La dématérialisation des démarches administratives doit rapidement corriger ses oublis et ses excès

La numérisation de nos vies quotidiennes, y compris pour ses aspects administratifs, déjà largement engagée depuis une vingtaine d’années, n’a fait que s’accélérer durant la crise sanitaire. Une numérisation désormais structurante pour nos sociétés qui a été, s’agissant de la dématérialisation des démarches administratives, décidée et réalisée, sans discontinuité, par l’État à partir de la fin des années 1990 mais « sans » : sans concertation avec les usagers ; sans tenir compte de l’état de maturité des citoyens par rapport aux usages des technologies numériques ; sans associer dans ce programme ceux qui sont au contact des usagers et connaissent leurs besoins et leurs difficultés, à savoir, les travailleurs sociaux, les médiateurs numériques et les associations ; sans reconnaître officiellement le métier de médiateur numérique en l’incluant dans la grille des compétences territoriales et en organisant une filière métier, comme cela est le cas pour le déploiement de la fibre optique ; sans attribuer de moyens financiers sur le long terme notamment aux collectivités territoriales, afin, par exemple, de former les acteurs sociaux du territoire à la médiation numérique, développer des outils numériques permettant de connaître avec une grande précision où sont situées les inégalités numériques et qui est touché ; sans organiser l’indispensable coordination dans les territoires entre tous les acteurs concernés, à savoir, opérateurs des droits sociaux (tels que la caisse d’allocations familiales [CAF] ou Pôle emploi), préfectures, collectivités territoriales, associations, etc. ; sans s’inquiéter des conséquences de la dématérialisation sur le phénomène du non-recours aux droits sociaux, qui certes existait avant la dématérialisation, mais s’est accru du fait de la complexité du numérique et touche précisément des publics déjà en difficulté et éloignés du numérique.

Est-il normal, par exemple, qu’une préfecture ferme un guichet du jour au lendemain, sans prévenir la ville et les habitants ? Pourquoi la Direction interministérielle du numérique (DINUM) n’a-t-elle pas un pouvoir d’injonction et d’audit des sites Internet des services publics qui gèrent les droits sociaux afin de leur imposer des objectifs en termes de diminution du non-recours à ces droits et des préconisations techniques ? Pourquoi un opérateur de droits sociaux, qui en pratique rend très difficile l’accès à un interlocuteur, ne donne pas mandat à une collectivité territoriale pour recevoir le public et organiser ensemble ce report de charge de travail ? « Sur le terrain nous constatons souvent que, malheureusement, ces acteurs ne se parlent pas beaucoup entre eux, voire s’ignorent carrément. Une situation qui a quelque peu évolué avec la crise sanitaire. Sans oublier que leurs systèmes informatiques sont rarement compatibles, ce qui rend difficile la fluidité dans la circulation des dossiers », observe Benoît Vallauri, responsable du Ti Lab, laboratoire régional d’innovation publique de Bretagne. En outre, les opérateurs des droits sociaux qui reçoivent leurs directives de Paris n’ont généralement pas assez de marge de manœuvre au plan local pour élaborer des solutions avec les collectivités territoriales.

Alors que les personnes âgées demeurent très attachées à la proximité, au lien direct avec un interlocuteur, la difficulté numéro un est justement l’accès à un agent, point crucial particulièrement lorsqu’un dossier s’avère complexe.

Par ailleurs, tout comme l’État, les collectivités territoriales dématérialisent elles aussi leurs démarches et doivent également éviter le piège de la projection de ceux qui maîtrisent le numérique et pensent que tout un chacun est dans le même cas. Le service Ma métropole dans ma poche doit aussi être pensé pour celui qui ne maîtrise pas le numérique. Nous devons toujours avancer avec cette double problématique même si cela n’est pas évident : « Nous travaillons pour cela avec des sociologues qui sont nos “poissons-pilotes” », explique Abdelkrim Marchani, vice-président en charge du numérique à la métropole Rouen Normandie.

La dématérialisation, un impensé social

Une dématérialisation est pourtant présentée comme devant faciliter la vie des Français dans leurs relations avec les administrations : « Mais qu’est-ce qui est simple pour qui ? », interroge Daniel Agacinski, délégué général à la médiation auprès de la Défenseure des droits.

