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Patrick le Lidec : « Il ne faut pas s’attendre à un scénario du grand soir en matière de décentralisation »

Le 16 juillet 2019

L’accélération des réformes territoriales menées au cours des trois dernières mandatures présidentielles est réelle. Pourtant, au-delà de cette cadence parfois décrite comme infernale, demeure un sentiment de stagnation : en effet, malgré les promesses de renouveau, les injonctions au dynamisme et à l’agilité, les évolutions objectives affectant nos organisations territoriales apparaissent bien modestes. Absence de point de mire, de destination finale, de but fixe, etc., faut-il que tout change pour que rien ne change ? Entretien avec Patrick Le Lidec, chargé de recherche au CNRS.

Le président de la République a récemment annoncé un nouvel Acte de décentralisation articulé notamment autour de la notion de « différenciation ». Selon vous, quelles sont les marges de manœuvre réelles dont dispose le Gouvernement ? Peut-il bousculer le système ou, au contraire, faut-il s’attendre à un nouvel acte « cosmétique » ?

Je ne crois pas qu’il faille s’attendre à un scénario du grand soir en la matière. Trois dimensions sont à distinguer dans les projets du Gouvernement, dont deux étaient déjà à l’agenda avant le mouvement des Gilets jaunes. Le Gouvernement avait déjà en tête les idées de clarification des compétences (pour responsabiliser) et de différenciation (qui figurait dans le projet de révision constitutionnelle). Il a regroupé tout cela sous un nouveau chapeau, celui de la décentralisation.

La première question est celle des motivations du président de la République pour décentraliser dans le contexte actuel. J’en vois deux. La crise des Gilets jaunes oblige le président de la République à faire le constat que la concentration des responsabilités sur l’échelon national, et plus particulièrement sur sa personne, est un facteur de risque : elle expose le chef de l’État à la concentration des mécontentements. Lorsque l’on assiste à une forte critique du pouvoir central, le réflexe dans un intérêt bien compris est de vouloir partager les responsabilités, pour mieux partager le fardeau de l’impopularité. De ce point de vue, on peut rapprocher la crise des Gilets jaunes de mai 1968. La seconde motivation c’est de désamorcer le conflit latent avec le Sénat et avec les associations d’élus qui se sont réunies sous la bannière de Territoires unis. L’idée de l’exécutif est de satisfaire la demande de décentralisation qu’elles formulent pour éteindre ce front et priver les oppositions de droite et de gauche de la possibilité de mobiliser sur ce registre de la France des territoires contre les technocrates centralisateurs. Une fois que l’on a dit cela, il n’est pas très facile d’imaginer un contenu de grande ampleur puisque la demande de décentralisation formulée par Territoires unis manque de clarté et relève surtout d’une forme de posture.

Le Gouvernement avait déjà en tête les idées de clarification des compétences (pour responsabiliser) et de différenciation (qui figurait dans le projet de révision constitutionnelle). Il a regroupé tout cela sous un nouveau chapeau, celui de la décentralisation.

Cette volonté de décentraliser rejoint une deuxième idée que le Gouvernement souhaite pousser : la clarification des compétences et la consolidation des blocs de compétences existants. C’est l’un des fils rouges des préconisations communes à l’ensemble des rapports des divers comités et commissions qui se sont succédé depuis le milieu des années 2000, qui n’ont été transposés qu’avec un succès très relatif. Sous cet intitulé se cachent en réalité des mesures de décentralisation et de recentralisation. Décentralisation d’un côté, car il y a une volonté du Gouvernement d’aller jusqu’au bout des mesures de certains processus de décentralisation qui avaient été initiés en 2003-2004 et qui étaient restés au milieu du gué en raison de l’hostilité manifestée par les fonctionnaires d’État à l’idée de devenir des agents territoriaux. On le voit avec les mesures qui ont été prises dans le cadre de la loi du 5 septembre 20181 qui transfère aux régions la responsabilité de l’information des élèves et des étudiants, les missions de l’Office national d’information sur les enseignements et les professions et met à la disposition des régions les personnels d’État dédiés à ces missions. Le Gouvernement aimerait satisfaire les revendications des régions mais il se heurte encore aux réticences des personnels. Recentralisation de l’autre, car l’exécutif souhaiterait reprendre, par exemple, aux conseils départementaux la gestion du RSA et les DMTO, dont les produits sont très inégalement répartis.

