Programmes d’innovation : Cauchemar en cuisine ou Top chef ?

Un point de départ

L’histoire des programmes commence souvent avec un appel à projets « innovants ». Si vous travaillez avec, ou dans, le secteur public ou l’innovation, il y a de grandes chances pour que vous gardiez quelques souvenirs du parcours d’obstacles qui va avec. Côté face, les appels à projets sont de drôles de concours de foire. D’ailleurs, maîtriser l’art d’y répondre est dorénavant une ressource, un savoir-faire à valoriser. Côté pile, ils mobilisent toute une logistique, une organisation, des compétences et des équipes en quantité plus ou moins significatives, souvent sur plusieurs années. Ils s’inscrivent souvent dans un dessein plus large, et derrière les mots – tels qu’« innovation », « transformation », « expérimentation », « créativité », « coopération », etc. – ils portent des attendus et des valeurs plus ou moins explicites et changeantes.

Ces programmes font partie des « formes d’innovation publique », tout comme les laboratoires d’innovation publique² qui ont prospéré à partir de 2010 avec le développement d’un secteur de l’innovation spécifique au secteur public. Ces programmes se développent dans des gouvernements et administrations du monde entier, mais, en France, ils ont tout spécialement profité des financements débloqués à partir de 2009 au titre des programmes d’investissements d’avenir (PIA), devenus « France 2030 » à partir de 2021.

Une tentative de définition

De quoi parle-t-on exactement ? Ces programmes ne font l’objet d’aucune politique publique transversale, et ne possèdent pas non plus de définition officielle. Cependant, il est possible de décrire en quoi ils consistent³ :

• ce sont des instruments, qu’on peut définir ici comme un ensemble d’outils et méthodes présentés comme « susceptibles d’avoir des effets cohérents au service d’une ou plusieurs finalités » ⁴ ;
• ces instruments visent à résoudre des problèmes sociaux, généralement à l’échelle micro, via la mise en place de projets d’innovations sociales, techniques ou socio-techniques, en parallèle ou de façon séquentielle, au service de finalités d’intérêt général (qui peuvent varier et ne sont pas toujours explicites) ;
• ces projets peuvent prendre la forme d’expérimentations (c’est-à-dire la mise à l’essai d’une idée dans un environnement contrôlé, de façon à en tirer des leçons⁵), ou d’autres formes plus ou moins structurées (incubation, preuves de concept [POC], projets pilotes, etc.) ;
• ces programmes comprennent souvent, outre des financements généralement conditionnés à des critères de sélection, des actions de formation, d’accompagnement, de mise en réseau des acteurs, d’évaluation, d’aide à la recherche de financement extérieur, de soutien à la généralisation, etc. ;
• ils peuvent prendre une forme fixe (innovation portant sur un sujet ou en résolution d’un problème donné, méthode répétée de façon similaire à plusieurs endroits, dans plusieurs contextes, etc.) ou plus ouverte.

Des contours flous

Dresser un paysage précis et exhaustif des programmes d’innovation et d’expérimentation est difficile tant leurs frontières sont floues. Ceci n’a d’ailleurs jamais vraiment été fait : en 2019, le Premier ministre a confié au Conseil d’État un rapport sur l’expérimentation dans le secteur public⁶, mais la question des programmes n’y figure pas de façon centrale, et les seuls programmes évoqués sont ceux appuyés par des dispositions légales⁷. Il n’existe pas de chronologie ni de capitalisation d’ensemble, pas de recueil réunissant les programmes existants, ni de chiffres consolidés sur les budgets représentés par l’ensemble de ces programmes. Les seules données disponibles sont dispersées, les évaluations sont partielles et peu accessibles. En fonction de nos champs d’intervention, chacun de nous peut spontanément citer un ou deux des programmes les plus connus, mais quid de tous les autres ? Comme au festival d’Avignon, faut-il ne retenir que les programmes « in », les plus visibles, adossés à des politiques nationales ? Ou bien s’intéresser aussi à la scène « off » des programmes, plus souterraine et fragile, mais pas moins fertile et inspirante ? C’est ce dernier choix que nous faisons ici, en assumant le risque de « mélanger les choux et les carottes », et en faisant le pari que prendre en compte une très grande variété de programmes est à la fois plus instructif et plus utile pour imaginer des pistes d’avenir.

