Formation, aide entre pairs : des instruments pour lutter contre les démissions des maires ?

Thierry Tassez : « La formation permet aux élus d’aborder de nouvelles missions et de nouveaux rivages pour tous »

Président du Conseil national de la formation des élus locaux (CNFEL), Thierry Tassez est également maire de Verquin (Pas-de-Calais et conseiller de la communauté d’agglomération Béthune Bruay Artois Lys Romane (Pas-de-Calais).

Qu’est-ce que le CNFEL, ses missions et comment fonctionne-t-il ?

Le Conseil national de la formation des élus locaux existe depuis le 22 décembre 1993. Il est chargé de définir les orientations générales de la formation et de donner un avis préalable sur l’agrément des organismes de formation. Il a subi quelques évolutions à la marge et depuis l’ordonnance du 20 janvier 2021 portant réforme de la formation des élus locaux, ses compétences ont même été étoffées. Présidé par un élu local, le CNFEL se compose de vingt-quatre membres, nommés par arrêté du ministre de l’Intérieur, dont douze élus locaux représentant les différentes catégories de collectivités locales et douze personnalités qualifiées. Le conseil examine les demandes d’agrément des organismes de formation et soumet son avis au ministère en charge des Collectivités territoriales. Le parcours d’un dossier pour une demande d’agrément est le suivant : le dossier est envoyé à la préfecture d’origine pour vérification de sa complétude, puis au ministère pour son étude et la vérification des documents. Après ces deux tamis, l’étude du dossier est programmée pour un conseil du CNEFEL. L’un des membres a la charge de l’étude approfondie du dossier et soumettra son rapport oral au conseil. Après engagement du débat, un vote a lieu sur la proposition du rapporteur qui est décliné à la majorité. L’avis, favorable ou défavorable, est transmis ensuite au ministre qui prend la décision. Le recours à l’amiable ou contentieux, comme toute décision administrative, est possible.

Concernant les collectivités, des lignes budgétaires obligatoires fléchées vers la formation sont actives au sein des budgets des municipalités. Les formations les plus demandées (même si les données ne sont pas disponibles) sont classiques : budget, sécurité, ainsi que les secteurs de la communication.

Selon vous, la formation des élus constitue-t-elle un outil pour permettre aux maires de réaliser leur mandat dans de meilleures conditions ?

S’il apparaît évident que les transferts de responsabilité impliquent des élus formés, il est possible de distinguer deux aspects de la formation. Tout d’abord, ce que l’on pourrait qualifier de « traditionnel » ou de « veille administrative » et qui constitue l’essentiel même de l’action municipale, le kit minimum ainsi que les formations qui suivent l’entrée en vigueur de nouvelles réformes : loi ALUR¹, loi Engagement et proximité², loi Climat et résilience³, pour ne prendre que ces exemples. Ensuite, la formation permet aussi d’éviter une forme de déterminisme social : on confie le budget à un ancien de la banque ou des impôts ; le social est souvent considéré de l’apanage d’une femme tout comme les écoles. Au contraire, la formation permet aux élus d’aborder de nouvelles missions, de nouveaux rivages pour tous.

Selon une enquête réalisée par l’Association des maires ruraux (AMR) de Loire‑Atlantique, les élus des communes petites et moyennes utilisent très faiblement le droit à la formation. Parmi les 163 réponses obtenues, les deux tiers (66,9 %) admettent n’avoir suivi aucune formation sur le mandat actuel et une proportion similaire (62,6 %) considère logiquement ne pas avoir été suffisamment formée. Pourtant, depuis la loi du 31 mars 2015 visant à faciliter l’exercice par les élus locaux⁴ modifiée par la loi Engagement et proximité, les exécutifs et élus ayant reçu une délégation des collectivités doivent obligatoirement suivre une formation dans la première année de leur mandat. De même, le rapport de l’inspection générale de l’administration et de l’inspection générale des affaires sociales de janvier 2020 sur « la formation des élus locaux » estime à 3 % le nombre d’élus locaux se formant chaque année. Selon vous, quelles seraient les améliorations à apporter pour que les élus puissent avoir davantage accès au droit à la formation ?

Lorsqu’un élu entre en fonction, et notamment un maire, plusieurs mois sont consacrés aux élections des organismes intercommunaux et à la prise de connaissance des dossiers. Dès lors, imposer dès la première année de mandat une formation n’est pas en phase avec le timing de la gestion communale, car elle ne peut matériellement être réalisée et surtout l’aspect obligatoire n’est pas motivant. Les formations devraient être programmées pour la seconde année du mandat, et ce, pour prendre le temps nécessaire à la compréhension de la situation locale : le temps des audits, par exemple, pour avoir les matériaux nécessaires pour optimiser la gestion communale.