Le troisième sujet c’est celui de la différenciation territoriale, qui peut servir des objectifs sensiblement différents selon les points de vue adoptés. Du point de vue des élus, la différenciation est d’abord pensée comme une opportunité de développer leurs projets et d’exercer certaines compétences de l’État ou d’échapper au schéma de répartition des compétences entre échelons, comme on le voit dans le cas de la collectivité d’Alsace, qui revendique les compétences économiques de la région. Du point de vue de l’État, la différenciation recouvre d’autres desseins, et au premier chef la volonté de réaliser des économies budgétaires. La différenciation c’est d’abord la liberté donnée aux collectivités d’appliquer ou non la réforme des rythmes scolaires, d’inciter les collectivités qui le souhaitent à fusionner, ou encore la possibilité de déployer une réforme de manière progressive, comme on le voit avec les métropoles de Lyon ou Marseille. À défaut d’être en capacité d’imposer une suppression des conseils départementaux dans toutes les métropoles, le Gouvernement peut parvenir à les supprimer à certains endroits en jouant de la différenciation. On pourrait imaginer au nom de la différenciation de faire le conseiller territorial dans les petites régions mais pas dans les grandes. La différenciation territoriale est alors le reflet, sinon d’une forme d’impuissance, en tout cas d’adaptation aux contraintes : ces contraintes amènent le centre à avancer ses pions de manière désordonnée, à des rythmes différents selon les parties du territoire national au gré des obstacles rencontrés. De telles exceptions sont ensuite invoquées au profit d’une stratégie de généralisation, la différenciation étant alors non une fin en soi mais une stratégie provisoire, en vue d’avancer dans l’agenda des fusions. Dans l’esprit de l’exécutif, la différenciation se confond davantage avec un objectif d’économie budgétaire, ou comme la contrepartie accordée aux efforts budgétaires demandés aux élus des plus grandes collectivités, dans une logique de contrepartie. Au fond, le Gouvernement peut jouer la différenciation pour donner des gages un peu symboliques à ceux qui revendiquent davantage d’autonomie (comme en Corse) ou pour répondre à des enjeux de coût : à ceux qui disent que le coût des normes est trop élevé, l’État répondra différenciation. On voit donc que le terme de différenciation recouvre des choses très différentes.

Les derniers mois ont été marqués par le retour en force de l’institution communale, du moins, de la fonction mayorale. Comment l’analysez-vous ? Faut-il une nouvelle fois s’attendre à des élections locales en 2020 qui passeront sous silence l’enjeu intercommunal ?

Ce retour en force est la conséquence de l’isolement du pouvoir central. Isolément choisi, dans un premier temps, dans le cadre d’une stratégie de rupture, puis subi, dans un second, à partir de novembre 2018. Depuis 2017, on se trouve dans une configuration politique très singulière, qui rappelle à bien des égards celle de du début des années 1960. D’un côté, un président de la République qui dispose d’une majorité absolue à l’Assemblée et qui a délibérément cherché à se construire une légitimité en s’opposant au « monde d’avant » et ne cachant pas une volonté de tourner la page. De l’autre, les anciens partis dominants qui contrôlent le Sénat, et sont majoritaires dans les collectivités et dans plusieurs grandes associations d’élus, gagnés symétriquement par une logique de contestation systématique du pouvoir central. L’entretien d’un tel clivage n’est pas tenable durablement pour le pouvoir central, surtout quand survient une crise comme celle des Gilets jaunes.

En situation de crise, le réflexe est de se tourner vers les fondamentaux : en France, l’État s’est construit sur les mairies, donc il s’est logiquement appuyé sur elles pour sortir de la crise.

