L’anticipation territoriale au service des dynamiques de transition

La notion de transition connaît un intérêt croissant. Cette notion a supplanté celle du développement durable. Si le développement durable a permis l’émergence de problèmes environnementaux notamment, et leur prise en compte dans l’action publique, le concept n’en demeure pas moins controversé et tend aujourd’hui à s’effacer. À l’inverse, le terme de transition est monté en puissance. Il est fréquemment associé à un adjectif – écologique, énergétique, culturel, économique, etc. – qui le précise et lui évite le « flou » dont le développement durable a pu pâtir. La transition désigne le passage d’un état à un autre. Elle peut aussi être envisagée dans une approche temporelle. Elle traduit alors le passage du passé ou du présent vers le futur.

Mais concrètement, comment permettre cette transition ? La prospective territoriale – et plus largement l’anticipation territoriale, qui, outre la prospective, regroupe également la planification territoriale et autres projets de territoires – semble propice pour initier ou accompagner ces dynamiques de transition. Elle est cependant mise en tension par le contexte actuel :

• alors qu’il y a un besoin grandissant d’anticipation pour intégrer les enjeux d’avenir – le changement climatique, l’érosion de la biodiversité, les mutations économiques, etc. – l’anticipation n’a jamais été aussi difficile. L’accélération des changements rend l’avenir de plus en plus incertain : tout bouge, de plus en plus et de plus en plus vite ;
• la tâche est d’autant plus difficile que le futur est aujourd’hui un horizon lourd de menaces (le réchauffement de la planète, la disparition d’espèces, la suppression d’emplois, etc.), alors qu’hier il était porteur de « progrès » ;
• l’éclatement des compétences au sein du « mille-feuille » territorial et l’importance des initiatives et des dynamiques engagées en dehors du périmètre de l’action publique – par des individus ou des collectifs d’individus, au sein des entreprises ou associations – rendent prégnant le risque de surplace, chacun s’engageant dans sa propre direction. Ainsi, à défaut de synergies, la transition souhaitée ne peut s’opérer.

Les difficultés des démarches d’anticipation territoriale à répondre aux enjeux auxquels elles sont confrontées expliquent pour partie l’alternance de leur mise en sommeil et de leur réémergence ces dernières décennies. Si de telles démarches sont a priori pertinentes pour la prise en compte d’enjeux d’avenir et propices aux dynamiques de transition, leur mise en tension appelle des modalités renouvelées.

Dans le contexte actuel d’accélération des changements et d’accroissement des incertitudes, la définition de perspectives peut s’avérer complexe.

De l’anticipation à l’action : un processus permanent

Les actions qui découlent des démarches d’anticipation territoriale, outre qu’elles permettent leur mise en œuvre, les donnent à voir, les concrétisent : elles permettent aux démarches d’« atterrir ». Sans cette déclinaison en actions, ces démarches restent purement intellectuelles, intéressantes certes, mais pas ou peu opérationnelles. Les exemples existent de démarches qui n’ont ainsi jamais « atterries » et sont restées de purs exercices formels.

Par ailleurs, dans le contexte actuel d’accélération des changements et d’accroissement des incertitudes, la définition de perspectives peut s’avérer complexe. La définition de fins au service desquels doivent se mettre des moyens n’est ainsi pas toujours possible. Nous partageons ainsi la proposition de Daniel Innerarity² : pour certains enjeux, la perspective vers laquelle tendre peut être laissée dans une certaine indétermination. La mise en œuvre d’actions, les enseignements tirés, vont permettre de contribuer dans le temps à préciser sa définition. À l’inverse, pour d’autres problématiques, la perspective peut être définie très clairement : c’est le cas, par exemple, de la réduction des rejets de gaz à effet de serre. Mais des interrogations peuvent exister sur les actions à mettre en œuvre pour tendre vers cette perspective. L’expérimentation d’un panel d’actions, leur évaluation, peut ainsi permettre de sélectionner dans le temps les actes qui contribuent le mieux aux perspectives souhaitées.

La mise en œuvre d’actions est ainsi primordiale : elles rendent opérationnelles l’anticipation territoriale et en retour permettent de préciser les perspectives de cette anticipation. Ce double intérêt interroge cependant la façon dont est conduite la majorité des démarches d’anticipation territoriale. Les démarches relèvent majoritairement d’exercices ponctuels et linéaires : un projet est élaboré pendant un ou deux ans, est mis en œuvre (sous réserve qu’il soit associé à un programme d’actions…), puis évalué au bout de plusieurs années. L’accélération des changements, le besoin d’expérimentations appellent un passage de ce processus linéaire à un processus permanent, plus souple et adaptable. Si certaines perspectives peuvent rester stables, au regard des enjeux qui les sous-tendent, pour d’autres, des adaptations seront envisagées en fonction des enseignements tirés de la mise en œuvre des actions. Le rythme de mise en œuvre des actions et d’évaluation doit être propre à chaque sujet : pour certains le cycle expérimentation-évaluation peut être rapide, pour d’autres il sera plus long. Ce sont ainsi plusieurs cycles qui s’opèrent en même temps, à des rythmes différents. La place du suivi apparaît également centrale et doit s’opérer à un double niveau : à l’échelle de chacune des actions, avec leurs rythmes propres, mais également à l’échelle des processus territoriaux, pour vérifier leur adéquation aux dynamiques de transition recherchées.

