Questionner les finalités des programmes : le cas de Entrepreneur(e)s d’intérêt général

Qu’est-ce que le programme EIG ?

Le programme EIG a été créé en 2016, sous l’impulsion du président de la République, François Hollande. Il est piloté par la Direction interministérielle du numérique (DINUM) au sein de la mission Etalab, service en charge, notamment, de la stratégie d’ouverture des données publiques et de l’exploitation de la plateforme nationale data.gouv. Concrètement, à cette période, le programme vise à accueillir des professionnels du numérique (data science, développement, design) pendant dix mois dans l’administration, pour relever, avec les agents publics de leur administration d’accueil, des « défis » d’amélioration du service public autour du numérique et des données. Ces défis prennent la forme de projets de développement d’outils numériques censés transformer en profondeur la réalité métier des agents en s’affranchissant des contraintes administratives. Le parti pris est que la capacité de l’État à réaliser sa transformation numérique est entravée par des contraintes liées au droit des marchés publics, aux silos créés entre des fonctions informatiques et les services métiers au sein des ministères, au manque de nouvelles compétences numériques dans les administrations ainsi qu’à une trop faible synergie entre secteur public et monde entrepreneurial. Il s’agit donc d’aider l’État à construire de nouveaux modèles d’innovation plus rapides, plus simples, qui favorisent des itérations régulières entre les agents techniques et les usagers du service public.

Sur le fonctionnement, les EIG sont en immersion dans leur administration au quotidien, tout en s’inscrivant dans un dispositif en réseau. Ils font partie d’une promotion d’EIG interministérielle, et bénéficient de la possibilité d’un hébergement nomade dans un tiers-lieu d’innovation sociale, le Liberté living lab⁴. L’objectif est de leur ménager une « zone de liberté » et d’expérimentation et de se détacher plus facilement du sentier de décision traditionnel au sein de leur administration d’accueil. Cette zone de liberté est renforcée par le soutien d’un mentor stratégique, « sponsor » placé à un haut niveau de la hiérarchie de l’administration d’accueil. Ce portage hiérarchique important, ainsi que le positionnement politique du programme, est censé permettre d’activer – au bon moment –les leviers nécessaires à la réussite du défi et pouvoir ainsi dépasser les potentiels blocages internes. Depuis 2017, six promotions se sont succédées⁵. La première regroupait 11 EIG qui ont relevé neuf défis proposés par huit administrations. La deuxième comportait 13 défis proposés par 10 administrations, pour 28 EIG en équipes de deux ou trois. Aujourd’hui, la promotion en cours est composée de 15 défis. Progressivement, les missions du programme ont évolué. EIG a désormais un objectif de recrutement d’entrepreneur·euses dans la fonction publique. Le recrutement s’opère désormais au fil de l’eau et l’objectif est d’introduire dans l’administration des compétences de chef de projet numérique pour participer au pilotage stratégique de projets innovants, développés notamment dans la démarche beta.gouv.fr. Les EIG bénéficient sur la période de leur défi d’un programme d’accompagnement porté par Etalab pour renforcer la dimension communautaire – on parle même d’une « communauté numérique d’intérêt général » – et favoriser la collaboration et l’entraide entre défis. Ce programme est piloté par un agent à temps plein en charge de l’animation, un agent en charge de la communication tandis que la coordination est assurée par un agent à temps partiel sur le programme. Les appuis techniques et les ressources en méthodologie design sont assurés par deux agents recrutés dans le cadre d’un défi porté par Etalab. Ces agents, issus de la deuxième promotion, n’ont pas le même statut que les autres entrepreneurs et sont dédiés à l’encadrement de la promotion et à la documentation des avancées. L’accompagnement se structure autour de temps forts, comme l’organisation d’un « boot camp » (séances de cohésion d’équipes) au début, d’une session mensuelle de télétravail au sein du Liberté living lab, censée favoriser la collaboration entre les défis, et de deux séminaires en résidentiel où la promotion se regroupe sur deux jours pour échanger sur l’avancée des défis, les blocages et les stratégies à mettre en œuvre pour opérer la transformation numérique.

Explorer le « numérique d’intérêt général »

Le programme revendique la structuration d’un discours partagé sur le « numérique d’intérêt général ». À partir de la documentation du programme, et de mes observations réalisées lors des différents évènements du programme d’accompagnement, j’ai tenté de déconstruire ce discours pour rendre compte de ce qui est entendu derrière cette formule par les acteurs. L’enquête montre un numérique au service de l’innovation ouverte, sur le modèle de l’économie du numérique qui considère la technologie comme un levier de transformation rapide vers un modèle « plateforme » plus efficace et rationalisé. Les données et l’IA sont mises en avant comme les ressources technologiques pour cette transformation.

