La modernisation de l'action publique : un progrès mais pour qui ?

« Non, un PIMMS, ce n’est pas un gâteau », s’amuse Guillaume Lahoz, directeur du PIMMS de Melun (Seine-et-Marne), bien conscient que la notoriété de ces Points information médiation multiservices est encore à parfaire. Et pourtant ce réseau créé en 1995 à Lyon après les émeutes dont la ville populaire de Vaux-en-Velin a été le théâtre compte aujourd’hui 66 associations partout en France. À l’époque, le constat est fait que le malaise social des banlieues est notamment dû au délitement des services publics dans les quartiers. Les PIMMS, lieux d’accueil gratuits délégataires de services publics, sont là pour y remédier. Financés par des partenaires publics et privés (tels que les opérateurs d’énergie), leur mission tient en six actions : rétablir le contact, accompagner, expliquer, conseiller, orienter et faciliter.

« Chaque PIMMS s’adapte à son territoire d’implantation. Certains font, en plus des missions de base de la médiation transport ou proposent des services d’écrivain public, ou encore servent de dépôt de pain », précise Guillaume Lahoz.

À Melun, où le PIMMS a ouvert en 2011, pas besoin de ce type de services. Pour autant l’équipe ne chôme pas. Surtout depuis que le Pimm’s a été labellisé maison de services au public. Ce dispositif, lancé en 2014, a pour objectif de proposer une offre de proximité et de qualité à l’attention de tous les publics et d’accompagner les usagers dans leurs démarches de la vie quotidienne. Il en existe plus de 1 200 aujourd’hui, certaines maisons ont été créées ex-nihilo, d’autres, comme à Melun, se sont greffées à des structures existantes. « C’est une reconnaissance et des moyens supplémentaires émanant de l’État. Cela implique également des liens étroits avec Pôle emploi, la CAF, l’Assurance maladie, etc., qui ont l’obligation de former nos médiateurs à leur process », précise Guillaume Lahoz. Résultat : une hausse de 330 % de fréquentation depuis 2014. À cette date, le PIMMS de Melun accueillait 500 personnes par mois contre 1 300 aujourd’hui. Parmi eux, beaucoup de primo-arrivants – 50 % des personnes qui passent la porte de la structure parlent mal le français – et pas mal d’habitués. « Bonjour monsieur C., comment allez-vous ? », scande ainsi Alexandra, l’une des médiatrices du PIMMS quand ce dernier fait son entrée. Ce jour-là, il vient pour un problème de papiers : lui, d’origine haïtienne, a la nationalité française, mais pas sa compagne, à qui la préfecture demande de nouveaux documents justifiant la vie commune en vue d’instruire une demande de carte long séjour. Il vient pour s’assurer que son dossier est complet. « La première fois que je suis venu, c’était pour un problème avec ma facture EDF. Depuis, je viens dès que j’ai un souci administratif. Les médiateurs sont efficaces et compétents », affirme monsieur C.

Au bureau d’à côté, Edith, médiatrice également, tente de démêler un problème avec Engie. La jeune femme assise en face d’elle, qui parle mal le français, explique que l’électricité a été coupée à son domicile la veille et elle ne comprend pas pourquoi vu qu’elle s’est acquittée d’une partie de sa dette. Edith appelle l’opérateur, non sans mal, qui fixera un rendez-vous huit jours plus tard pour rétablir la ligne moyennant 50 €. « Cette femme a trois enfants. Je me mets à sa place et je suis triste pour elle », commente Edith. « Pas facile parfois de garder de la distance par rapport à la situation vécue par les usagers. Pas facile mais nécessaire pour prodiguer les bons conseils et une information pertinente », selon Hüsniyé Gavdar, responsable d’activités au PIMMS. Outre la coordination de l’équipe de médiateurs, la jeune femme accueille également le public. Ce matin-là, elle aide un monsieur à remplir sa déclaration d’impôts, un autre à renouveler sa demande de solidarité transport et un troisième son dossier de CMU. Hüsniyé commente : « Ici, on est neutre, les gens nous font confiance et le courant passe mieux qu’à la CAF ou à Pôle emploi où c’est l’usine ; ils ont l’impression d’être noyés dans la masse. Nous, on les reçoit sans préjugés et on s’adapte à eux. En plus on est polyvalent, on peut gérer plusieurs demandes ». Une qualité d’accueil qui n’est pas sans poser problème. « Notre credo, c’est de faire avec les gens afin de les autonomiser le plus possible mais cela demande du temps et on a un flux important à gérer. Des usagers qui, par ailleurs, sont de plus en plus éloignés des procédures. On doit donc réduire notre champ d’intervention mais parfois si on n’aide pas, plus personne ne le fait », dit le directeur inquiet de la dématérialisation galopante des démarches administratives. Il précise : « On capte les invisibles des services publics et les nouveaux exclus, ceux pour qui la disparition progressive des guichets physiques est une catastrophe. À Melun, la CNAV (Caisse nationale d’assurance vieillesse) a fermé le sien, par exemple. Toutes les démarches sont en ligne, ça permet de faire des économies, de rendre les services accessibles de partout et tout le temps mais pas pour tout le monde. »