Les décideurs publics ont-ils en effet pris en compte les 2,5 millions de personnes¹ en situation d’illettrisme en métropole dont la moitié a plus de 45 ans ? S’est-on inquiété du fait que 21 % des 65-74 ans ne disposent pas d’un accès à Internet à leur domicile, proportion qui augmente fortement avec l’âge sans oublier les difficultés d’utilisation des technologies numériques ? A-t-on pensé aux 12 millions de personnes en situation de handicap et notamment les 1,5 millions atteints d’une déficience visuelle ? Le Gouvernement reconnaît lui-même que l’accessibilité numérique n’est que de 15 % à ce jour pour les personnes en situation de handicap ! S’est-on penché sur les usages d’Internet des parents célibataires, de ceux qui ne maîtrisent pas ou mal la langue française ou encore des jeunes, absurdement tous « bombardés » comme génération « millenials », mais dont un nombre conséquent n’est pas à l’aise avec certains usages, notamment les démarches administratives ? « Les 18-24 ans sont également très concernés par les problèmes liés à la dématérialisation des démarches administratives car un usage récréatif du numérique ne signifie nullement que l’on sait remplir sa déclaration d’impôts en ligne ou poster un CV », constate Benoît Vallauri, pour qui « le non-accès aux droits sociaux constitue le risque général de la dématérialisation et l’accélération annoncée le 6 septembre 2021 par le Gouvernement pour tenir l’objectif de 2022 pourrait bien accroître ce phénomène de non-accès. »

« La dématérialisation est, au pire, un moyen pour réaliser des économies en réduisant en pratique l’accès aux droits sociaux, au mieux, un impensé social », estime un bon connaisseur du dossier.

Pas étonnant dès lors que la dématérialisation suscite inquiétudes et incompréhensions. Plus largement c’est la relation avec l’administration qui suscite le mécontentement. À l’appui de ces constats, deux études récentes, l’une émanant du Défenseur des droits (DDD)², l’autre de l’Institut français d’opinion publique (IFOP)³, pour qui la situation des relations entre les Français et leur administration aurait même empiré.

La première étude porte sur les « Difficultés d’accès aux droits et discriminations liées à l’âge avancé ». Ainsi, 23 % des personnes de 65 ans et plus déclarent avoir rencontré des difficultés pour remplir leurs démarches administratives et 21 % ont rencontré des difficultés au cours des cinq dernières années pour résoudre un problème avec une administration ou un service public. Des difficultés fortement associées au niveau de dépendance des personnes âgées, à une situation de précarité, de la maîtrise de la langue française et/ou de l’usage d’Internet. À ce propos, l’étude montre que les personnes de 65 ans et plus ayant un usage rare d’Internet (moins d’une fois par semaine) ont déclaré davantage de difficultés administratives que les personnes ayant des usages plus fréquents. Ce qui souligne l’impact de la dématérialisation des services publics sur cette catégorie de population. La difficulté d’utilisation des technologies numériques et l’accès à Internet pour ceux qui habitent dans des zones blanches ou qui n’ont pas d’ordinateur, ou encore l’absence de maîtrise des usages d’Internet, sont des réalités qui concernent particulièrement les personnes âgées.

L’étude du DDD rapporte des commentaires des personnes interrogées et notamment cette phrase à propos de la dématérialisation : « Il y a de l’isolement, une déshumanisation, l’humain est remplacé par les médias, l’informatique : le relationnel n’existe plus, il faut être autonome. » Alors que les personnes âgées demeurent très attachées à la proximité, au lien direct avec un interlocuteur, la première difficulté est justement l’accès à un agent, point crucial particulièrement lorsqu’un dossier s’avère complexe.

Mais cette question de l’accès à un interlocuteur ne concerne pas uniquement les personnes âgées. Elle est également mise en exergue par l’étude de l’IFOP : ne pas trouver le bon interlocuteur dans le cadre d’une démarche administrative arrive ainsi en tête des mésaventures des Français interrogés, suivi par le blocage dans une démarche parce qu’il manque une information que l’administration aurait dû pourtant donner au préalable. Logiquement les Français non-fonctionnaires estiment que l’administration ne fait pas d’effort pour faciliter leurs démarches : ils étaient déjà 49 % en 1983, ils sont à présent 57 %. Quant à la façon dont le public est reçu dans les administrations, l’appréciation des sondés est, là encore, négative et stable : 53 % étaient insatisfaits en 1969, 54 % le sont en 2021.