Dans la communication externe du programme, notamment à destination des administrations, le numérique est présenté comme un « produit », source de disruption, une innovation porteuse de solutions, capable de répondre aux problématiques des administrations. C’est, par exemple, le cas du défi ExploCode dans la troisième promotion qui vise à « développer une brique d’IA capable d’apporter une réponse juridique lisible et fiable aux questions posées par les usagers en droit du travail ». L’équipe, composée d’un binôme de spécialistes en science des données, était chargée de « développer un outil qui permette de répondre à toute question concernant le droit du travail grâce à de l’analyse sémantique, l’exploration de solutions d’IA, et le développement de services et une application programming interface (API) – ou “interface de programmation d’application” – pour une diversité d’utilisateurs concernés par le droit du travail (agents publics, syndicats, associations, entreprises, RH, etc.) ». En d’autres termes, on confie à l’outil la mission de permettre aux citoyens – utilisateurs finaux –d’obtenir des réponses formulées en termes juridiques à leurs questions posées en langage ordinaire par la médiation d’une technologie numérique.

Cette approche laisse voir une part de « solutionnisme technologique »⁶ dans la mesure où elle confère un pouvoir normatif très important aux technologies numériques, ici celui de rendre – à elles seules – simple et accessible le droit du travail. L’appel aux données est ici central et doit permettre de rendre l’action publique plus efficace, car plus personnalisée (amélioration de la qualité des réponses par des technologies d’apprentissage automatique). Le numérique est également présenté comme un levier pour installer une « culture de l’ouverture » dans l’administration afin d’exploiter le potentiel ignoré des données et révéler leur potentiel informationnel. Cette rhétorique d’accompagnement, semblable à celle mobilisée dans les stratégies concernant l’ouverture des données publiques⁷, invite les administrations à faire appel aux EIG pour transformer les organisations en ce sens. Sur la manière de faire advenir ces changements, le programme EIG valorise le modèle du développement de projets porté par des équipes légères, avec une ambition circonscrite qui fonctionnerait en « commando » pour porter ces méthodes. Le vocabulaire militaire est d’ailleurs utilisé à de nombreuses reprises par l’encadrement du programme. Ce numérique susceptible d’apporter des solutions inédites aux administrations grâce aux méthodes de l’innovation ouverte importée par des équipes légères porteuses de projets de faible ampleur traduit une vision de l’intérêt général et du service public, censée répondre aux frustrations engendrées par la bureaucratie en rendant le travail des agents plus efficace. Le parti pris est que cette démarche, centrée sur l’utilisateur et ses besoins, doit pouvoir plus facilement répondre aux préoccupations quotidiennes des citoyens. Le service doit être simple pour servir au plus grand nombre et être personnalisé grâce aux données numériques.

La culture numérique à l’épreuve des administrations

L’enquête montre que l’idéal de départ est le plus souvent bousculé par la réalité du contact avec les administrations. Plongés dans la réalité du terrain, les entrepreneurs sont amenés à faire des choix dans les dix mois impartis, à se concentrer sur certains aspects de leurs défis, plus que sur d’autres. Les projets les plus complexes – notamment ceux avec une forte composante technique – avancent à marche forcée et négligent parfois l’intégration d’une réflexion sur les effets de telles transformations sur l’action publique.

L’enquête que j’ai réalisée auprès de la troisième promotion⁸ confirme l’importance des configurations locales au sein des administrations. Il est ainsi particulièrement difficile de comparer l’intégration des EIG dans de grandes administrations centrales ou des institutions comme l’Assemblée nationale avec celles qui ont lieu dans de petites agences déconcentrées. Dans certains cas, les nouveaux arrivants sont rapidement intégrés comme de « nouveaux collègues » alors que d’autres se retrouvent, malgré eux, inscrits dans des enjeux hiérarchiques très forts et une autonomie de travail réduite. L’appui interne et le portage politique sont également des éléments décisifs. Dans certains cas, les administrations sont pleines de bonne volonté et mettent à disposition les moyens techniques nécessaires (serveurs, machines puissantes, jeux de données, etc.) et l’appui politique nécessaire avec des mentors très investis. À l’inverse, d’autres EIG ont mis plusieurs semaines, voire plusieurs mois, à avoir accès à des machines performantes ou au réseau wifi… Ce type de démarche, qui invite à porter un regard critique sur l’existant par des acteurs extérieurs chargés de pointer des problèmes peut susciter de fortes résistances dans les administrations.

