Henri Bergeron : « Il faut former les décideurs publics à l’analyse de la complexité »

Les critiques dans la gestion de la crise du covid-19 n’épargnent pas les institutions internationales en l’occurrence l’OMS. Quelle est votre analyse ?

Tout d’abord il faut bien avoir présent à l’esprit que, depuis fort longtemps, une activité de surveillance et d’analyse existe au niveau international, de la part d’institutions et d’enceintes scientifiques, s’agissant des maladies chroniques, présentes dans un très grand nombre de pays, et des épidémies, notamment de type « zoonotiques ».

Ce qui nous arrive aujourd’hui vient d’ailleurs nous rappeler cette vérité souvent oubliée, en tout cas dans le monde occidental, que les épidémies à l’ère techno-scientifique, ne sont pas « terrassées », pour reprendre le joli titre d’un livre de Patrice Bourdelais⁴, comme le prouvent, par exemple, les flambées épidémiques de rougeole qui touchent un pays européen sur quatre ou la tuberculose.

Ensuite une pandémie telle que le covid-19 relève évidemment de la juridiction de l’Organisation mondiale de la santé (OMS). Mais l’OMS, sauf dans de rares domaines, comme celui de la lutte contre le tabagisme, n’est pas dotée de pouvoirs contraignants vis-à-vis des États membres. Son action relève typiquement du soft power, qui se manifeste par une tentative d’influence cognitive, grâce à la publication de toutes sortes de rapports, l’institution de guides de bonnes pratiques, de méthodologies d’évaluation, d’indicateurs, etc., par lesquels l’institution bâtit sa réputation. Tous ces contenus produits par l’OMS doivent, pour être pris en compte par les États, être perçus comme crédibles.

Précisément l’OMS avait, en février 2018, mis en garde la communauté internationale de l’arrivée d’une affection alors inconnue, dénommée maladie X, qui provoquerait une grande pandémie et laisserait dans son sillage une dévastation économique et sociale. Un avertissement pourtant resté sans suite. Quant à Ulrich Beck⁵, il avait, dès 1986, avertit que : « La société est aujourd’hui confrontée à elle-même… Les maux, les menaces et les risques ne viennent plus de l’extérieur inquiéter la société : ils sont engendrés, manufacturés, par cette société elle-même. D’où l’obligation où elle se trouve de se repenser. » Ce passage ne s’applique-t-il pas particulièrement bien à la situation actuelle ? Les États sont-ils toujours aussi sourds face à certains types de risques ?

L’agriculture intensive, la déforestation, la destruction des habitats d’espèces animales que l’homme ne côtoyait pas d’ordinaire en sont autant d’exemples. Des agents pathogènes inconnus apparaissent et passent des animaux aux hommes provoquant des épidémies tels que SRAS, grippe aviaire H5N1, MERS. Puis les épidémies se transforment en pandémies grâce aux moyens de transport car les virus ne se déplacent pas tout seuls ! Des indices en ce sens existaient depuis au moins vingt ans et ont fait l’objet de rapports présentés dans nombre d’espaces politico-académiques.

Pourtant la plupart des États ont été pris au dépourvu…

Ce qui est en cause n’est pas telle ou telle technologie mais la façon dont nos sociétés se sont développées depuis le xix^e siècle et continuent de le faire. Au lieu de protéger la biodiversité qui est une protection contre la propagation des virus, nous la détruisons ! C’est notre philosophie de développement, nos choix de sociétés qui sont en cause. Ainsi pour Ulrich Beck si on produit des risques et si on en méconnaît l’existence, c’est avant tout parce que la rationalité scientifico-technique est « économiquement borgne ». Son regard est dirigé vers ce qui profite à la productivité. Par voie de conséquence, elle est nécessairement aveugle au risque, qui lorsqu’il apparaît, a ainsi un caractère inattendu, voire imprévisible. Nous avons ainsi souvent entendu que le covid-19 n’était pas prévisible. De fait les investissements visant à accroître la productivité sont sans commune mesure avec ceux destinés à comprendre les mécanismes d’apparition des nouveaux agents pathogènes, tout au moins jusqu’à présent. J’ajouterais qu’à l’époque où Beck a publié son ouvrage, la caisse de résonance médiatique n’avait pas l’amplitude qu’elle a aujourd’hui avec les réseaux sociaux. Non seulement nous vivons dans une société qui génère toutes sortes de risques, du nucléaire au réchauffement climatique, mais nous en entendons parler continuellement, ce qui tend à brouiller le message relatif à un risque en particulier. Survient alors une autre question : faut-il hiérarchiser les risques ? Et si oui, comment ? Nul doute que les États ont préféré favoriser l’emploi et l’éducation pour lutter contre les risques économiques et sociaux. Quant à la réflexivité de la société qu’Ulrick Beck appelait de ses vœux en 1986, tout reste à faire dans ce domaine comme nous le verrons, par exemple, en matière d’analyse de gestion de la crise.