La proximité avec les citoyens, pourtant au centre de nombreux discours de décideurs publics, ne serait-elle qu’un effet de mode ? En effet, une question concerne spécifiquement la prise en compte des besoins et des difficultés des gens dans les décisions des fonctionnaires du département et de la préfecture : si en 1983, 44 % des Français non-fonctionnaires n’avaient pas le sentiment que leurs difficultés étaient prises en compte par ces fonctionnaires, ils sont aujourd’hui... 66 % !

S’agissant de la dématérialisation, 51 % des Français interrogés (fonctionnaires et non fonctionnaires) pensent qu’elle améliore l’efficacité du service public mais plus encore qu’elle fait réaliser des économies à l’État (66 %) et surtout permet de réduire le nombre d’agents du service public (73 %).

Reste que l’IFOP n’a pas fait le lien dans son étude entre la dématérialisation et les sujets de l’accueil et du traitement des demandes : l’e-administration remplaçant totalement l’accueil physique permettrait-elle réellement de pallier les difficultés pointées en termes d’accueil du public, de prise en compte des besoins et difficultés des usagers ? Rien n’est moins sûr. Une succession de 0 et de 1 ne permettra jamais de résoudre des cas complexes, par exemple, ou de rassurer une personne âgée ou ne maîtrisant pas la langue française ! Or, rendre quasi-impossible le contact avec un interlocuteur, comme cela est le cas pour certains services publics, s’avère particulièrement pénalisant, certains renonçant à leurs droits par découragement et, en outre, n’est justifié par aucun texte de loi : « Lorsque l’usager sera enfin considéré par le service public comme “un client” avec l’objectif de la satisfaction de celui-ci, nous aurons énormément progressé, pense Abdelkrim Marchani. Apporter un véritable service, c’est aussi aller vers ceux qui sont en grande difficulté et qui ne maîtrisent pas les outils numériques et pour cela doivent être encore plus accompagnés. »

Les conseillers numériques France services : deux petits tours et puis s’en vont ?

Le Gouvernement a enfin commencé à prendre la mesure des difficultés, parfois extrêmes, engendrées par la dématérialisation. Tout d’abord dans les discours : « La stratégie de l’État n’est pas le tout numérique », a affirmé, il y a quelques semaines, Amélie de Montchalin, la ministre de la Transformation et de la Fonction publiques. Puis avec le recrutement, via France relance, de 4 000 conseillers numériques France services (CNFS) qui interviennent dans les territoires, notamment auprès des publics dont la dématérialisation aggrave les difficultés. Quant à la DINUM, qui, en tant que « faiseur » technique de la dématérialisation, avait jusqu’à présent privilégié cette approche, elle entame un virage vers les sciences sociales en travaillant, par exemple, avec des sociologues.

Les conseillers numériques France services sont très attendus par les collectivités, car jusqu’à présent les importants reports de charge de travail issus de la dématérialisation, sans que cela soit organisé, sont allés sur les travailleurs sociaux et les médiateurs numériques qui ont eu à faire face ces dernières années un afflux de demandes d’accompagnement d’aides aux démarches administratives dématérialisées.

Ce qui mécontente autant les premiers, qui ne sont pas formés au numérique, et dont ce n’est pas le cœur de métier, que les seconds, qui ne sont pas des spécialistes de l’administration et dont le cœur de métier est de former les gens au numérique pour les rendre autonomes, pas d’effectuer des démarches administratives à leur place. Or, cela suppose une volonté d’apprentissage que n’ont pas ceux qui s’adressent aux médiateurs pour accomplir une démarche administrative. Il y a donc, de fait, une transformation du métier de médiateur numérique mais sans mandat pour agir en ce sens. En cause, selon le rapport de recherche du LabAccés⁴ : « Cette absence de pilotage global d’une politique d’inclusion numérique territoriale place les structures dans une position paradoxale d’outil de médiation territoriale sur les questions numériques, sans mandat clair des collectivités et/ou organismes dématérialisant, qui sont pourtant de gros pourvoyeurs de besoins d’accompagnement numérique. » La solution va-t-elle venir des CNFS ? Est-ce la fin du « bricolage » auquel on assiste depuis une quinzaine d’années dans les territoires en matière d’accompagnement à la dématérialisation avec la multiplication des contrats jeunes et autres services civiques ?