Au-delà des éléments de contexte, l’enquête permet d’identifier une série de points de vigilance sur lesquels se cristallise la capacité des défis à susciter de l’innovation au sein des administrations. La première d’entre elles concerne le degré de cadrage du sujet en amont. Cette volonté de « cadrer » n’est pas forcément intuitive dans une démarche d’innovation ouverte qui prône l’itération, l’expérimentation et le « bêta permanent » grâce à des méthodes agiles. Pourtant, il importe que les différents services internes s’accordent sur ce qu’ils attendent des EIG et sur les conditions à réunir pour la réussite de sa mission.

Le deuxième point concerne la gestion de la temporalité particulière du programme. Dix mois est un temps court. Cette contrainte temporelle peut expliquer que de nombreuses équipes d’EIG aient fait le choix de mettre l’accent sur la dimension technique de leurs défis. De fait, dans de nombreux cas, les enjeux associés à la culture de l’ouverture – prônée dans les textes – ont eu du mal à s’imposer, recentrant l’action des EIG sur la dimension « produit » du défi, c’est-à-dire la mise en ligne d’un outil numérique pour remplir la mission fixée. Dans mon enquête, la majorité des EIG engagés ne m’ont pas paru avoir cherché à prendre en compte les enjeux éthiques associés à la non-discrimination ou à l’importance d’assurer la primauté humaine (la garantie que l’IA se mette toujours au service de l’humain, en limitant l’autonomie du système d’IA). Plus largement, la question de la finalité, de la proportionnalité des bénéfices attendus pour l’usager est globalement absente du discours. La plupart d’entre eux se retrouvent pris dans une spirale de court terme qui problématise leur rapport aux technologies complexes – comme les systèmes d’IA – dans un rapport de performance et d’efficacité sans véritable vision de l’intérêt général associée.

Enfin, on peut pointer l’importance de trouver des profils adéquats aux missions proposées dans les défis. La compétence technique est évidemment une composante importante.

Les EIG sont, dans leur grande majorité, issus des grandes écoles d’ingénieurs françaises. Ce profil répond aux attentes de l’administration, habituée à recruter parmi ces établissements d’élite.

Au sein de ce vivier, ce sont souvent les plus jeunes qui sont intéressés par ce type de programme, dans la mesure où il est souvent plus difficile de quitter un emploi salarié, en contrat à durée indéterminée (CDI), avec des salaires souvent conséquents, pour un contrat à durée déterminée (CDD) de dix mois, très bien rémunéré pour le public (4 000 euros par mois), mais moins attractif financièrement. Ce profil jeune diplômé à des conséquences sur la manière dont les candidats s’approprient le programme : ces « bons élèves » vont avoir tendance – là encore –à répondre parfaitement aux consignes, notamment pour sortir leurs produits, mais vont avoir du mal à sortir de leur zone de confort pour déployer des stratégies de conviction, de persuasion et assumer des rapports de forces nécessaires pour enclencher des transformations durables dans les administrations.

Conclusion

S’intéresser au programme EIG permet de rentrer dans les mécaniques de la modernisation de l’action publique et des impératifs que portent sa transformation numérique. Les discours d’accompagnement l’inscrivent dans un monde de disruption, d’innovation ouverte où se diffuserait par l’intermédiaire des technologies numériques porteuses de normes et de valeurs (participation, collaboration et transparence) qui se diffuserait en toute fluidité dans les « écosystèmes de l’action publique », et plus largement de l’intérêt général, grâce au pouvoir normatif des technologies.

L’administration est présentée comme cloisonnée, en retard et surtout en attente de se transformer grâce aux ressources venues de l’extérieur, les EIG qui viendraient au « secours » de l’action publique.

Pourtant, sur le terrain, la réalité est sensiblement différente. Loin du cliché solutionniste, la réforme numérique doit prouver son intérêt et son efficacité dans une logique proche des « épreuves d’État »⁹ où confronté à des problèmes, l’État se réinvente. Ici, le problème est de montrer que l’usage des technologies numériques peut apporter une nouvelle culture dans l’administration, susceptible d’améliorer la qualité du service et le travail des agents. Pour ce faire, des dispositifs comme le programme EIG doivent faire la preuve de leur utilité, de la capacité des équipes à déployer des prototypes utiles.

La méthode « commando » qui consiste à envoyer un binôme directement au contact dans les services est séduisante même si pour fonctionner elle demande un programme d’accompagnement qui articule suivi individualisé, partage de ressources et intégration dans l’écosystème du numérique d’État. C’est au prix de ce travail – qui donne parfois une dimension hors-sol aux défis – que cette forme de modernisation parviendra à faire ses preuves. Le nombre d’agents engagés pour la « réussite » des défis est très élevé.