En tant que président du CNFEL mais aussi comme élu local, je suis évidemment un militant de la formation aussi bien pour les élus que pour les agents. Le « On a toujours fait comme ça ! » est terriblement incapacitant. La formation apporte de l’oxygène, davantage de confiance en soi et une meilleure maîtrise des dossiers. Elle contribue largement au climat social positif des services et des rapports entre les élus et les agents. Elle permet également de valoriser les élus formés lors des rencontres institutionnelles communautaires. Elle permet à chacun de progresser professionnellement pour les agents ou via la validation des acquis de l’expérience (VAE) pour les élus.

Le « On a toujours fait comme ça ! » est terriblement incapacitant. La formation apporte de l’oxygène, davantage de confiance en soi et une meilleure maîtrise des dossiers.

Un marché de la formation difficile à réguler

Pierre Camus est docteur de sociologie à Nantes université et co-président de l’Observatoire national de la formation des élus locaux.

À partir de la promulgation de la loi n^o 92-108 du 3 février 1992 relative aux conditions d’exercice des mandats locaux, la formation des élus devient une politique publique. Pour capter les financements publics ouverts par la loi, les organismes de formation reçoivent l’obligation de solliciter l’agrément du ministère de l’Intérieur que ce dernier remet sur la base de l’avis rendu par le Conseil national de la formation des élus locaux (CNFEL). Instance centrale, le CNFEL reçoit une double mission. Premièrement, de donner une « orientation générale à la formation des élus locaux », autrement dit de participer à circonscrire et objectiver l’ensemble des besoins de formation des élus locaux et les formes pédagogiques les plus appropriées à ce public singulier. Deuxièmement, de définir une politique de régulation du marché de la formation, c’est-à-dire d’arrêter les critères permettant d’examiner les dossiers de candidature déposés par les organismes. Pour autant, entre 1993 et 2016, le CNFEL n’accomplira aucune de ces deux missions. Cette difficulté se mesure très concrètement au travers de la variabilité des avis rendus entre 1994 et 2016. Trois périodes se distinguent : deux phases de régulation singularisées par des taux de refus importants (1993-2003 et 2010-2016) entrecoupées d’une phase de régulation plus souple (2003-2010).

Cette variation traduit la formalisation de trois paradigmes de régulation adoptés successivement par les membres du CNFEL. Le premier se construit autour d’une conception défensive du marché (1993-2001). Les membres se donnent pour rôle de protéger les élus et de limiter l’accès des organismes au marché. S’ils réussissent à définir un répertoire commun de critères pour évaluer les dossiers, la régulation qu’ils appliquent reste en grande partie informelle, reposant sur des doctrines orales définies et redéfinies en cours même de séance.

À partir des années 2000, le premier modèle de régulation du marché évolue. Initialement rigoriste, l’installation du troisième conseil fait entrer de nouveaux membres qui participent à renouveler progressivement les systèmes de représentation préalablement adoptés. En remettant en cause certaines représentations, l’action de ces nouveaux membres modifie l’action du CNFEL. D’une instance de filtrage et de surveillance, le conseil réinvente sa posture régulatrice autour du rôle de « facilitateur ». En adoptant la croyance en l’autorégulation du marché et la rationalité des élus pour choisir les meilleures formations, l’objectif est désormais moins de contrôler a priori la qualité des formations que de laisser jouer les « lois » de l’offre et de la demande pour disqualifier les formations les moins pertinentes. Cette transformation de la posture du CNFEL assouplit les doctrines de refus des dossiers que les membres laissent plus aisément passer pour « faire leur preuve ».

Enfin, à partir des années 2010, cette parenthèse se referme. La dynamique d’assouplissement de l’agrément s’inverse, ce qui se traduit par le décroît des avis positifs. Ce nouveau changement ne doit toutefois pas se comprendre comme un simple abandon des théories d’autorégulation du marché, ni d’ailleurs comme un retour aux principes initiaux de protection des élus et de leur droit de formation. La période qui s’ouvre à partir de l’année 2010 est plutôt un processus d’hybridation des modèles de régulation existants : d’un côté, de nouvelles doctrines rigidifient l’accès à l’agrément et, de l’autre, des postures de « laisser faire » se maintiennent.

Cette irrégularité du CNFEL, dont tout laisse à penser qu’elle se perpétue depuis 2016, traduit la difficulté de définir clairement ce qui caractérise une formation « adéquate » pour les élus locaux. Par leur diversité, les besoins de formation des élus sont très différents selon le type de mandat occupé, les cursus honorum empruntés, les responsabilités assumées, le moment du mandat, les perspectives de maintien en poste ou d’anticipation de sortie, les expériences de formation initiales ou continues réalisées préalablement ou en parallèle du mandat, etc. Surtout, la variation des avis rendus par le CNFEL témoigne du caractère contradictoire de la mission qu’il mène, à savoir d’organiser un marché de formation pour que des élus puissent répondre aux injonctions liées à l’exercice de leur mandat sans pour autant reconnaître la fermeture des mandats autour d’une notion de compétence.