Ce qui m’a frappé durant les premiers temps de la crise des Gilets jaunes, c’est la tentation de certains de jouer de la surenchère de la base contre les sommets de l’État, au risque de voir les préfectures partir en fumée. Or, en situation de crise, le réflexe est de se tourner vers les fondamentaux : en France, l’État s’est construit sur les mairies, donc il s’est logiquement appuyé sur elles pour sortir de la crise. Dans un tel contexte, l’exécutif a été contraint de s’appuyer d’abord sur les maires ruraux. En faisant des maires les principaux animateurs du Grand débat national, l’exécutif a scellé avec eux une alliance dont il est aujourd’hui un peu prisonnier, ce dont témoignent les déclarations présidentielles autour de l’idée d’un assouplissement de la loi NOTRe2. Il est donc probable que les élections de 2020 ne seront pas très différentes de celles de 2014 et ne devraient pas être très propices à l’affirmation du fait intercommunal. Il est vrai aussi que la constitution d’intercommunalités parfois très vastes depuis 2015, parfois appelées « XXL », opère aussi comme un facteur de réhabilitation du fait communal. Durant les vingt années qui ont suivi l’adoption de la loi ATR3, on pouvait croire que les communautés de communes de taille réduite (qui avaient souvent été créées à l’initiative des conseillers généraux - maires des communes chef-lieu) allaient au fond largement remplacer les communes et les transformer en « mairies d’arrondissements », en absorbant une part croissante de leurs compétences, car cela correspondait en grande partie à la stratégie de l’État, ou plutôt de la DGCL. Mais ce scénario a été un peu perturbé au moment de l’adoption de la loi NOTRe, car le Gouvernement Valls s’est mis en tête que l’intercommunalité allait plutôt servir à « tuer » les conseils départementaux ; c’est d’ailleurs pour cela que le seuil minimum des intercommunalités a été porté dans le projet de loi de 10 000 à 20 000 habitants, avant de redescendre à 15 000 dans le cadre du compromis noué avec le Sénat. Cela a ouvert une opportunité de déviation par rapport au scénario central privilégié par la DGCL, qui s’est combinée avec d’autres facteurs dans la phase de mise en œuvre de la loi (et qui n’étaient pas forcément prévisibles). Au-delà des directives données aux préfets de constituer de grandes intercommunalités, aptes à reprendre un jour certaines compétences départementales, d’autres facteurs ont joué plutôt du côté des élus : la création des grandes régions a engendré une course à la taille pour acquérir le statut d’interlocuteur sur la nouvelle scène régionale ; s’y sont ajoutés d’autres facteurs comme la volonté de constituer des communautés d’agglomération pour toucher une meilleure dotation globale de fonctionnement (DGF), ou des stratégies d’adaptation de certains élus frappés par l’incompatibilité entre mandats parlementaires et fonctions exécutives locales. Certains grands élus ont voulu constituer des intercommunalités d’une taille égale ou supérieure aux circonscriptions législatives dont ils étaient contraints de se retirer.

Jusqu’à présent, et à l’inverse de nos voisins européens, notre édifice territorial s’est caractérisé par sa remarquable stabilité. Comment l’expliquer ?

C’est une question difficile à traiter en quelques phrases parce qu’il y a des explications qui relèvent du temps long, des trajectoires historiques et des structures, et d’autres du temps court, et des formes d’actualisation de ces structures sous la forme d’incitations pesant sur les acteurs. Sans prétendre à l’exhaustivité, on peut dire qu’il y a au moins cinq explications.

Une première réponse consiste à souligner que cette singularité apparente est en fait une propriété commune aux systèmes préfectoraux « napoléoniens », en grande partie partagée par nos voisins immédiats d’Europe du sud, Italie et Espagne. Lorsque la question de la modernisation des systèmes territoriaux a été inscrite à l’agenda des années 1950 à 1970, ces pays ont éprouvé de plus grandes difficultés que ceux d’Europe du nord, parce que les administrations déconcentrées d’État occupaient une place majeure et n’avaient pas du tout intérêt à la mise en œuvre de plans de fusion de municipalités de grande ampleur qui auraient amoindri le rôle qu’elles occupaient. En France, on a notamment constaté une certaine réticence du corps préfectoral face à la perspective de fusions massives et une très grande prudence dans la mise en œuvre de la loi Marcellin du 16 juillet 19714, de même qu’une forte hostilité à la réforme régionale qu’avait bien analysée Pierre Grémion dans les années soixante. Les réformes des collectivités sont plus difficiles à entreprendre dans les pays à systèmes préfectoraux parce qu’ils assurent des phénomènes de couplage entre institutions : en résumé, le préfet est solidaire des notables. Les taux de réduction du nombre de communes observés dans les pays non-napoléoniens durant les années 1950-1970 sont systématiquement supérieurs à ceux observés dans les pays napoléoniens : la différence est très marquée avec des taux de réduction de 80 % au Danemark, de 88 % en Suède, de 65 % en Allemagne de l’ouest, de 61 % en Grande-Bretagne, quand le statu quo ou des réductions minimales prévalent dans les pays napoléoniens (de 13 % en Espagne, de 3 % en Italie et en France, de 1 % en Grèce).

La différenciation, c’est d’abord la liberté donnée aux collectivités d’appliquer, ou non, la réforme des rythmes scolaires, d’inciter les collectivités qui le souhaitent à fusionner, ou encore la possibilité de déployer une réforme de manière progressive, comme on le voit avec les métropoles de Lyon ou Marseille.