Permanences numériques

De fait selon le site gouvernemental Mission société numérique, 13 millions de Français demeurent éloignés du numérique et 6,7 millions ne se connectent jamais à Internet. Des chiffres que confirme Jean Deydier, directeur de Emmaüs connect, une association créée en 2013 pour faire du numérique un levier d’insertion :

« Le numérique est devenu indispensable pour accéder à l’emploi mais aussi aux services essentiels (banques, énergie, transport, etc.). Or, ces services, par défaut de connaissances digitales de base, ne sont pas utilisés par les personnes vivant dans la précarité alors que ce sont elles qui en ont le plus besoin », analyse Jean Deydier, directeur d'Emmaüs Connect.

Pour contribuer à réduire ce fossé, la structure mène plusieurs actions : elle a notamment mis en place huit points d’accueil en France où des bénévoles accompagnent les personnes en difficulté numérique. À Paris, dans le XIIIe arrondissement, en ce vendredi matin pluvieux, elles sont trois à avoir fait le déplacement pour assister à la permanence numérique. Chacune a droit à son accompagnateur individuel. Vazoumana Meite est l’un d’eux : étudiant en master télécommunications, il est là pour « partager son savoir en informatique », dit-il. Lui aussi met en avant la nécessité d’autonomiser les participants, un processus qui passe d’abord par de la formation. Des cours collectifs sont du reste dispensés pour apprendre à se servir d’un ordinateur. Émile a passé ce stade ; aujourd’hui il est venu pour perfectionner son utilisation d’un traitement de texte. Il vit dans un foyer où il y a des ordinateurs à disposition mais « là-bas je suis gêné parce que je ne sais pas faire. Et en plus il n’y aucune confidentialité. Quand il a fallu remplir ma déclaration d’impôts, on l’a fait pour moi au foyer. Ici, personne ne me connaît, je ne me sens pas jugé. Et je veux devenir autonome car c’est vraiment handicapant de ne pas maîtriser les outils numériques », confie-t-il. Prochaine étape pour Émile : apprendre à surfer sur Internet et ainsi « rattraper son retard ».

À Emmaüs connect, on connaît bien toutes ces problématiques. L’une des missions de l’association est de proposer des sessions de formation aux travailleurs sociaux, agents d’accueil, etc., pour les aider à prendre en charge un public qui cumule précarité sociale et numérique. L’objectif : faire évoluer leurs pratiques professionnelles. Selon Jean Deydier, « différents types de publics sont en difficulté par rapport au numérique : il y a ceux qui sont proches de l’autonomie. Il leur faut juste un petit coup de pouce pour les réassurer. Il y a ceux que l’on nomme les éloignés ; ils ont besoin de 20 à 30 heures de formation pour gagner en autonomie, ce qui nécessite de recruter des aidants numériques, d’ouvrir des lieux spécifiques, etc. Ça coûte cher et c’est mal financé. Et il y a les exclus du numérique, qui ne peuvent pas faire seul ou pas du tout. Pour répondre à cette demande, il faut faire monter en compétences les acteurs sociaux afin qu’ils maîtrisent les procédures et les outils mais aussi mieux les équiper. À noter que les agents sont souvent amenés à utiliser les mails des usagers, à connaître leur code d’accès, leurs données bancaires, etc. Il y a un travail juridique à mener sur cette thématique ».

Au PIMMS de Melun, tous ces enjeux ont bien été intégrés. Preuve en est, l’un des médiateurs fraîchement recruté est en charge d’animer des ateliers numériques au sein du PIMMS et dans des structures extérieures, selon les demandes. Les ateliers portent sur l’utilisation d’un ordinateur, la création d’un mail, les démarches en ligne, etc. Des ateliers thématiques dédiés à une administration en particulier – impôt, CAF, Assurance maladie, etc. – sont également proposés par Pierrick, le médiateur. Selon lui, le besoin est criant : « les services publics dématérialisent leurs procédures sans pour autant accompagner les publics. Or, il y a un vrai besoin. Parmi ceux qui viennent aux ateliers nombreux sont ceux qui n’ont aucune connaissance en informatique ». C’est le cas par exemple de Carole qui assiste à son troisième cours, animé par Pierrick au centre social Yves-Agostini au Mée, ville voisine de Melun. Au programme ce jour-là : la création d’un mail. Carole commente : « On se sent bon à rien quand on n’a pas de mail. On nous le demande partout tout le temps, même au supermarché. Et on en a de plus en besoin pour les démarches administratives. » Abdel, autre participant à l’atelier, abonde : « Bientôt, tout sera informatisé. C’est impératif d’avoir un mail. » Ce jour-là, il réussira tant que bien à créer un compte mais la maîtrise de la souris n’est pas encore fluide. Pierrick confesse que « même si l’autonomie est un objectif, on fait souvent à la place du public car ça va plus vite et ça permet de faire face à la demande ».