Si l’OMS n’a pas de pouvoir contraignant vis-à-vis des États, l’Union européenne est un espace politique intégré. Toutefois sa gestion de la crise sanitaire n’a pas été très efficace. Pour quelle(s) raison(s) ?

L’Union européenne est certes un espace intégré, mais la question de ses pouvoirs en matière de santé ne diffère pas beaucoup de celle de l’OMS. Son action est essentiellement, là encore, de type soft power par la transmission d’informations entre les États membres, de bonnes pratiques, etc. Cette position s’explique pour trois raisons :

• la première est, comme l’a justement fait remarquer Bruno Latour, que les États contemporains se sont érigés en protecteurs de la santé des populations et qu’ils se considèrent donc, à ce titre, comme légitimes à intervenir sur ce terrain, en tout cas en Europe. Alors que les États membres ont abandonné dans de nombreux domaines des pans entiers de souveraineté, en matière de santé, de sécurité et d’ordre public, il en va encore tout autrement. En France, par exemple, l’État revendique haut et fort ce statut, par ailleurs renforcé par une jurisprudence ancienne et constante. Les citoyens nourrissent ainsi une très grande attente vis-à-vis de l’État en matière de santé, un domaine qu’ils ont d’ailleurs placé dans un sondage sur les services publics réalisé fin 2019⁶ priorité numéro un, devant l’emploi ;
• deuxième raison, les systèmes de soins dans l’Union européenne diffèrent profondément d’un État membre à un autre : du tout public au tout privé en passant par des régimes hybrides comme en France ;
• troisième raison, certainement une conséquence des deux premières, c’est la base juridique très faible de l’Union européenne pour intervenir dans le domaine de la santé. L’Europe de la santé a plus volontiers progressé en se fondant sur d’autres bases juridiques. Par exemple, le principe de libre circulation des citoyens de l’Union implique qu’ils puissent être remboursés des soins éventuels effectués dans un autre État membre que le leur. Pareille disposition a des conséquences sur les systèmes de santé, mais c’est une conséquence indirecte.

Il en résulte que l’Union européenne a connu de grandes difficultés à coordonner les réponses des États membres à la crise sanitaire.

Ainsi dans une crise sanitaire mondiale qui demanderait des réponses au même niveau, les actions ont été essentiellement prises au niveau national. Et, même dans ce cadre, la coordination entre services n’a pas fonctionné correctement, loin de là.

En France comme à l’étranger les critiques sévères, puis les actions en justice mettant en cause les institutions nationales dans la gestion de la crise sont très nombreuses. Comment expliquez-vous un tel phénomène de mécontentement, de colère générale ?

Les solutions qui ont été choisies ont des conséquences considérables – et qui n’ont pas fini d’être estimées –, sur le plan social et économique, au point que certains analystes considèrent que la crise réside manifestement plus dans les mesures prises pour contrer la pandémie que dans la pandémie elle-même.

S’agissant de la France, la question du confinement est intéressante : il s’agit d’un choix par défaut de possibilités d’autres stratégies puisque les outils nécessaires à la mise en œuvre de ces alternatives, à savoir les tests et les masques n’étaient pas disponibles.

Des initiatives telles que la création du Conseil scientifique et surtout la nature et le poids de ses recommandations dans les décisions prises par les politiques sont très singulières. Car même si d’autres pays ont mis en place un dispositif similaire, le président de la République et son gouvernement ont créé une situation inédite, en mettant le sort du pays entre les mains d’un conseil scientifique dont ils ont affirmé, au moins à la mi-mars 2020, suivre les recommandations.

« S’entourer d’un conseil d’experts est compréhensible. Mais justifier ses décisions sur la seule base de la parole scientifique et, qui plus est, que les ministres ne cessent de se répandre sur les ondes pour expliquer que tout ce qui se fait n’est que la déclinaison en actes de la parole scientifique témoigne, à la fois d’un haut niveau d’immaturité politique, d’une méconnaissance de ce qu’est la science et d’un pur et simple déni de démocratie représentative. La décision publique serait-elle devenue la simple courroie de transmission d’une parole experte ? Depuis quand la science est-elle censée gérer des crises ? » ⁷

Impréparation, grandes difficultés de coordination : les dysfonctionnements d’États comme la France pourtant très structurés, dotés d’institutions établies et de systèmes de santé soi-disant de pointe sont patents. Pourquoi de tels décalages entre l’image que donne l’État et la réalité sur le terrain ?