Une deuxième réponse, également de nature historique, insiste sur les éléments propres à notre trajectoire de construction étatique, qui permettent de comprendre comment et pourquoi les communes et les maires ont pris une telle importance dans notre système institutionnel, au point qu’il est devenu inenvisageable de déployer en France des stratégies de fusion autoritaire des communes dans les années soixante. À ce titre, on peut évoquer trois moments décisifs. Premier moment, le moment révolutionnaire, lorsque se construit en France une administration moderne rationalisée sur les décombres de l’Ancien Régime : le choix révolutionnaire de se débarrasser des provinces et des privilèges notamment fiscaux qu’elles enferment a une contrepartie très importante, à savoir la transformation des paroisses en communes. C’est un facteur essentiel de stabilité, de continuité entre l’administration de l’Ancien Régime et l’administration moderne, qui permet à l’administration napoléonienne de se construire : le préfet n’est rien sans les maires, qu’il nomme. L’État français au xixe siècle se construit sur les communes et se sert de leurs formidables capacités d’extraction faire la guerre à l’étranger : il utilise les registres paroissiaux pour recenser les conscrits et prélever l’impôt. Le deuxième moment, est celui de la transition démocratique, dans lequel les communes sont appelées à jouer un rôle décisif, à la charnière du Second Empire et de la IIIRépublique, avec les lois constitutionnelles de 1875. La démocratie fait peur aux possédants, qui y voient le risque d’une redistribution sans limites. Pour rassurer les possédants et une frange des monarchistes, la loi constitutionnelle de 1875 confie au Sénat un pouvoir de veto en matière de révision constitutionnelle (c’est l’origine du bicamérisme égalitaire en matière constitutionnelle que l’on retrouve dans le régime de la VRépublique). Là encore, la solution consiste à recourir aux communes, auxquelles la loi constitutionnelle confie des prérogatives égales dans la désignation des sénateurs, et ce, quelle que soit leur population : Paris a le même poids politique qu’une commune de trente habitants. Cette politique de « bourgs pourris » est fondamentale dans la construction de notre République, puisque la République n’est acceptée en 1875 qu’à condition d’en donner les clés et le contrôle aux maires des petites communes. On a donc fait jouer un rôle politique majeur de contrepoids au suffrage universel aux petites communes via le Sénat. Le collège électoral sénatorial a été revu à plusieurs reprises mais cette inégalité de représentation n’a jamais été remise en question. Sous la pression communiste, le rôle du Sénat a été amoindri dans la Constitution de la IVRépublique mais cela n’a pas duré. Face à la menace communiste, troisième moment, le réflexe du général de Gaulle a été de ressusciter un système de ce type, avec la Constitution de 1958 que les constitutionnalistes d’alors qualifient de « République sénatoriale », puisque ce sont les maires, et de manière prépondérante ceux des petites communes évidemment, qui élisent le président de la République et qui désignent des sénateurs (qui retrouvent par la même occasion leur pouvoir de veto en matière constitutionnelle). Avec une histoire comme celle-là, comment s’étonner que la France n’ait pas été en capacité de fusionner ses petites communes de manière autoritaire dans les années 1960 ? Quand le général de Gaulle a décidé de se faire élire au suffrage universel direct en 1962, il a ébréché ce modèle de République mayorale (ce qui lui a valu l’accusation de forfaiture) mais sa tentative de rupture avec cet héritage a échoué en 1969 et a causé son départ. C’est un facteur majeur de stabilité ou plutôt de changement dans la continuité, car aucun président, ni même aucun des candidats à la magistrature suprême, n’a osé depuis affronter frontalement les maires. Le propos de François Hollande devant les États généraux de la démocratie territoriale organisé par le Sénat le 5 octobre 2012 est emblématique de cette trajectoire historique et des craintes des présidents français vis-à-vis des maires : ironisant sur les velléités de fusion autoritaire manifestées par son prédécesseur, il soulignait ainsi avec humour : « À un moment, la commune a été mise en cause. C’était dangereux, pas tant pour les communes que pour ceux qui en avaient eu l’idée, car chacun a fini par considérer que la commune était irremplaçable ! »

Une troisième réponse conduit à souligner que notre édifice n’est pas immobile mais qu’il est l’objet de réformes, différentes, moins radicales que dans les pays d’Europe du nord, avec des changements incrémentaux et des réformes par superposition (layering), qui ont consisté à créer des structures intercommunales et des régions, faute d’être capables de supprimer directement les communes et les départements. Ces stratégies de réforme par superposition visaient à affaiblir progressivement communes et départements, à les « dévitaliser » pour reprendre les termes communs à Édouard Balladur et Manuel Valls. Une partie du chemin a été accompli par ces réformes et rendent des changements radicaux moins nécessaires. Sans intercommunalité, le maintien des communes aurait été beaucoup plus délicat.