« Les CNFS interviennent au sein de la mairie, du centre communal d’action social (CCAS), de la bibliothèque », précise Abdelkrim Marchani, qui déplore qu’une ville de 110 000 habitants ne compte que quatre conseillers ! « Si l’on veut combattre le phénomène du non recours aux droits, il faut aller chercher les personnes en difficulté et ne pas attendre qu’elles se rendent auprès des services publics, pense Abdelkrim Marchani. Les conseillers sur le terrain, les personnes-relais dans les associations et le bouche-à-oreille sont essentiels pour faire circuler l’information sur qui a besoin de quoi, qui fait quoi et où. » Car à l’heure actuelle, les collectivités territoriales, si elles connaissent leurs quartiers présentant des populations en difficulté, n’ont pas de vue « à la famille près » de ce qui serait évidemment très intéressant pour déterminer finement les besoins des habitants et agir en conséquence notamment dans la répartition des conseillers numériques.

C’est une autre faille de la dématérialisation : faute d’une politique d’accompagnement qui a longtemps été balbutiante, ni l’État, ni les collectivités territoriales ne disposent aujourd’hui des outils permettant aux décideurs publics de s’appuyer sur des données très précises et fiables combinant difficultés sociales et usages numériques des populations.

« Nous avons besoin de chiffres pour élaborer une politique publique en matière d’accompagnement au numérique et de réductions des inégalités dans ce domaine. Nous avons donc pris contact avec des services publics tels la CAF et Pôle emploi, ainsi qu’avec le département, qui possèdent déjà des données sur les publics en difficulté. Nous menons également des enquêtes de terrain car il faut absolument connaître quelles sont les difficultés de quelles typologie de population et sur quel secteur géographique. Notre objectif est, dans le cadre de l’Observatoire des inégalités numériques, de disposer à la mi-2022 d’une cartographie thématique et géographique des inégalités numériques sur notre territoire », détaille Gilles Massini, chargé de mission Solidarité numérique au sein de la direction de l’innovation et de l’aménagement numérique de Bordeaux métropole. La collectivité a également prévu de former dans les quartiers prioritaires de la ville (QPV) 3 000 personnes à la messagerie « car c’est la clé d’entrée pour tout », estime Gilles Massini. Ce qui pose encore une fois la question de l’accès aux bénéficiaires de droits sociaux et notamment les plus invisibles (migrants sans papier, femmes avec enfants dormant dans leur voiture, etc.) mais aussi des associations avec lesquelles travailler pour amener ces bénéficiaires jusqu’aux formations. La métropole bordelaise, qui a édité un guide des lieux ressources en matière d’accompagnement et de formation au numérique, a recensé pas moins de 125 lieux offrant des services totalement différents ! Toutefois, « aider les personnes les plus en difficulté nécessite d’importantes compétences d’ordre sociales, numériques, pédagogiques et surtout humaines », prévient Gilles Massini. 

Outre la question de leur nombre, c’est précisément autour de la formation des conseillers numériques France services (CFSN) que certaines collectivités territoriales se montrent préoccupées. Ces conseillers reçoivent une formation de trois mois portant sur la médiation et les compétences numériques. Cela s’avèrera-t-il suffisant par rapport au volet aide aux démarches qui incombe aux conseillers ?

Car en plus de connaître le numérique, il faut avoir une connaissance sociale des droits de l’organisme qui les délivrent et des informations nécessaires pour toucher ces droits. « Ce genre de “mouton à cinq pattes” est très difficile à trouver », fait remarquer Benoît Vallauri. « Voilà qui pose le problème de la formation des conseillers sur l’action sociale. Maîtriser les subtilités de la CAF ou des organismes sociaux en général n’est pas chose aisée, confirme Gilles Massini. C’est pourquoi les conseilleurs numériques France services qui viennent chez nous, en plus de leur formation initiale, passent également par Sésame, la formation de la métropole pour les acteurs sociaux, dans le cadre de notre politique d’inclusion numérique. »

En quatre ans, 540 personnes ont ainsi été formées par la métropole à « un bagage numérique minimum » afin d’apprendre à faire « à la place de », pour la réalisation de démarches administratives à la place d’un bénéficiaire ou encore aux différents sites de l’e-administration pour bien les connaître et éviter les pièges. Par ailleurs, comme il peut y avoir des écarts entre la définition du poste de conseiller numérique France services faite par l’État et la réalité du terrain, la métropole a créé une fonction de coordination afin d’accompagner les CNFS dans la réalisation de leurs missions.