Nous pensons, avec d’autres chercheurs⁸, qu’il existe en France une illusion tenace, celle d’être préparés. Nous avons étudié certains aspects de l’impréparation de l’État à savoir les plans de gestion de crise et les exercices associés. En fait ces plans, pensés pour la reproduction des activités routinières en situation de crise, ne préparent guère mais nourrissent un sentiment indu d’être préparés. Une nécessité puisque, nous l’avons vu, les États européens revendiquent une légitimité en matière de protection de la santé des populations.

Le plan pandémie grippale de 2011, par exemple, a été conçu pour faire face à une situation comparable à celle que nous connaissons avec le covid-19. Or, nous avons constaté que ce plan n’a pas été mis en œuvre d’où, par exemple, la pénurie de masques de protection. Par ailleurs les acteurs qui sont censés se mobiliser autour de ces plans, tel le plan blanc, n’y croient pas vraiment eux-mêmes, nombre d’entre eux ayant souligné que ce dernier n’était pas adapté à une pandémie comme le covid-19.

En outre dans les exercices tout est « propre en ordre » comme diraient nos amis suisses : chacun est à sa place, sait ce qu’il a à faire, suit les procédures bien apprises. Exit les défaillances individuelles, les conflits de frontières entre ministères ou institutions.

Nous avons également relevé que ceux qui s’entraînent ou se forment à la gestion de crise dans ces exercices ne sont pas forcément ceux qui seront appelés le moment venu à y participer, du moins à des postes de responsabilité.

Un constat s’impose : « Le caractère très artificiel de ces plans et des exercices associés. La préparation à la gestion de crise, loin de placer les organisations et leurs membres dans des situations totalement inédites pour tester leurs capacités à faire sens de ce qui leur arrive et à s’organiser en conséquence, prolonge le fonctionnement ordinaire et les catégories d’action et d’entendement habituels de ces organisations. Ils affrontent une situation fictive mais qui demeure gérable » ⁹. Une crise n’est pas censée les bouleverser. Mais le covid-19 a tout bouleversé.

D’une manière générale, nous soutenons que la coordination et la coopération entre acteurs sont des ingrédients clefs de la réponse à la crise et qu’en l’espèce, dans de nombreux cas, la coordination et la coopération ont été très difficiles.

Regardez ce qui s’est passé autour de l’essai Discovery : il semble qu’il y ait eu de nombreux problèmes de coopération entre les chercheurs, et en particulier entre l’AP/HP et l’Inserm. On peut même parler d’une vive compétition ! Mais dans certaines régions, dans certaines villes, dans de nombreux hôpitaux, la coopération a été solide : il faut étudier précisément les conditions qui rendent compliquées, et réciproquement possibles, ces coopérations si l’on veut mieux se préparer pour les crises à venir.

Est-ce l’échec des techno-structures qui nous gouvernent depuis près de quatre-vingts ans ?

Il subsiste un travers bien français qui est celui de la technocratie. Ce que la crise actuelle fait ressortir c’est la continuité de phénomènes que Michel Crozier¹⁰ a observés depuis les années 1960, à savoir cette fascination pour l’instrument formel, le processus et la technologie et la croyance indue que ces instruments peuvent seuls, du moment qu’ils sont bien pensés et rationnels, produire de la coopération et de la coordination.

Les grandes difficultés de coordination qu’ont connues pendant la crise du covid-19, des institutions telles que la gendarmerie, les pompiers, les agents des collectivités territoriales, ceux de l’État, etc. sont le produit d’une structuration en silos et de la multiplication des institutions dont on croit qu’elles pourront se coordonner par la mise en œuvre d’un plan de coordination rationnelle.

Le système est si absurde qu’il devient même nécessaire de, sans cesse, créer des organisations de coordination pour coordonner d’autres organisations de coordination : en mai 2020 sur décision du Premier ministre a été créé un coordinateur des coordinateurs ! À ce stade, l’impossibilité de coopérer et de se coordonner entre organisations devrait faire l’objet d’un véritable programme de recherche.

La mission « indépendante d’évaluation de la gestion de la crise du coronavirus », présentée comme complémentaire des commissions d’enquête parlementaires, annoncée en juin 2020 par l’Élysée va-t-elle permettre de tirer des enseignements notamment par rapport aux lacunes que vous soulignez et ainsi mieux préparer le pays aux prochaines épidémies ?