Des familles de programmes

C’est ainsi qu’il est possible d’identifier un premier bloc constitué des programmes développés au sein de l’État central lui-même, grand pourvoyeur depuis les années 2010 et l’essor de l’innovation publique : Data.gouv, Entrepreneur(e)s d’intérêt général (EIG), Carte blanche⁸ – devenu Défis Carte blanche⁹ –, ou encore France expérimentation sont des programmes typiques conçus dans une logique interministérielle par la Direction interministérielle de la transformation publique (DITP) et la Direction interministérielle du numérique (DINUM). Les ministères ne sont pas en reste, avec des programmes comme 100 % inclusion au ministère du Travail, ou French impact¹⁰ avec le ministère de la Transition écologique et sociale. On pourrait également citer les programmes du plan urbanisme construction architecture (PUCA), service interministériel rattaché au ministère de l’Écologie et au ministère de la Cohésion des territoires. On pourrait également évoquer les nombreux programmes lancés par le ministère de l’Éducation.

Le deuxième bloc pourrait rassembler les programmes menés par les établissements publics et les agences nationales, parmi les plus prolifiques. Ils sont si nombreux qu’on peut juste les survoler. À l’Agence nationale pour la cohésion des territoires (ANCT), les programmes Action cœur de ville, Petites villes de demain ou Villages d’avenir n’ont pas à proprement parler une visée expérimentale, mais tous encouragent l’innovation. Par ailleurs, l’agence anime des micro-programmes plus discrets et expérimentaux tels que Territoires en communs, Territoires d’engagement, ou encore la Fabrique prospective¹¹. Les projets de certaines agences sont avant tout des programmes destinés à la communauté de la recherche : l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) en particulier est l’une des principales agences, en dehors de l’Agence nationale de la recherche (ANR), à disposer d’une solide feuille de route en matière de recherche. Elle propose de nombreux programmes hybrides, tels que CO3 (pour « co-construire des connaissances pour une transition écologique et solidaire »), visant à favoriser la recherche participative. En dehors de cette feuille de route, l’ADEME conduit des programmes comme la Fabrique des mobilités¹², l’Appel à communs, l’eXtrême Défi, ou encore ExpéRENOS. On pourrait également citer les nombreux programmes de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) (notamment Quartiers fertiles, ceux de l’Institut national de la jeunesse et de l’éducation populaire [INJEP], en particulier le fameux FEJ, créé dès 2008, ou encore ceux de la banque publique d’investissement [BPI]). Il conviendrait également d’ajouter France travail (le programme Preuves de concept), ou encore la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) (le programme Actions innovatrices). Dans cet ensemble, la Caisse des dépôts joue un rôle tout particulier, puisqu’elle coordonne les crédits du PIA et qu’à travers la Banque des territoires elle porte certains programmes, tels que Territoires d’innovation grande ambition, Territoires d’innovation, Territoires d’industrie, Démonstrateurs de la ville durable, ou Tiers-lieux d’expérimentation.

Il n’existe pas de chronologie des programmes existants, pas de capitalisation, ni d’éléments sur le montant global des budgets consentis.

Quant au troisième bloc, on pourrait y retrouver les initiatives plus ascendantes, plutôt lancées par des collectivités, des associations, des fondations et des collectifs d’acteurs (militants, syndicaux), des think et do-tank, des écoles, voire des agences et services de l’État. On pense évidemment au programme Territoires zéro chômeur de longue durée (TZCLD) (ATD Quart-Monde)¹³, dont l’une des singularités est de porter une ambition de changement de paradigme sur la question de l’emploi. Le changement systémique est d’ailleurs le thème qui réunit des programmes aussi différents que Acteurs clés de changement de la Fondation de France, les programmes menés par la coopérative Ellyx, acteur de la recherche et développement (R&D) sociale, plusieurs des programmes portés par La 27^e Région (Rebonds, Nouvelles mesures) ou encore le programme Reset de – feu – la Fondation Internet nouvelle génération (FING). Le secteur de l’innovation sociale n’est pas en reste, avec, par exemple, la Fabrique à initiatives de l’Avise. Certains programmes mobilisent des communautés d’acteurs depuis de longues années, comme Museomix. D’autres sont portés par des collectivités locales, comme Villages du futur (Pays Nivernais Morvan)¹⁴, les POC Capitale mondiale du design (Lille Métropole), Innover dans la ville (Grand Paris) et bien d’autres. Enfin, certaines écoles lancent des programmes dont la première vocation est pédagogique, par exemple, l’Incubateur de politiques publiques (IPP) de Sciences Po Paris¹⁵.

