ont imposées de multiples ; la valeur du point d’indice, c’est-à-dire des traitements, a été gelée depuis 2010 ; les effectifs ont été réduits puis stabilisés, les mesures catégorielles ont été limitées aux échelons les plus modestes.

Les problèmes de management qui peuvent être pointés du doigt pour dénigrer le secteur public – comme cela peut être fait à l’encontre de beaucoup d’entreprises, de commerces, d’artisans du secteur privé – tiennent-ils au statut ou bien plutôt aux compétences d’encadrement ? Autrement dit, n’est-ce pas les règles du jeu, les points de repères qui déterminent l’exercice des responsabilités ? Ce sont eux qui peuvent être facteur de blocages. Ce sont eux qui impliquent ou non les agents. Et non le statut en tant que tel. Il est possible, évidemment, et sans doute souhaitable, d’élargir les marges de manœuvre ou d’appréciation des responsables et gestionnaires, mais celles-ci ne doivent pas remettre en question le cadre statutaire avec ses devoirs et ses mécanismes protecteurs.

Ces démystifications concernant le statut de la fonction publique territoriale n’interdisent pas de nourrir quelques convictions simples mais fortes :

• des gains d’administration peuvent être trouvés en supprimant des doublons dans l’architecture institutionnelle ;

• l’effort d’économies à service public constant – par des mesures de simplifications voire de sobriété
si des marges subsistent dans ce registre – est indispensable ;

• l’encadrement des équipes doit être guidé par des exigences d’efficacité et donner des résultats de qualité.

Le statut des fonctionnaires protège aussi les usagers

Dans le rapport de Bernard Pêcheur sur « l’évolution de la fonction publique et des principes qui la régissent »7 rédigé sur demande du Premier ministre, le Conseil économique, social et environnemental (CESE) s’est prononcé pour le maintien du statut de fonctionnaire, garant selon lui de la qualité du service public.

Le CESE a demandé aux différentes personnes qu’il a entendu si le principe statutaire pouvait être un élément bloquant à la transformation du service public. Et il en ressort que le statut n’est pas le problème de la fonction publique. Il insiste plutôt sur d’autres enjeux en matières RH tels que la conduite d’une politique RH innovante et dynamique, et fait plusieurs recommandations sur le recrutement, la gestion prévisionnelle des emplois et compétences, la formation…

LES « VRAIS-FAUX » SUR LA FONCTION PUBLIQUE

Les syndicats en parlent…

Alors que les attaques contre les fonctionnaires se multiplient la CFDT a choisi de rappeler en janvier 2017 des faits pour dépasser les stéréotypes sur la fonction publique en publiant un « vrai-faux » qui se veut être une réponse au « fonctionnaire bashing ».

« Il faut cesser de considérer les fonctionnaires, et les politiques publiques qu’ils sont chargés de mettre en œuvre, comme un poids sur le budget de l’État et des collectivités. Les uns comme les autres sont un investissement en termes, par exemple, de cohésion sociale, de développement économique et de sécurité », indique ainsi la confédération en introduction rappelant également que le statut, « souvent remis en cause », « est avant tout protecteur de l’État, des collectivités et des citoyens ».

La CFDT déconstruit les thèmes et les stéréotypes sur des bases factuelles. Parmi les sujets récurrents on trouve leur nombre, leur retraites, rémunérations, temps de travail, absentéisme, etc.

...les ministres aussi !

L’ancienne ministre de la Fonction publique a ainsi souligné dans une interview que les fonctionnaires sont ceux qui travaillent le plus de nuit et les fins de semaine. En effet, 36,7 % des fonctionnaires travaillent le dimanche. Annick Girardin se réfère au rapport de Philippe Laurent, maire UDI de Sceaux, dans les Hauts-de-Seine et président du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale.

36,7 % des fonctionnaires travaillent le dimanche, même occasionnellement. Le chiffre monte à 64 % dans la fonction publique hospitalière. À l’inverse, 25,8 % de salariés du privé viennent au travail le dimanche.