Cette mission interroge quant à la composition de ses membres et à ses méthodes de travail. Quelles questions seront posées ? Les sciences sociales seront-elles « invitées » ? Si c’est l’occasion de construire une nouvelle base méthodologique d’analyse de la crise et plus généralement des crises afin d’enrichir nos connaissances de ces phénomènes, sur les réponses à apporter notamment en termes d’organisation, par accumulation de savoir alors nous aurons fait un grand pas. Au contraire si ces travaux consistent à mettre « en accusation » des personnes, à pointer des défaillances de technologie sans se préoccuper de l’aspect systémique des crises, alors nous resterons dans la tradition des solutions faciles, rapides et donc rassurantes mais inefficaces. Des têtes tomberont, de nouvelles organisations seront créées, d’autres changeront de noms à l’image de l’Agence du médicament pour qui cela est devenu une « tradition », de nouveaux processus et systèmes d’information seront développés, etc., jusqu’à la prochaine crise ! Cela révèle notre appétence pour les explications simples de phénomènes complexes. Nous avons une fâcheuse tendance à ne pas avoir envie d’affronter la complexité.

Que proposez-vous pour sortir de cette spirale, de ce déni ?

Nous avons besoin d’innovations méthodologiques inspirées d’une démarche scientifique pour organiser les retours d’expériences.

Au lieu d’étudier une crise uniquement dans sa singularité et de produire autant de rapports que de crises, sang contaminé, Mediator, canicule, grippe H1N1, etc., et donc de reproduire le fonctionnement en silos, il serait plus judicieux de développer une méthode d’analyse des crises qui permette des comparaisons, gages de production d’intelligence, d’accumulation de connaissances.

Cela devrait permettre l’enclenchement d’une dynamique de progression de la méthode, grâce à la contribution de plusieurs disciplines des sciences sociales afin de disposer d’une analyse permettant l’étude de phénomènes complexes tel que celui que nous vivons aujourd’hui.

Il faut aussi donner aux chercheurs la possibilité d’aller regarder ce qui s’est passé – nous avons l’habitude de travailler dans des conditions de confidentialité des documents – et même examiner à chaud le déroulement de la crise et de sa gestion.

Mais il faut aussi former les décideurs à l’analyse de la complexité en suscitant tension et inconfort chez l’apprenant : par exemple, en confrontant les regards disciplinaires différents, et parfois contradictoires, sur un même objet, ou encore en exposant les apprenants simultanément à des cours vantant les mérites de certaines méthodes, instruments ou outils, et à des cours qui critiquent ces mêmes méthodes, instruments ou outils, et à des cours qui critiquent ces mêmes méthodes, instruments ou outils. Les modèles épidémiologiques, qui ont joué un grand rôle dans cette crise, sont par exemple utiles. Mais ils ont de nombreuses limites également. Contre le vice technocratique nous devons intégrer l’incertitude comme élément structurant.

1. Il est également directeur de l’axe Politiques de santé du laboratoire interdisciplinaire d’évaluation des politiques publiques de Sciences Po (LIEPP) et spécialiste des politiques de santé et sur les transformations des pratiques et de la profession médicale.
2. Bergeron H., Borraz O., Castel P. et Dedieu F., Covid-19 : une crise organisationnelle, oct. 2020, Les Presses de Sciences Po.
3. Bergeron H. et Castel P., Sociologie politique de la santé, 2018, PUF.
4. Bourdelais P., Les épidémies terrassées. Une histoire de pays riches, 2003, Éditions de La Martinière.
5. Beck U., La société du risque. Sur la voie d’une autre modernité, 2001, Aubier.
6. Institut Paul-Delouvrier, DITP, « Services publics : l’opinion des Français et la satisfaction des usagers en progression, sur fond de tension sociale », communiqué de presse, 12 déc. 2019, Kantar.
7. Borraz O. et Bergeron H., « Covid-19 : impréparation et crise de l’État », AOC media 31 mars 2020.
8. Bergeron H., Borraz O., Castel P. et Dedieu F., Covid-19 : une crise organisationnelle, op. cit.
9. Bergeron H., Borraz O., Castel P. et Dedieu F., Gestion de crise : comment tirer les leçons du coronavirus ? », AOC media 22 avr. 2020.
10. Crozier M., Le phénomène bureaucratique, 1936, Le Seuil, Points et Essais ; La Société bloquée, 1971, Le Seuil.