Une quatrième explication à la lenteur des transformations de notre modèle territorial renvoie aux intérêts politiques de court terme des majorités au pouvoir et aux alternances successives qui se traduisent par l’abrogation des réformes ou la remise en cause partielle des stratégies mises en place par les prédécesseurs. Les démocraties d’Europe du nord qui sont dirigées par des coalitions gouvernementales plus ou moins larges, du fait de leur usage de la proportionnelle, sont capables de mener des politiques de rationalisation de l’architecture territoriale avec une certaine constance, sans subir des à-coups trop marqués. A contrario, le modèle de démocratie majoritaire présidentielle à la française n’incite pas l’exécutif à investir dans la fabrication de diagnostics consensuels et dans la construction de larges coalitions permettant d’asseoir la légitimité des réformes territoriales : s’il permet à l’exécutif de se contenter d’une négociation réduite à la portion congrue avec les parlementaires de sa majorité avant l’adoption rapide de réformes, le régime de la VRépublique est, en revanche, loin de leur garantir la durée. Les revirements ou réorientations du cours de l’action publique ne sont pas exceptionnels : les alternances successives constituent dès lors un terreau propice au développement de réformes par à-coups, et ce d’autant plus que les questions territoriales sont indissociables d’enjeux de redistribution du pouvoir et s’accompagnent parfois de réformes électorales. Cette tentation de la réforme pour son propre camp affleure dans le traitement administré aux départements et régions au cours des deux dernières législatures. Épousant une logique de navigation à vue au gré des opportunités politiques, l’exécutif impulse des réformes (se livrant parfois à l’improvisation) sans qu’aucun consensus, même latent, n’ait été construit quant à l’évolution possible des échelons intermédiaires (départements, régions). En prenant un peu de recul et ne regardant le début des années 2000, on observe qu’au moins cinq scénarios de recomposition font débat. La commission Mauroy évoque notamment la constitution de sept ou huit grandes régions ou encore la possibilité de transformer ou encore la possibilité de transformer le conseil départemental en « assemblée des présidents des intercommunalités », une fois la couverture intégrale et l’élection au suffrage universel des conseillers communautaires acquise, mais se divise nettement sur ce sujet. La mandature suivante est loin de dissiper les malentendus et hésitations, comme en témoignent les interrogations soulevées par le rapport de Michel Piron en 2006 : « Encourager la création de grandes régions ? […] “Départementaliser” les régions ? […] “Régionaliser” les départements ? » se demande-t-il, tout en observant que « le législateur, le constituant, le Gouvernement continuent d’hésiter quant aux choix à faire, tiraillés entre des tendances ou des orientations en partie contradictoires ». Michel Piron suggérait alors une autre possibilité, celle de scénarios différenciés selon la densité ou la taille des régions. C’est l’illustration de l’absence de scénario de réforme faisant consensus parmi les élus, ni entre « camps politiques » ni même à l’intérieur de chacun d’entre eux. Faut-il dès lors s’étonner que les majorités successives soient amenées à improviser sous la pression européenne, au risque de n’entreprendre que des réformes symboliques ?

Une cinquième réponse repose sur le défaut d’enthousiasme réformateur de la population elle-même, du moins tant que la crise de 2008 n’avait pas encore frappé. Les sondages réalisés par la commission Mauroy en 2000 montraient, par exemple, que l’idée de suppression d’un échelon au motif des surcoûts ne recueillait alors le soutien que de 19 % des sondés. Entre l’hostilité d’un grand nombre d’élus et le manque de soutien populaire, on tient une autre clé d’explication à l’incomplétude et à la lenteur des changements observés.

  1. L. n2018-771, 5 sept. 2018, pour la liberté de choisir son avenir professionnel.
  2. L. n2015-991, 7 août 2015, portant nouvelle organisation territoriale de la République.
  3. L. n92-125, 6 févr. 1992, relative à l’administration territoriale de la République.
  4. L. n71-588, 16 juill. 1971, sur les fusions et regroupements de communes.
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