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L’État doit soutenir les formes hybrides d’innovation

Le 2 décembre 2021

Laurent Grandguillaume, président de Territoires zéro chômeur de longue durée (TZCLD), et Marjorie Jouen, conseillère externe chargée du développement régional, local, rural et de l’innovation sociale à l’Institut Jacques-Delors, ont accepté de répondre aux questions d’Horizons publics sur le rôle et l’importance de la recherche et développement (R&D) sociale et des formes hybrides d’innovation dans la fabrique de l’action publique.

Laurent Grandguillaume : « Avec TZCLD, j’ai redécouvert à quel point il faut se battre pour faire valoir les utopies concrètes face aux idéologies des experts »

Le projet TZCLD, même s’il ne se réclame pas formellement de ce mouvement, incarne une nouvelle façon d’associer citoyens, chercheurs, professionnels et élus dans un même effort de recherche et développement (R&D) sociale. Nous avons interrogé Laurent Grandguillaume, hier parlementaire et aujourd’hui président de TZCLD, pour savoir comment cette dimension participative et expérimentale avait réussi à s’imposer malgré les réticences de nombreux experts et services de l’État, et quels enseignements il en tirait.

Dans votre expérience de parlementaire, était-ce la première fois qu’une loi consistait en l’adoption d’une méthode expérimentale plutôt que d’un dispositif dont les contours seraient déjà arrêtés ?
C’est la première fois, à ma connaissance, qu’une loi portait véritablement sur la mise en place d’une expérience à partir d’une hypothèse de solution – il y avait bien eu des expérimentations avant la mise en place du revenu de solidarité active (RSA), mais les résultats étaient biaisés. De prime abord, l’idée de mettre en place un dispositif de façon expérimentale pouvait paraître ambitieuse... Il faut toutefois se souvenir qu’à l’époque, nous étions tous un peu refroidis par les effets d’annonces et les solutions « magiques » : la soi-disant création d’un million d’emplois sur laquelle le mouvement des entreprises de France est une organisation patronale (MEDEF) s’était engagé, la création du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE), etc. Du coup, les esprits étaient peut-être mûrs pour que soit adoptée une proposition proposant une méthode expérimentale !

Vous êtes-vous heurtés à de profondes résistances ?

Dans notre pays, on est champion pour débattre de grands projets conceptuels, comme le CICE, mais ça se complique quand on veut s’accorder sur la mise en œuvre. Quand j’ai commencé à travailler sur une proposition de loi pour rendre possible l’expérimentation TZCLD, jamais je n’aurais pensé que je rencontrerais autant de résistance de la part d’un gouvernement, en plus de gauche ! Les ministres concernés étaient totalement alignés sur l’administration centrale qui, elle, voulait absolument m’orienter vers l’Agence nouvelle des solidarités actives (ANSA). J’ai dû réunir un groupe de parlementaires des différents bords, coaliser les acteurs de la solidarité et de l’économie sociale et solidaire (ESS) pour construire ensemble les modalités de cette expérience, puis en faire une proposition de loi qui (après avis positif du Conseil d’État, saisine du CESE par le président de l’Assemblée nationale sur les conditions de réussite de l’expérimentation, etc.) a finalement été votée à l’unanimité, avant que ne débute l’expérimentation proprement dite. Il faut préciser que Myriam El Khomri a beaucoup aidé en tant que ministre du Travail lorsqu’elle a pris ses fonctions, elle a déminé de nombreuses résistances.

Quel rôle la recherche a-t-elle joué dans TZLCD ?

Nous avons dès le départ mis en place un groupe « capitalisation » au sein de l’association TZCLD. La loi1 avait prévu un comité scientifique qui a été présidé par le chercheur Olivier Bouga-Olga. L’objectif était d’analyser les difficultés comme les réussites et préparer les points durs de notre prochaine négociation. Lors de notre dernier comité d’administration, au sein de l’association TZCLD, nous avons également décidé de créer un espace de recherche commun, avec pour objectif de mesurer les impacts de l’expérimentation et préparer l’extension à 50 nouveaux territoires. Un partenariat avec le Centre national de la recherche scientifique (CNRS) est en cours de construction dans ce cadre.

