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Benjamin Coriat : « Essayons les partenariats public-communs ! »

Le 10 juillet 2021

Benjamin Coriat est économiste, professeur émérite de sciences économiques à l’université Paris XIII et membre du conseil administratif des économistes atterrés. Il est l’auteur de plusieurs ouvrages de référence sur les communs. Dans son dernier ouvrage La pandémie, l’Anthropocène et le bien commun1, il aborde notamment la question des communs sociaux comme levier de refondation des services publics.

Votre dernier essai La pandémie, l’Anthropocène et le bien commun semble marquer une évolution dans votre travail de longue haleine sur les communs avec la notion de « communs sociaux ». On a l’impression que vous passez d’une vision des communs déterminée par l’économie à une définition enracinée dans les droits fondamentaux de la personne. Est-ce que, rétrospectivement, vous confirmez cette évolution, et si oui, quelles en seraient les causes et les finalités ?

Il y a bien une évolution avec la notion de communs sociaux qui permet de ré-envisager la question des services publics à partir de l’approche des communs. Mais il ne s’agit pas de l’évolution d’une vision économique vers une vision politique. Dès le départ, en m’appuyant sur les travaux d’Elinor Ostrom, j’ai défini les communs autour de trois éléments : une ressource ou un bien partagé, un système de droits et d’obligations autour de ce bien, et un système de gouvernance de ce bien qui peut être plus ou moins formalisé. On parle en effet d’une appropriation partagée des biens, ce qui nous place au cœur de l’économie, tout comme l’idée de préservation écosystémique des biens qui caractérise la gestion d’un commun et la distingue, par exemple, d’une gestion mafieuse. Mais il y a bien une dimension politique car il s’agit de gouverner le bien en établissant des règles émergentes, c’est-à-dire qui ne lui préexistent pas. Aussi, dans leur définition même, les communs sont au carrefour de questions relatives à l’écologie d’une part, à la démocratie, d’autre part.

Aussi, dans leur définition même, les communs sont-ils au carrefour de questions relatives à l’écologie d’une part, à la démocratie, d’autre part.

Pourquoi passer maintenant aux communs sociaux ?

Les communs sociaux s’inscrivent pleinement dans cette double dimension économique et politique. Un commun social, comme la santé, va assurer des fonctions économiques, à savoir la reproduction longue de la vie humaine (les soins), mais aussi « politiques » au sens où il redéfinit les conditions et modalités d’accès à ces services.

Au cœur de cette évolution, on constate une influence majeure dont vous parlez longuement dans l’essai, à savoir les travaux de la commission Rodotà en Italie…

En effet, ces travaux marquent une évolution très importante sur la théorie des biens communs. Avant la commission Rodotà, je distinguais les communs des biens communs par le fait que ces derniers ne sont pas gouvernés contrairement aux communs. Le climat, la haute mer, la biodiversité sont des biens communs qui ne sont pas gouvernés même s’ils peuvent faire l’objet de traités internationaux. La commission Rodotà nous fait faire un pas de plus en apportant l’idée qu’a vocation à devenir un bien commun, tout bien qui a une utilité fonctionnelle vis-à-vis des droits fondamentaux de la personne et de son développement. Deuxième élément : cette « utilité fonctionnelle » permet de formuler des critères de ce qui a vocation à devenir bien commun mais en aucun cas ne fournit une liste exhaustive. Tout n’a pas vocation à devenir bien commun. Ne devient bien commun (au sens de Rodotà) que ce dont la délibération citoyenne a décidé qu’il doit le devenir. C’est pareil pour les services publics : il a fallu une délibération collective après des luttes sociales souvent intenses pour qu’ils le deviennent. Troisièmement : une fois que la délibération collective a décidé d’un bien commun, il faut lui attribuer une protection juridique qui doit en garantir l’accès aux plus démunis et aux générations futures. On retrouve les deux « constituants » clés d’Ostrom : « l’accès » et la « préservation ». Enfin, quatrièmement : un bien commun doit être géré dans le respect des usi civici, des usages civiques. Cette notion renvoie à une tradition très codifiée dans le droit italien, notamment en matière de droit agraire (propriété des haies, des cours d’eau, etc.). Elle consiste à garantir à la fois le respect des intérêts des communautés concernées mais aussi leur participation dans la gestion des biens communs. Avec ces quatre éléments constitutifs, on obtient une définition solide des communs sociaux. Ce n’est qu’à ce prix qu’on évitera de tout confondre et de nommer « biens communs » ce qui ne l’est pas du tout.