Ce qui génère le plus de demande d’intervention de la part des centres sociaux, des bibliothèques, des communes, etc., c’est la compétence de l’animateur numérique car ça manque dans les zones rurales, précise Fanny Tesson, chargée de mission à la Fédération des centre sociaux et socioculturels de Vendée.

Une demande florissante en effet… C’est également le constat que dresse Fanny Tesson, chargée de mission à la fédération des centres sociaux et socioculturels de Vendée. Ladite fédération a eu une idée un peu folle : aménager un camion podium pour en faire un café et un lieu d’initiation à des outils numériques. Après deux années de préparation, Germaine – c’est son nom, un hommage à Germaine Tillion¹ – a été livré en septembre 2017 et a depuis pas mal sillonné les routes du département. « Nous ne faisons pas d’ateliers d’accès aux droits mais en partenariat avec la mutualité sociale agricole qui a fourni une aide à l’équipement à leurs allocataires – des personnes âgées vivant en zone rurale et/ou issues du monde agricole –, nous nous déplaçons pour aller à leur rencontre et Adrien, notre animateur numérique, les aide à utiliser leurs tablettes, à se créer un mail, à surfer sur les sites administratifs, etc. Mais l’idée c’est que malgré leur appréhension elles fassent seules les démarches en ligne (impôt, carte grise, etc.) », relate Fanny. Germaine est très bien équipée – outre une imprimante 3D, on y trouve une télé pour jouer aux jeux vidéos, une découpeuse à fil chaud, des robots en tout genre, etc. – « mais ce qui génère le plus de demande d’intervention de la part des centres sociaux, des bibliothèques, des communes, etc., c’est la compétence de l’animateur numérique car ça manque dans les zones rurales. De fait, notre planning de sorties de Germaine est plein jusqu’à la fin de l’année », précise Fanny.

Quand l’accès aux droits est un casse-tête

Le sujet fait donc consensus : la difficulté d’accès au numérique est l’une des explications du fossé qui se creuse entre l’administration et ses usagers. Mais ce n’est pas le seul : le mille-feuille administratif et la complexité de certains dossiers constituent autant d’obstacles d’accès aux droits. Et l’absence de collaboration entre acteurs engagés sur ces thématiques n’arrange rien. « Le lien humain entre administrations et usagers se dégrade et seules des bonnes volontés peuvent contrer le phénomène. Le problème c’est que quand on constate des dysfonctionnements, on ne sait pas les faire remonter. Par exemple, lorsqu’il y a des changements sur les sites des administrations – ce qui brise nos efforts d’autonomisation car les usagers perdent leurs repères – ou de nouvelles procédures dématérialisées on pourrait être consulté pour tester l’accessibilité. Mais ce n’est pas le cas », regrette Guillaume Lahoz.