Cette répartition est très imparfaite et la liste loin d’être complète. Sans compter la dimension internationale des programmes… Où placer les programmes européens, comme Urbact, qui encouragent l’innovation et la fertilisation croisée en territoires européens ? Quels liens pourrait-on établir avec des programmes menés dans d’autres pays européens, tel Experiment Finland, ou bien outre-Atlantique, des programmes comme Experimenta (au Chili), ou encore les nombreux programmes initiés par les fondations, en France et dans le monde entier ? Ce qu’on retiendra de cette profusion, c’est qu’ils irriguent toute l’action publique, dans tous les thèmes de politiques. Pour autant, sommes-nous bien au fait des effets directs et indirects qu’ils produisent ?

Une critique de l’État

L’usage que fait l’État de ces programmes comme de leurs mécanismes est bien documenté. Les programmes par appels à projets ont d’abord été perçus comme une promesse de transparence, la possibilité de faire émerger de nouveaux porteurs, de donner à ces derniers la possibilité d’être financés sur ce qu’ils voulaient faire, plutôt qu’à partir des seuls attendus de la puissance publique. Cependant, les appels à projets ont progressivement été critiqués en ce qu’ils permettent à l’État d’établir un rapport de domination¹⁶. Leur usage est devenu intensif, à toutes les échelles de gouvernement.

Les effets « court-termistes » du financement par projet sont souvent dénoncés, tout comme le fait qu’il exacerbe la concurrence au lieu d’encourager la coopération¹⁷. L’État se sert également des programmes pour justifier son retrait à l’échelle locale et piloter les transformations sans présence humaine sur les territoires, en adoptant la posture d’un « gouvernement à distance » ¹⁸. Présentés comme innovants, les effets des programmes ne sont jamais neutres : il leur arrive de se substituer aux politiques publiques de droit commun, ou bien de présenter comme des progrès des solutions palliatives à des politiques publiques en situation d’échec.

Par conséquent, il est tentant de faire le procès de ces programmes, car ils irriguent une myriade de politiques publiques, produisent des effets directs et indirects à court et long terme, touchent un nombre incalculable d’agents publics, mais aussi les publics eux-mêmes. Ils influencent des trajectoires professionnelles, des visions du métier, des représentations de ce que devrait être l’innovation et la transformation du secteur public. Toutefois, les programmes ont deux visages : ils sont à la fois remède et poison. Ils peuvent, certaines fois, incarner les visions solutionnistes et à court terme, et, à d’autres instants, permettre de faire émerger de nouvelles normes… Et si l’on repartait des expériences existantes, pour « ouvrir le capot » des programmes, mieux faire la part des choses et trouver des pistes d’améliorations ?

Vers une nouvelle génération de programmes ?

Plonger dans les mécanismes de ces programmes permet de mieux comprendre les motivations réelles qui les sous-tendent, les théories de changement qu’ils portent consciemment ou non. Ceci permettrait, par exemple, d’identifier quels niveaux d’innovations ils ambitionnent, des plus incrémentales aux plus radicales¹⁹, s’ils ont pour vocation de mener des expériences, de créer des démonstrateurs, de préparer des formes de généralisation, ou bien encore de tester des disciplines spécifiques, par exemple, de formes hybrides de recherche comme le fait l’ADEME, les communs ou encore la prospective dans certains programmes de l’ANCT ou le design de service à la DITP.

Un tel effort de clarification permettrait d’identifier des marges de progrès, de travailler collectivement à une meilleure articulation entre la pratique et la théorie, et de mieux capitaliser les enseignements. Beaucoup de personnes en charge de ces programmes ont d’ailleurs témoigné du manque de temps réflexifs, de formations et d’activités de co-développement autour de ces questions. Ce serait également l’occasion d’étudier les articulations potentielles entre ces programmes, les doublons éventuels, la façon dont ils se nourrissent entre eux. Enfin, les programmes d’innovation publique conçus sur la base d’une accumulation d’innovation, censée résoudre les problèmes, posent question à l’heure des « super wicked problems » ²⁰que constituent les enjeux de la transition écologique et sociale, pour ne citer qu’eux. Ceux-ci nécessitent d’inventer une nouvelle génération de programmes, mieux conçus et mis en œuvre, mais aussi plus coordonnés entre eux, à plus long terme, et avec la perspective d’effets plus transformateurs.