Pourquoi avoir attendu jusqu’à maintenant pour le faire ?

En réalité, il aurait fallu dès le début créer un espace de recherche, notamment pour mieux nous défendre contre les visions les plus idéologiques des experts. Au fond, ce projet m’a permis de redécouvrir le combat qui reste à mener entre des utopies concrètes comme TZCLD, et les visions idéologiques portées parfois par les services centraux. Quand Emmanuel Macron est arrivé au pouvoir en 2017, nous avons dû tout réexpliquer, batailler avec toute la bureaucratie des experts de l’État, avec la nouvelle ministre du Travail, avec le rapport de l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS) et de l’Inspection générale des finances (IGF), avec Pierre Cahuc qui faisait partie du comité scientifique prévu par la loi. Le problème est que le comité utilisait des indicateurs économiques classiques pour nous évaluer, plutôt que les nouveaux indicateurs de richesse ! Heureusement, au même moment est sortie une étude réalisée par des chercheurs belges, qui saluaient la pertinence de la démarche et proposaient de l’importer en Belgique… et le projet a été inscrit dans le plan de lutte contre la pauvreté par le président de la République.

Par rapport à tous les dispositifs existants, la gouvernance de TZCLD aussi est singulière. Aujourd’hui, à qui « appartient » TZCLD ?

À toutes celles et ceux qui y contribuent. Pour ma part, je vois deux risques : le premier, c’est que l’État veuille en faire « son » dispositif, et que du même coup les participants le quittent faute d’y trouver leur place. Beaucoup ont voulu nous mettre sous tutelle du ministère de l’Emploi, et il a fallu une intervention de Jean Bassères (directeur général de Pôle emploi) pour expliquer à la rapporteure du texte de la nouvelle loi au Sénat (loi votée à l’unanimité en décembre 20202 pour étendre l’expérimentation) que nous étions partenaires, et non pas sous tutelle... Le second risque serait que la radicalité bureaucratique entraîne une radicalité du projet lui-même, qui se trouverait trop isolé. Le problème avec la logique des experts, c’est qu’elle installe d’emblée un principe de défiance. Alors que lorsque l’on combine différents types d’expertise en associant au processus des praticiens, des chômeurs, des médiateurs, des hauts fonctionnaires et des chercheurs, on crée d’abord un cadre de confiance, le seul qui permettre de produire une critique utile sur la bonne façon de mener ce projet. Le jour où ce débat s’arrêtera, alors le projet disparaîtra avec.

Comment TZCLD a-t-il agi sur votre propre trajectoire ?

Beaucoup m’ont regardé bizarrement lorsque j’ai décidé de ne pas briguer un nouveau mandat à l’Assemblée nationale et que je suis retourné en entreprise. Pourtant je n’ai jamais eu le sentiment de quitter la vie politique, il y a de nombreuses façons de poursuivre le combat... J’ai toujours refusé de publier un récit de TZCLD car je ne veux pas rentrer dans une « bataille des récits » et le récit se fait par l’action. À la place, j’ai décidé de me lancer dans une thèse qui portera justement sur la question des imaginaires dans les projets d’expérimentations territoriales touchant au travail et à l’emploi, que je vais mener avec l’unité mixte de recherche « Laboratoire lieux, identités, espaces et activités » (LISA) à Corte en Corse. Je suis guidé par ce que m’avait dit le chercheur William Wilson qui m’avait invité à Harvard pour parler de TZCLD : « Pour réussir un projet, il vous faut comprendre pour quelles raisons certaines personnes ne viennent pas à votre projet… »