L’anticipation territoriale ne doit ainsi pas s’envisager comme la seule définition d’une perspective vers laquelle tendre, ni même comme une perspective associée à un plan d’actions, mais comme un véritable processus permanent intégrant pleinement la mise en œuvre des actions et leur évaluation.

Des expérimentations conduites aux Pays-Bas, en Grande-Bretagne et en Belgique ont permis d’identifier quatre activités de gouvernance nécessaires aux dynamiques de transition.

Des expérimentations conduites aux Pays-Bas, en Grande-Bretagne et en Belgique ont permis d’identifier quatre activités de gouvernance nécessaires aux dynamiques de transition³. La première activité, l’activité stratégique, consiste en la structuration du problème et la formalisation d’une vision de long terme. La deuxième activité consiste en la programmation des actions et la constitution des coalitions propices à la mise en œuvre de ces actions. C’est l’activité tactique. La troisième activité consiste en la mise en œuvre des actions et expérimentations. Elle correspond à l’activité opérationnelle. La quatrième activité consiste au pilotage, au contrôle et à l’évaluation du processus. Elle correspond à l’activité réflexive, elle permet de tirer les leçons des expérimentations.

Les deux premières activités se retrouvent régulièrement dans des démarches d’anticipation conduites en France. La troisième également, bien que le volet expérimental soit encore largement marginal. La quatrième activité est beaucoup plus inégale. Mais l’originalité tient surtout au fait que si la figure du cycle permet d’illustrer les interconnexions entre les différentes activités, les interactions et rétroactions possibles, elle ne doit pas suggérer un ordre séquentiel des activités, ni un cycle qui avancerait de manière uniforme. Dans les faits, la figure devrait plutôt représenter un empilement de cycles qui tournent chacun à des vitesses différentes, en fonction de leurs spécificités, tout en gardant une cohérence d’ensemble :

Ces expérimentations confirment l’intérêt d’un apprentissage réflexif par la pratique et la nécessité d’un processus permanent. Ce processus présente un double avantage. Le premier est de tirer parti de manière réactive des enseignements issus des expérimentations, afin d’ajuster les visions et programmes d’actions. Le second est de pouvoir les ajuster également avec plus de réactivité à l’évolution des contextes territoriaux et à l’émergence de nouveaux enjeux.

Dans les faits, la figure devrait plutôt représenter un empilement de cycles qui tournent chacun à des vitesses différentes, en fonction de leurs spécificités, tout en gardant une

cohérence d’ensemble.

La mise en mouvement des acteurs du territoire

L’implication des acteurs dans des dispositifs participatifs est présentée de longue date comme une condition nécessaire au développement durable ou à la transition. Ces motivations correspondent aux intérêts fréquemment attribués aux démarches participatives, en termes de mise en mouvement du territoire, d’engagement des acteurs, d’anticipation des conflits potentiels ou d’ouverture citoyenne. Nous assistons ainsi à une inflation des dispositifs participatifs, dont certains sont mobilisés dans le cadre de démarches d’anticipation territoriale.

Cette inflation ne doit cependant pas faire oublier les limites qui sont également associées à de tels dispositifs : impacts limités sur les choix politiques, corporatisme ou encore faible représentativité des participants. La capacité de mise en mouvement d’un territoire par de tels dispositifs nous interroge particulièrement. Une mobilisation, même réussie, ne touche qu’une fraction de la population et il est ainsi peu probable qu’elle soit suffisante, à elle seule, pour enclencher une dynamique de développement durable ou de transition. Si à l’échelle d’un quartier un tel exercice de concertation est susceptible de toucher une part significative de la population, à l’échelle du grand territoire, où sont conduites nombre de démarches d’anticipation territoriale, cette part devient marginale, et avec elle sa capacité d’entraînement.

Les élus et leurs collectivités ont un rôle à jouer certain pour mettre l’action publique au service des transitions, amplifier la dynamique des acteurs autres que les collectivités – associations, entreprises, habitants, etc. – et fédérer les initiatives.