Le présent dossier est un premier pas dans cette direction. Une dizaine de fins connaisseurs des programmes ont généreusement accepté de témoigner à partir de leur point de vue de praticien·nes, responsables de programmes, chercheur·ses ou évaluateur·rices. Ensemble, ils nous aident à découvrir les programmes les plus emblématiques, à les examiner sous l’angle de leurs finalités ou encore de leur gouvernance. Nous avons aussi tenté de réunir une partie de ces programmes par grandes familles et de les organiser par thématique, en faisant le choix d’y inclure une myriade de petits programmes très inspirants. Nous sommes également allés voir du côté des fondations, dont les réflexions actuelles inspireront, nous l’espérons, les acteurs publics.

1. Stéphane Vincent est membre du comité d’orientation de la revue Horizons publics.
2. Weller J.-M. et Pallez F., « Les formes d’innovation publique par le design. Un essai de cartographie », Sciences du design 2017, n^o 5, p. 32-51.
3. Proposition faite par Thomas Delahais (Quadrant Conseil) à l’occasion du présent dossier.
4. Hood C., “Intellectual Obsolescence and Intellectual Makeovers : Reflections on the Tools of Government After two Decades”, Governance 2007, n^o 20 (1), p. 127-144.
5. Huitema D., Jordan A., Munaretto S. et Hildén M., “Policy Experimentation : Core Concepts, Political Dynamics, Governance and Impacts”, Policy Sciences 2018, n^o 51 (2), p. 143‑159.
6. Nessi J., « Les recommandations du Conseil d’État pour lever les freins à l’expérimentation », Horizonspublics.fr oct. 2019.
7. Nessi J., « Louis Dutheillet de Lamothe : “Il faut simplifier le cadre juridique des expérimentations” », Horizonspublics.fr oct. 2019.
8. Nessi J., « Déconstruire l’innovation publique », Horizons publics mars-avr. 2018, n^o 2.
9. Beau F., « Défis Carte blanche : les premiers pas de la génération 2.0 du design public ? », Horizons publics.fr janv. 2020.
10. Menu S., « Stéphanie Goujon, directrice générale du French Impact », Horizons publics mars-avr. 2021, n^o 20.
11. Cordobes S., « La Fabrique prospective, un nouveau dispositif de réflexion-action impulsé par le CGET », Horizons publics mars-avr. 2018, n^o 2.
12. Plassat G., « Comment transformer la mobilité avec les communs ? », Horizons publics nov.-déc. 2019, n^o 12.
13. Grandguillaume L. (dir.), Expérimenter le droit à l’emploi. Récits et analyses du projet Territoires zéro chômeur de longue durée, 2024, Berger-Levrault, Au fil du débat.
14. Beau F., « Les villages du futur dans le Morvan, ou l’aube d’un nouveau ruralisme ? », Horizons publics automne 2019, hors-série.
15. Nessi J., « Quand les étudiant·es expérimentent le design de services », Horizons publics juill.-août 2023, n^o 34.
16. Lascoumes P. et Le Galès P., « L’action publique saisie par ses instruments », in Lascoumes P. (dir.), Gouverner par les instruments, 2005, Presses de Sciences Po, Académique, p. 11-44.
17. Breton É., « Répondre à l’appel (à projets). Récits d’un apprentissage silencieux des normes de l’action publique patrimoniale », Politix 2014/1, n^o 105, p. 213-232.
18. Epstein R., « Gouverner à distance. Quand l’État se retire des territoires », Esprit 2006, n^o 11, p. 96-111.
19. Conseil d’État, Les expérimentations. Comment innover dans la conduite des politiques publiques ?, étude, 2019, La Documentation française, Les études du Conseil d’État.
20. Levin K., Cashore B., Bernstein S., et Auld G., “Overcoming the Tragedy of Super Wicked Problems : Constraining our Future Selves to Ameliorate Global Climate Change”, Policy Sciences 2012, n^o 45, p. 123-152.