Laurent Grandguillaume

Ancien député PS de la Côte-d’Or, Laurent Grandguillaume est président de l’association Territoires zéro chômeur longue durée (TZCLD), mis en place en 2017 pour éradiquer le chômage de longue durée dans les territoires en créant des entreprises à but d’emploi. Élargi fin 2020 à 50 nouveaux territoires, TZCLD part du postulat que « personne n’est inemployable ». Présent à la troisième université d’été de l’association TZCLD, en septembre 2021, qui portait sur le droit à l’emploi et le revenu universel, Laurent Grandguillaume a rappelé son combat pour éviter que les projets Territoires zéro chômeur soient mis sous tutelle de Pôle emploi.

  1. L. n2016-231, 29 févr. 2016, d’expérimentation territoriale visant à résorber le chômage de longue durée.
  2. L. n2020-1577, 14 déc. 2020, relative au renforcement de l’inclusion dans l’emploi par l’activité économique et à l’expérimentation « Territoire zéro chômeur de longue durée ».

Marjorie Jouen : « Dans toute l’Europe, les plans de relance perpétuent un modèle pourtant mis en échec. »

En rejoignant l’institut Notre Europe créé par Jacques Delors en 1996, Marjorie Jouen a vu fleurir le courant de l’innovation sociale dans toute l’Europe. Elle a pu comparer les expériences des États membres, et profiter de l’ouverture à l’Europe centrale et orientale pour se frotter à de nouvelles cultures, et prendre une perspective plus large sur tous ces enjeux.

Le plaidoyer pour l’innovation dans l’administration n’est pas nouveau, essentiellement sous l’angle de la modernisation. Mais quid de l’innovation sociale ? Peut-on situer des périodes où cette notion est apparue au sein même de l’administration ?

Côté État, j’ai vu apparaître les premières germes de l’innovation dans l’administration il y a environ quarante ans, avec l’arrivée de Michel Rocard comme Premier ministre en 1988 ; par exemple, à travers les premières réformes de l’administration, les premiers cercles de qualité au sein de l’administration [NldR : c’est également l’apparition du concept d’usager dans une circulaire de 1989]. À partir des années 1990, c’est par les questions d’emploi qu’on a vu émerger les prémices de l’économie sociale et solidaire et l’innovation sociale ; un terme d’origine anglophone qui a toujours généré de la confusion. On parle aujourd’hui de R&D sociale, mais il manque encore une appellation plus ambitieuse et plus ouverte. Le problème est qu’au sein de l’État on n’a jamais dépassé une vision de « service public ». Or, j’ai toujours vu l’innovation sociale comme une façon de dépasser les schémas classiques du service public.

L’innovation sociale et la R&D sociale s’inscrivent aujourd’hui plutôt naturellement à l’échelle locale. Pourquoi est-il si difficile pour l’État d’épouser ces mécanismes lorsqu’il produit de nouvelles politiques publiques ?

Le problème des mécanismes de réforme, c’est que depuis près de quarante ans on y ressasse toujours les mêmes croyances (par exemple, que le privé fait mieux que le public) et qu’elles s’inscrivent toujours dans une logique descendante, dans laquelle on produit des offres normées, on segmente des cibles, etc. Ma crainte du moment, c’est que dans toute l’Europe les plans de relance soient en train de perpétuer ce modèle. Il faudrait au contraire consacrer plus d’efforts à partir du réel, à contextualiser, à prendre en compte ce que font les usagers. Prenons, par exemple, les politiques de rénovation énergétique. Voilà typiquement un sujet qu’il faudrait prendre en partant d’abord des blocages du côté des copropriétaires, plutôt que de l’offre technologique !

Pourquoi l’État ne parvient-il pas à produire sa propre R&D ?