Autrement dit, s’il est de plus en plus nécessaire pour les élus locaux de se former pour exercer convenablement leur mandat, le caractère nécessaire de cette formation doit être euphémisé pour préserver la mythologie républicaine selon laquelle la citoyenneté reste une condition suffisante pour être élu. Définir trop clairement ce qu’est la formation pour les élus, à quoi elle sert et comment elle doit être appliquée, et partant décliner une régulation du marché sur la base de critères objectifs et stables dans le temps, viendrait à avaliser le processus de professionnalisation à l’œuvre.

Sans possibilité de définir ce que doit être la formation pour les élus, sans entrer dans une démarche de désenchantement de la démocratie locale, les propriétés de la régulation opérée par le CNFEL se construisent alors « en acte » et évoluent dans le temps de manière non anticipée. Le corollaire étant que, mal défini, le recours à la formation est laissé aux inégalités de conditions d’exercice des mandats, empêchant la démocratisation réelle de la pratique, notamment chez les élus de petites et moyennes communes dont l’accès aux dispositifs de formation est, par bien des aspects, empêché.

S’il est de plus en plus nécessaire pour les élus locaux de se former pour exercer convenablement leur mandat, le caractère nécessaire de cette formation doit être euphémisé pour préserver la mythologie républicaine selon laquelle la citoyenneté reste une condition suffisante pour être élu.

Association Bruded : quand les élus parlent aux élus

Mikael Laurent, co-directeur du réseau Bruded, revient sur la genèse, les spécificités et le périmètre d’action du réseau, qui a pour objectif de mettre en lien des élus « qui ont fait » avec d’autres qui « veulent faire », et ce, dans le domaine du développement durable et solidaire.

Au regard de la complexification des compétences transférées aux collectivités territoriales et la technicité de certains projets, notamment liés aux enjeux de transition, le ministère de la Transition écologique a lancé en novembre 2022 une plateforme à disposition des élus : « Solutions d’élus » ⁵. Cette plateforme d’échanges propose de recueillir les solutions portées par les maires, en termes technique (matériaux innovants pour isoler mon école, mobilier urbain en matériaux biosourcés, etc.) ou servicielles (pédibus pour l’école primaire, ateliers intergénérationnels, etc.), pour partager avec d’autres élus leurs inspirations. Aujourd’hui, près de 180 projets sont ainsi présentés. Mais les élus locaux n’ont pas attendu ce service gouvernemental pour échanger leurs expériences et produire une nouvelle forme d’aide, celle qui vient directement du terrain. Un exemple avec l’association Bruded (Bretagne rurale et rurbaine pour un développement durable) et la rencontre avec son co-directeur qui permet de connaître davantage cette structure, les objectifs qu’elle porte ainsi que ses réalisations.

Pouvez-vous nous expliquer la genèse de l’association Bruded ?

L’association Bruded est née de la rencontre de trois élus de la Bretagne historique, Daniel Cueff, maire de Langouët, Serge Moëlo, maire de Silfiac, et Charles-Édouard Fichet, maire de Saint-Brieuc-de-Mauron. Ces maires ont été très sensibles à l’agenda 21 dont un des chapitres (28) a pour objectif de décliner les principes du développement durable au niveau des collectivités locales (régions, départements, communes, communautés de communes, communautés d’agglomération, etc.), via des agendas 21 locaux, et à définir puis mettre en œuvre des plans d’action inspirés des principes du développement durable affirmés au sommet de la Terre à Rio mais répondant à des besoins locaux. Sur cette base, les élus se sont lancés dans la construction d’un éco-lotissement et ont franchi différents obstacles en termes technique, financier, etc., et, en septembre 2005, ils ont décidé de se regrouper et de créer l’association Bruded.

Il ne s’agit donc pas de « monter » les projets à la place des élus mais de les aider, grâce à ce partage d’expériences, à trouver les bons interlocuteurs, les points de vigilance à noter ou encore à disposer de fiches techniques utiles à la réalisation de certains projets (bail, cahier des charges, convention).