Les nouveaux venus dans le monde administratif ont besoin d’être guidés pour évoluer dans un monde dont ils ne maîtrisent pas les codes.

De fait, l’équilibre général du programme reste fragile. D’un côté, la méthode séduit largement : les coûts restent modestes et permettent d’incarner une transformation « en train de se faire ». Le programme permet à l’administration d’obtenir des réalisations et de monter en compétences dans le domaine du numérique. La quasi-totalité des défis a abouti à la mise en service d’un outil. Les entretiens menés avec la hiérarchie du programme confirment cette impression. Ce dernier est considéré comme un véhicule administratif efficace pour concilier différents objectifs : en plus d’incuber des projets innovants, le programme devient un instrument de recrutement de profils issus du privé. Cette tendance se renforce au fur et à mesure des promotions, jusqu’à devenir un des éléments de langage clé de la promotion 4 pour convaincre les administrations de proposer des défis. Désormais, c’est plus du tiers des entrepreneurs qui prolongent dans l’administration en CDI ou en CDD. Plusieurs d’entre eux sont désormais développeurs au sein de direction des systèmes d’information (DSI) ou responsable de « lab d’innovation ».

Pourtant, les résultats en termes de changement de culture restent limités. Ainsi, l’innovation ouverte n’efface pas les hiérarchies et les projets technologiques s’intègrent difficilement dans des politiques institutionnalisées. Les administrations restent fortement résilientes et peinent à sortir de leurs routines dans les délais impartis. L’incorporation des défis se fait souvent au prix d’un recentrage sur la production d’outils, au détriment des réformes structurantes.

Les EIG souvent brillants techniquement, peinent à se départir de leur image de « jeunes diplômés du numérique ». Leur manque d’expérience les empêche de nouer des alliances et d’assumer pleinement des rapports de force transformateurs.

La réussite des défis dépend fortement de l’investissement des mentors, du portage politique qu’ils reçoivent et de la volonté interne de pérenniser les démarches. Les méthodes agiles mobilisées sont faciles à réifier, à utiliser de manière instrumentale, en transformant la créativité en bonnes pratiques, inscrites dans des cahiers des charges, à l’instar de ce que Caroline Lee a pu montrer dans le champ de la participation¹⁰. Si les méthodes créent nécessairement un prisme sur le réel et une objectivation singulière des métiers de l’intérêt général, il en est de même pour les technologies.

On peut, par ailleurs, regretter que l’administration ne mène pas de véritable politique d’évaluation du programme et se contente de le faire évoluer en fonction des opportunités et des évolutions des priorités politiques. Les agents en charge de la gestion du programme ont beaucoup changé depuis la première promotion (eux-mêmes sont souvent contractuels), sans qu’une véritable capitalisation ne soit organisée. Personne n’est véritablement en capacité de mesurer l’efficacité générale du programme et encore moins de proposer des critères robustes pour définir un niveau de performance acceptable face aux moyens engagés¹¹.

1. Pezziardi P. et Verdier H., Des startups d’État à l’État plateforme, 2017, Fondation pour l’innovation politique.
2. https://beta.gouv.fr/
3. https://www.economie.gouv.fr/strategie-nationale-intelligence-artificielle
4. Espace de coworking parisien.
5. À compter de la septième promotion, EIG se renouvelle et se réoriente en se concentrant sur des profils disposant d’une solide expérience entrepreneuriale, avec des compétences de haut niveau en pilotage de services numériques.
6. Morozov E., “To Save Everything, Click Here. The Folly of Technological Solutionism”, Public Affairs 2013.
7. Goëta S. et Mabi C., « L’open data peut-il (encore) servir les citoyens ? », Mouvements 2014/3, n^o 79, p 81-91.
8. J’ai suivi pendant dix mois le travail de la promotion en tant que « chercheur embarqué », présent à l’ensemble des temps de rassemblement.
9. Linhardt D., « L’État et ses épreuves. Éléments d’une sociologie des agencements étatiques », Clio@Themis 2009, n^o 1.
10. Lee C., Do-It-Yourself Democracy : The Rise of the Public Engagement Industry, 2014, Oxford University Press.
11. Pour devenir EIG : https://choisirleservicepublic.gouv.fr/nos-offres/filtres/mot-cles/Entrepreneur/domaine/3522/organisme/10668/
12. https://beta.gouv.fr/startups/signaux-faibles.html
13. https://www.numerique.gouv.fr/publications/feuille-de-route-dinum/