Il nous semble que la mobilisation large doit se faire dans le cadre de la préparation et la mise en œuvre des actions ou des projets. C’est-à-dire dans la mise en œuvre opérationnelle de l’anticipation territoriale. Cette modalité présente le double avantage de se faire, d’une part, autours d’objets plus concrets, plus proches des habitants et des acteurs, qui les concernent davantage qu’un exercice plus abstrait d’anticipation territoriale. D’autre part, elle permet de démultiplier l’implication des acteurs autour d’un nombre plus grand d’actions ou projets, susceptibles de les concerner. Cette démultiplication peut ainsi permettre de toucher un nombre plus important d’acteurs et, finalement, contribuer davantage à la mise en mouvement du territoire recherchée.

L’enjeu ne serait ainsi pas tant d’impliquer un maximum d’acteurs dans l’élaboration de l’anticipation territoriale qu’un panel représentatif. L’objectif de la participation conduite à l’occasion de l’élaboration de telles démarches n’est plus celui de la mise en mouvement des acteurs – à faire dans le cadre de la mise en œuvre des actions et projets –, il est de recueillir des avis et propositions d’acteurs représentatifs de la diversité de la population, afin de prendre les décisions les meilleures possibles, éclairées de leurs analyses. Ce recadrage permettrait, d’une part, de limiter l’inflation des processus participatifs en les recentrant là où ils produisent le plus de valeur ajoutée et, d’autre part, de réfléchir davantage la participation en termes d’obligation de résultats que de moyens.

Le rôle structurant des collectivités

Même si de nombreuses initiatives et dynamiques s’opèrent en dehors de l’action publique, l’action publique est néanmoins structurante, par les services qu’elle déploie : l’animation conduite, les projets engagés, etc. Ainsi, les collectivités et leurs élus ont une responsabilité particulière dans les dynamiques territoriales à l’œuvre.

Une transition territoriale aurait-elle une possibilité d’advenir en dehors de l’action publique ? Sans son intervention ? De grandes transitions socio-techniques ont pu se faire en dehors de l’intervention publique, autours de quelques entreprises dominantes notamment. À l’échelle locale également, à l’image du mouvement des villes en transition, qui est avant tout un mouvement citoyen. Concernant la transition à l’échelle de plus grands territoires, là où sont conduites la majeure partie des anticipations territoriales, nous croyons néanmoins peu probable l’émergence d’une génération spontanée d’acteurs en dehors des sphères institutionnelles qui soient capables de générer une transition globale à cette échelle.

C’est pourquoi les élus et leurs collectivités ont une responsabilité particulière et un rôle certain à jouer. Le premier est bien évidemment de mettre l’action publique au service de la perspective souhaitée. Une couche du « mille-feuille » territorial n’ayant seule ni les moyens ni les compétences d’engager une dynamique de transition, c’est bien l’ensemble des collectivités qui doivent mettre leurs politiques et projets au service de la dynamique. La dynamique de transition aura d’autant plus de chances de s’engager qu’un maximum des strates du « mille-feuille » sont mises à son profit.

La seconde responsabilité est d’amplifier la dynamique des acteurs autres que les collectivités – associations, entreprises, habitants, etc. – et de fédérer les initiatives, là aussi au service de la transition souhaitée. Elle pourra notamment se faire dans le cadre de la préparation et la mise en œuvre des actions ou des projets évoqués ci-avant. Une attention particulière sera portée à la création d’un environnement propice et protégé permettant l’émergence d’une diversité d’innovations, à l’image de ce que des collectivités font déjà, par exemple, avec la création de fab labs, mais auxquels on ne saurait se limiter.

Poursuivre les expérimentations

Tournées vers l’avenir, les transitions territoriales peuvent utilement mobiliser l’anticipation territoriale pour s’engager ou s’amplifier. L’évolution du contexte dans lequel s’inscrivent ces démarches implique cependant un renouvellement de leurs modalités d’élaboration et de mise en œuvre qui ne peuvent plus être celles du passé. Tout comme les démarches d’anticipation ont intérêt à s’inscrire dans un processus permanent, les modalités qu’elles mobilisent pour leur élaboration ou mise en œuvre doivent elles aussi faire l’objet d’améliorations réflexives graduelles par la pratique. Dans notre monde mouvant, ce chantier reste ouvert.

N’oublions pas non plus que pour certaines perspectives le cap doit rester stable dans le temps long, temps long qui n’est pas celui des mandats des élus des collectivités. Il convient ainsi de garantir cette prise en compte du long terme et de se prémunir du risque de « myopie » politique. Là aussi, les instances et modalités restent à inventer et expérimenter.

1. Rémi Le Fur est responsable du parcours de master 2 Ingénierie du développement territorial et de la transition et également consultant au sein du bureau d’études INDDIGO. Ses travaux et son expertise portent sur l’anticipation territoriale, les dynamiques de transition territoriale ainsi que l’action publique locale.
2. Innerarity D., Le futur et ses ennemis. De la confiscation de l’avenir à l’espérance politique, 2008, Flammarion.
3. Loorbach D. et Rotmans J., “The Practice of Transition Management : Examples and Lessons from Four Distinct Cases”, Futures 2010, n^o 42, p. 237-246.