Bruded est aujourd’hui un réseau qui a pour objectif de mettre en lien des élus « qui ont fait » avec d’autres qui « veulent faire » et ce dans le domaine du développement durable et solidaire. Par exemple, certains maires souhaitant mettent en place des récupérateurs d’eau de pluie dans les écoles mais, si tout le monde pense l’idée bonne, dans sa mise en œuvre beaucoup de difficultés apparaissent : respect des normes, coût, quels acteurs sollicités ? Grâce à Bruded, ces maires vont pouvoir rencontrer d’autres qui ont réussi à mettre en place ce type de projet et ce retour d’expériences sera capitalisé pour de nouveaux projets. Cette mise en réseau de projets innovants et d’accompagnement par des partenaires bien identifiés permet de diminuer aussi la frustration du fameux « temps long » administratif. Le réseau s’est largement développé ces dernières années, puisqu’il compte environ 280 communes adhérentes (dont la grande majorité compte moins de 3 000 hab.) ainsi que 7 intercommunalités. Il est également à la croisée d’acteurs institutionnels, que ce soit la région, l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (Ademe), l’Établissement public foncier (EPF), la Banque des territoires ou encore l’État. Bruded dispose également d’une équipe de dix salariés, qui ne sont pas des experts mais qui ont pour principale mission de favoriser l’échange et la rencontre. Ainsi, en 2023, l’équipe salariée a contribué à 201 projets en transmettant des retours d’expérience avec un regard plus appuyé sur 156 d’entre eux : renouvellement urbain, aménagement de bourgs, végétalisation de cours d’école, construction durable à haute performance environnementale, retour en régie de restauration collective, etc. Quant au conseil d’administration, Bruded dispose de deux co-présidentes, et les membres du conseil d’administration visent un équilibre de cinq élus par département ainsi que la parité homme-femme.

Bruded est aujourd’hui un réseau qui a pour objectif de mettre en lien des élus « qui ont fait » avec d’autres qui « veulent faire » et ce dans le domaine du développement durable et solidaire.

Quelles sont les principales thématiques pour lesquelles Bruded peut apporter son aide aux élus ? Comment se manifeste plus concrètement ce partage d’expériences ?

Aujourd’hui, Bruded capitalise des expériences innovantes sur toutes les thématiques qui concourent au développement équilibré des territoires, en particulier la revitalisation des bourgs, le soutien à l’emploi local durable, la transition écologique ou encore les démarches et gouvernance participatives.

Le partage d’expériences se concrétise principalement de trois façons. Tout d’abord, les élus intéressés par des projets sont invités à en rencontrer d’autres qui les ont concrétisés. Par exemple, sont organisées des visites thématiques ou des ateliers au cours desquels les différents élus peuvent échanger sur leurs projets, leurs souhaits, leurs difficultés. En 2023, sur le thème des habitats légers et réversibles, trois visites ont eu lieu avec 172 participants. Sont ainsi proposés des cycles régionaux dans lesquels nos adhérents peuvent s’inscrire pour s’inspirer de projets innovants ou résoudre les difficultés de ceux qu’ils projettent.

Cette année, ces cycles thématiques d’échange d’expériences ont été dédiés à quatre grands domaines : sobriété énergétique et énergies renouvelables, gouvernance municipale, renouvellement urbain et densification des centres-bourgs, et la culture comme levier de développement local. Ensuite, le réseau synthétise les expériences des élus, des collectivités, sous forme de guide ou de fiches d’expérience qui peuvent être consultés par les élus en mettant en avant les démarches réalisées étape par étape, les partenaires impliqués et les montages budgétaires. Il ne s’agit donc pas de « monter » les projets à la place des élus mais de les aider, grâce à ce partage d’expériences, à trouver les bons interlocuteurs, les points de vigilance à noter ou encore à disposer de fiches techniques utiles à la réalisation de certains projets (bail, cahier des charges, convention). Des vidéos sont également enregistrées par les élus qui peuvent, lors de visioconférences, partager leurs expériences. Ainsi, Bruded a organisé en début d’année 2023 un cycle de « visios flash » sur la gouvernance municipale : quatre témoignages au format « flash » (d’une durée d’une heure) suivis d’une visio de restitution. L’objectif était d’échanger entre élus des bonnes pratiques et écueils à éviter au sujet de l’organisation et de l’animation d’une équipe municipale, le temps d’un mandat voire au-delà. Enfin, cette capitalisation d’expériences est aujourd’hui renforcée par la diffusion des projets dans les groupes de travail et l’objectif est encore de l’améliorer grâce à un formulaire en ligne rempli par les élus qui « ont fait », aboutissant à mieux connaître nos différentes initiatives locales ou encore pour faciliter la visibilité des projets à visiter.

1. L. n^o 2014-366, 24 mars 2014, pour l’accès au logement et un urbanisme rénové.
2. L. n^o 2019-1461, 27 déc. 2019, relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique.
3. L. n^o 2021-1104, 22 août 2021, portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets.
4. L. n^o 2015-366, 31 mars 2015, visant à faciliter l’exercice, par les élus locaux, de leur mandat.
5. https://solutionsdelus.gouv.fr/