Une meilleure coopération entre administrations, en voilà une bonne idée. C’est exactement ce qui s’est passé à Bourg-en-Bresse. Et la démarche ne date pas d’hier. En 1998 déjà, un partenariat est instauré entre le CCAS (centre communal d’action sociale), la CAF et le conseil général afin de mieux coordonner les aides financières. Mais c’est surtout la loi pour la cohésion sociale votée en 2005 qui va accélérer la mise en place d’un dossier unique entre le conseil général, la CCAS, la CAF et la mission locale. Karine Thevenard, directrice du CCAS de Bourg-en-Bresse, relate : « Le dossier unique nous permet de proposer un circuit unique d’instruction. Un process facilité par le fait que nous avions déjà l’habitude de travailler ensemble, ce qui reste rare aujourd’hui en France. Or, travailler ensemble, c’est la clé ; en se mettant d’accord sur le dossier de demande de prestations sociales, nous avons unifié et simplifié les procédures. Résultat : des dossiers complexes aboutissent, l’urgence est mieux gérée, les délais sont réduits, etc. ». Ainsi, même si l’aide alimentaire n’est pas du ressort du CCAS, vu les partenariats engagés, si l’usager s’est présenté à ce guichet, sa demande sera instruite et l’aide potentiellement débloquée, le CCAS se faisant ensuite rembourser par l’administration compétente. « On est des ovnis dans le paysage administratif français mais tout est question de confiance, de volonté et de personnes… Quand les fonctionnaires changent, le dispositif peut être remis en question, ce qui nous permet de revisiter les modalités de la coordination, mais à chaque fois nous réussissons à maintenir le même état d’esprit : faire ensemble. Et c’est vraiment riche lorsque nous siégeons en commission car chacun apporte son expertise », précise Karine Thevenard. Mais le partenariat ne s’arrête pas là. Les différentes administrations impliquées ont souhaité associer davantage les usagers à l’amélioration des services. « Il y a une vraie problématique d’accès aux droits, renforcée par la fracture numérique. Or, les usagers expliquent mieux que quiconque leurs difficultés et ont des idées pour trouver des solutions. Il faut juste leur faire confiance », dit la directrice. En 2010, des groupes de territoire réunissant 4 ou 5 professionnels et une dizaine d’usagers ont été mis en place – il n’en reste plus que 2 aujourd’hui encore actifs – afin de mener une réflexion commune sur l’accès aux droits. En parallèle, un groupe de veille, ne rassemblant que des professionnels, analyse les difficultés rencontrées par les usagers tels que l’articulation entre les administrations (passer du RSA à la retraite génère souvent une suspension des aides par exemple) et les différentes prestations, les problématiques d’information (comment est-elle dispensée, par qui et à qui ?). Des actions concrètes ont découlé de ces instances de concertation : améliorer l’accueil – un réseau d’accueillants a même vu le jour avec à la clé des outils communs –, assurer plus de confidentialité (les locaux du CCAS ont ainsi été réaménagés), mieux orienter pour éviter le ping-pong entre administrations, proposer un affichage commun avec les mêmes infographies, ajouter des pictogrammes sur les courriers (ne pas jeter, réponse obligatoire, etc.), mettre en place un comité des usagers, etc. « Toutes les institutions impliquées partagent les mêmes valeurs : placer l’usager au cœur des procédures, s’appuyer sur leurs potentialités, travailler ensemble pour se doter d’outils communs. La situation des gens est de plus en plus complexe et l’accès aux droits de plus en plus difficile. Il faut que l’on contribue à améliorer la prise en charge. Mais l’État a un rôle à jouer en débloquant des financements pour des formations sur la protection des données comme sur le changement de posture des travailleurs sociaux pour que la participation des usagers soit davantage intégrée dans les procédures », dit Karine Thevenard.

Marie-Aleth Grard : « Il faut simplifier l’accès aux minimas sociaux »

Trois questions à Marie-Aleth Grard, vice-présidente d’ATD Quart-Monde et co-auteur pour le CESE du rapport sur le Revenu minimum social garanti (RMSG), adopté en 2017.

Quel constat dressez-vous sur les prestations sociales ?

En France, nous avons de nombreuses prestations différentes, le Revenu de solidarité active (RSA), l’Allocation de solidarité pour les personnes âgées (ASPA), l’Allocation aux adultes handicapés (AAH), l’Allocation supplémentaire d’invalidité (ASI), l’Allocation de solidarité spécifique (ASS), l’Allocation veuvage (AV). Reste que près de 9 millions de personnes vivent toujours sous le seuil de pauvreté. La complexité de notre architecture des minima sociaux soulève un enjeu d’accessibilité et d’acceptabilité. Il y a 35 % de non-recours au RSA socle par exemple : les gens renoncent car les dossiers sont complexes et intrusifs. Par ailleurs, nous constatons trop de ruptures entre les prestations : passer de l’une à l’autre génère souvent une suspension de versements.

Que préconisez-vous ?

Notre proposition, c’est de simplifier l’accès aux minima sociaux en les fusionnant en une seule prestation, le Revenu minimum social garanti (RMSG) d’un montant de 600 € par mois (hors allocation logement et allocations familiales), qui constituerait le socle de la solidarité nationale à l’égard des personnes en situation de fragilité économique et sociale (avec un rattrapage pour les personnes handicapées afin qu’elles ne soient pas perdantes). Nous préconisons de le rendre accessible aux jeunes à partir de 18 ans sans emploi, sans formation et ayant arrêté leurs études. Nous y associons un accompagnement à la recherche de formation puis d’emploi. Dans le temps qui nous était imparti, nous n’avons pas pu évaluer le financement du RMSG. En revanche, la proposition a été soumise aux cabinets ministériels concernés.

Vous avez évoqué l’acceptabilité. De quoi s’agit-il ?

L’enjeu de la simplification c’est celui de l’accès de tous aux droits mais aussi de la « pédagogie ». Il faut mieux expliquer ce que sont les minima sociaux et combien ils sont essentiels pour des milliers de personnes. Nous demandons dans le rapport la diffusion de campagne d’informations en direction du grand public pour rappeler en quoi consiste l’action sociale mais aussi certains chiffres : la fraude sociale est évaluée à 4 Md€, la fraude fiscale à 80 Md€.

1. Germaine Tillion (1907-2008) est une résistante, femme de lettres et ethnologue française.