À noter également que, toujours selon ce rapport, la moitié des policiers travaillent de nuit et/ou le dimanche. De même, les astreintes sont deux fois plus importantes pour les agents publics que pour les salariés du secteur privé.

Et l’INSEE aussi : les fonctionnaires retraités ne sont pas des privilégiés

Une étude de l’INSEE qui compare les retraites du secteur public et celles du privé après la réforme de 2003 ne relève aucun privilège pour les retraites du secteur public : les fonctionnaires retraités ne sont pas plus des privilégiés que d’autres. Pour les fonctionnaires, la pension s’élève à 75 % du traitement perçu pendant les six derniers mois alors que pour les salariés du privé elle est de 50 % sur la moyenne des salaires perçus pendant les 25 meilleures années. Ce mode de calcul semble avantager largement les fonctionnaires. Toutefois, tel n’est pas le cas dans les faits.

En effet, le taux de remplacement – rapport entre le montant de la première pension et le montant du dernier mois de la rémunération salariale – est de 72,1 % pour les fonctionnaires et 73,8 % pour les salariés du privé (personnes nées en 1946 ayant une carrière complète). Le calcul de la pension des fonctionnaires ne prend pas en compte les primes (plus de 22 % du traitement brut en moyenne) et, d’autre part, parce que les fonctionnaires n’ont pas de régime complémentaire à la différence des salariés du privé (Arrco-Agirc). À noter enfin que les agents publics ne perçoivent aucune prime de départ à la retraite. Les contractuels de la fonction publique relèvent du régime général et bénéficient d’une retraite complémentaire (Ircantec).

1. Propositions des divers candidats à la primaire de la droite, été 2016.
2. IFRAP, Société civile, no 170, 2016.
3. 78 % des Français sont satisfaits des services publics locaux dont ils sont usagers, BVA, 2014.
4. Les services publics français sont jugés comme étant les meilleurs après ceux de l’Allemagne, baromètre des services publics en Europe, 2013.
5. Pêcheur B., rapport sur la fonction publique, 2013.
6. Ibib.
7. Pêcheur B., rapport sur la fonction publique, 2013.

Point de vue :
Le fonctionnaire citoyen

Par Anicet Le Pors, ancien ministre de la fonction publique et des réformes admninistratives (1981 à 1984)

Dans la fonction publique, la question que l’on s’est posée, en élaborant le statut de 1983, est quels étaient les choix fondamentaux que l’on devait faire.

Le premier choix a été celui qui résulte de l’Histoire, à savoir celle du fonctionnaire citoyen contre le fonctionnaire sujet. Le fonctionnaire n’est pas quelqu’un qui obéit, c’est quelqu’un qui est responsable, même aux échelons inférieurs de l’organisation administrative.

Le deuxième choix que nous avons fait, notamment du fait de notre souhait et du souhait du gouvernement d’alors, d’intégrer la fonction publique territoriale et la fonction publique hospitalière, est celui du système de la carrière. Il y a deux systèmes connus dans le monde : la fonction publique d’emploi, associée à la notion ponctuelle de métier, et la fonction publique de carrière qui a le souci de gérer l’activité professionnelle du fonctionnaire sur l’ensemble de sa carrière. C’est la garantie majeure qui assure pour lui une protection vis-à-vis de toutes les pressions, qu’elles soient d’ordre économique, administratif ou politique, et c’est aussi une garantie pour les usagers d’avoir une administration neutre, mise en œuvre par des gens indépendants.

Le troisième choix nous a été dicté par la nécessité d’intégrer la fonction publique territoriale. Nous avions à résoudre une contradiction entre deux principes, tous deux constitutionnels. Le premier est l’unité de la République, le second est la libre administration des collectivités territoriales. La question qui se posait était : où mettre le curseur entre ces deux préoccupations constitutionnelles ? Nous avons fait un choix qui aux élus est apparu excessif en faveur de l’unité, et insuffisant vis-à-vis de la décentralisation. Ensuite cela a été rectifié : c’est la vie qui détermine finalement la bonne position tolérable par les uns et les autres.