D’abord, dans le public comme dans le privé, l’effort de recherche n’est possible que s’il y a des commanditaires disposés à investir dans cette recherche. Aujourd’hui encore, l’État peine à voir l’action publique comme un sujet d’investissement, et l’envisage plutôt comme un ensemble de coûts à contenir ou à réduire. Par ailleurs, si la recherche académique existe dans le secteur public, je crois qu’en revanche la culture de l’État n’est vraiment pas prête à accueillir en son sein des formes de R&D. Or, je vois la R&D comme quelque chose qui doit être constitutif d’une organisation, plutôt que simplement externalisé… En fait je ne suis pas très optimiste sur la capacité des services de l’État à y parvenir. C’est quelque chose que j’ai davantage rencontré dans les parcs naturels régionaux et chez les acteurs locaux.

On parle aujourd’hui de R&D sociale, mais il manque encore une appellation plus ambitieuse et plus ouverte. Le problème est qu’au sein de l’État on n’a jamais dépassé une vision de « service public ». Or, j’ai toujours vu l’innovation sociale comme une façon de dépasser les schémas classiques du service public.

Existe-t-il, tout de même, des raisons d’espérer que les approches d’innovation participative et de recherche « hybrides » se développent dans l’avenir ?

Je note en tout cas que le vocabulaire de l’évaluation des politiques publiques a évolué, et qu’on est progressivement passé d’un idéal de performance principalement budgétaire hérité du new public management à un idéal plus ambitieux d’efficacité, ce qui pourrait donner envie d’aller chercher les disciplines et les métiers qui savent questionner cette efficacité : chercheurs, sociologues, designers, etc. Je me dis aussi que ces derniers sont aujourd’hui suffisamment outillés pour résoudre le problème du « gouffre de l’innovation », le moment fatidique où une innovation échoue à dépasser le cercle des happy few (en anglais « chasm », issus de la théorie sur la diffusion de l’innovation du sociologue américain Everett Roger). Par ailleurs je suis convaincue que ces formes de recherche hybride ou de R&D ne se développeront pas sans s’appuyer d’une façon ou d’une autre sur les réseaux sociaux, dont les conséquences sont devenues majeures sur nos sociétés.

Si la recherche académique existe dans le secteur public, je crois qu’en revanche la culture de l’État n’est vraiment pas prête à accueillir en son sein des formes de R&D.

À condition quand même de choisir entre efficacité au service d’un projet ultra-libéral, et efficacité productrice de nouveaux progrès sociaux...

C’est vrai. Mais se poser la question de l’efficacité, c’est déjà selon moi sortir d’une vision simpliste du rendement quantitatif... Reste qu’actuellement, ces courants de pensée ne sont pas suffisamment puissants pour transformer les choses.

Quels champs de l’action publique pourraient profiter le plus spontanément des apports de ces formes de recherche hybrides ?

Avec mon expérience, je dirais que ce sont dans « les zones de recherche mixtes » qui se sont développées ces dernières années, comme environnement et santé, transports et biodiversité, où la mixité entre diverses approches de sciences dures et de sciences humaines ont conduit à dépasser une vision strictement technologique. Dans ces domaines, il y a des commanditaires privés et publics confrontés à des problèmes complexes. Ce n’est guère étonnant : ces formes de recherche sont particulièrement adaptées aux enjeux systémiques, aux fortes interdépendances. C’est aussi le cas des problèmes combinant le territoire et la santé, par exemple, l’accès aux soins en zone rurale, ou le territoire et la société, comme les forts écarts entre niveaux de participation citoyenne.

Marjorie Jouen

Marjorie Jouen vient de l’administration centrale, mais c’est une « bourlingueuse » de l’action publique (« En 40 ans j’ai travaillé dans 25 endroits différents ! »). Elle s’est toujours beaucoup intéressée au développement local et aux enjeux territoriaux et ruraux – notamment les enjeux de transition écologique dans les parcs naturels régionaux. Elle a rejoint l’institut Notre Europe créé par Jacques Delors en 1996 pour lequel elle intervient en tant que consultante extérieure.

 

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