L’autre sujet de préoccupation c’est le financement du dispositif des conseillers par l’État qui est prévu pour deux ans seulement. Comme si le numérique et les problèmes qu’il engendre par rapport aux démarches administratives allaient prendre fin dans ce laps de temps alors qu’il s’agit d’un sujet récurrent d’autant plus que le numérique évolue sans cesse et que l’on est donc vite dépassé ! Donc après ces deux années que se passera-t-il ? Il est à craindre que le « bricolage » des contrats aidés en tout genre, la non pérennité des financements autour de l’accompagnement au numérique, du développement de projets des collectivités pour identifier et réduire les inégalités au numérique soit de retour...

« Soit ces deux ans sont une période de test servant à repérer ce qui aura fonctionné et ce qui ne doit pas être retenu afin d’améliorer le dispositif suivant, soit indépendamment des résultats, il n’y aura pas de suite. Ce seraient alors les collectivités territoriales qui prendraient le relais mais nos moyens ne sont pas extensibles », rappelle Abdelkrim Marchani.

Un service public du numérique

Il ressort que la seule approche technique de la dématérialisation pendant deux décennies a engendré de l’incompréhension et du mécontentement tant parmi les usagers que parmi les agents du service public. Quand bien même elle a aussi satisfait, en leur faisant gagner du temps, ceux, nombreux, qui remplissaient déjà leurs formalités administratives version papier sans trop de problèmes, une approche trop fragmentée ne correspond pas à la transversalité et au rôle désormais essentiel que joue le numérique dans nos vies quotidiennes et dans la société.

Un sujet aussi fondamental doit relever d’une vision politique globale et d’un service public du numérique digne de ce nom qui ne peut pas se contenter de déployer des réseaux de fibre optique, d’élaborer des sites Web et de faciliter la connexion des usagers via France Connect en espérant que tout un chacun est et sera toujours autonome en matière d’usages des technologies numériques.

Outre les aspects techniques, un grand service public du numérique devrait être transversal par rapport aux autres administrations et remettre en cause l’organisation en silos qui prévaut aujourd’hui. Il devrait prendre en compte quatre dimensions :

• les aspects socio-économiques ;
• les aspects de médiation numérique et de formation ;
• les aspects de souveraineté numérique ;
• les aspects de recherche, pas uniquement en technologie.

C’est aussi le moyen d’arrêter le bricolage qui a longtemps régné autour de l’accompagnement aux usages du numérique en assurant enfin aux collectivités, les moyens financiers de leurs ambitions sur le long terme qu’il s’agisse de développer des projets autour de la connaissance des usages du numérique, de mener des enquêtes de terrain, de financer l’éducation populaire ou de contribuer à assurer aux citoyens l’accès par tous moyens aux droits sociaux.

1. Chiffres issu de l’Agence nationale de lutte contre l’illettrisme (ANCLI).
2. DDD, « Les difficultés d’accès aux droits et discriminations liées à l’âge avancé », enquête, oct. 2021. L’enquête quantitative a été réalisée par téléphone du 22 septembre au 31 octobre 2020 auprès d’un échantillon représentatif de 2 506 personnes âgées de 65 ans ou plus vivant à domicile. L’étude qualitative a été conduite auprès d’un panel de quinze aidants entre le 12 et le 27 novembre 2020 afin de disposer d’un regard complémentaire sur les difficultés vécues par les personnes âgées dépendantes ou en perte d’autonomie, les aidants étant susceptibles d’être les premiers témoins de ces difficultés.
3. IFOP, « Enquête sur le rapport des Français aux fonctionnaires à l’heure de la manifestation du 5 octobre », oct. 2021, réalisée pour Cartegrise.com. L’enquête a été menée auprès d’un échantillon de 1 010 personnes, représentatif de la population française âgée de 18 ans et plus. Les interviews ont été réalisées par questionnaire auto-administré en ligne du 21 au 22 septembre 2021.
4. Ti Lab, Lieux et acteurs de la médiation numérique. Quels impacts des demandes d’aide e-administrative sur l’offre et les pratiques de médiation ?, mars 2021 (http://www.labacces.fr).