Une fois établie cette doctrine des communs sociaux, vous l’utilisez pour critiquer l’évolution et le dévoiement privatif actuel des services publics dans le système français mais aussi pour en renouveler les exigences. Est-ce que la théorie des communs et notamment des communs sociaux a, selon vous, vocation à devenir le nouveau paradigme à partir duquel repenser les caractéristiques de l’État social « à la française » ?

Attention, je suis un défenseur sourcilleux du service public ! L’introduction des services publics en France fut complexe, et s’est imposée par phases successives ; à cela il faut ajouter que les services publics ne sont pas gérés ou définis de la même manière selon que l’on parle de la police, de la santé, etc. Pour ce qui concerne les services qui concernent la reproduction longue de la vie humaine (la santé, l’éducation, etc.), des grands moments sont repérables. Par exemple, la réforme de l’hôpital public par Debré en 19582 avec la création des centres hospitaliers et universitaires (CHU) a représenté une avancée considérable. Mais depuis plusieurs décennies, les services publics ne progressent plus alors que la sécurité sociale s’était sans cesse étendue à des catégories nouvelles. Nous avons basculé dans une époque nouvelle caractérisée par la prégnance de l’idéologie néolibérale en matière de politiques publiques. On a assisté à une dégradation de l’offre des services publics comme dans la manière dont ils sont gérés et distribués. Cela parce que la constitution juridique des services publics rendait possible leur détournement et perversion… Le ver était dans le fruit !

Vous affirmez que les services publics n’étaient pas suffisamment protégés par le droit, les lois, la Constitution ?

En effet, les trois grands principes qui constituent la « doctrine » du service public en France ont été progressivement dévoyés.

Le principe de continuité, qui exige, par exemple, qu’on ne peut laisser l’hôpital sans services d’urgences, n’a pas empêché que ceux-ci soient totalement surencombrés et deviennent un lieu de souffrance aussi bien pour les patients que pour les soignants.

Le principe d’égalité, pourtant enraciné dans les principes de la Déclaration des Droits de l’homme, a été balayé dans les faits par des différences de dotation de l’offre suivant les territoires, etc. L’offre de soins n’est pas la même en Lozère ou dans le XVIe arrondissement de Paris ! De même les remboursements ne sont pas les mêmes en fonction des mutuelles dont on bénéficie, ou non ! Ainsi force est de constater que l’égalité formelle n’a jamais mis fin aux inégalités réelles.

Enfin, le principe d’adaptation, dont on peut comprendre la nécessité, a, de fait, permis la suppression de services publics notamment dans les zones rurales où on ne trouve plus de Poste, de maternité et de couverture téléphonique. Dans le cas de la santé, c’est au nom de l’adaptation que l’on a procédé à la fermeture de services et de lits d’hôpital. Ainsi les principes fondateurs des services publics ont été souvent retournés contre les usagers. L’évolution du droit administratif ajoute encore à leur affaiblissement.

Pensez-vous que le droit a été lui aussi impuissant à protéger les services publics ?

Oui, l’évolution du droit administratif dans nombre de cas a transformé ce qui était un « bien public » géré par la puissance publique pour le compte des citoyens en une « propriété privée du public ». Même si cela ne concerne pas tout le service public, c’est une tendance marquée, déplorable, qu’on retrouve dans de nombreux arrêts de jurisprudence ! Par exemple, dans le Massif central, des bois qui étaient de véritables communs, il s’agit de biens dits « sectionaux », se retrouvent en ce moment même transformés en propriété de la commune grâce à une loi3 prise sous François Hollande. Ces terres qui étaient des communs accessibles à tous, sont ainsi devenues propriétés communales et peuvent désormais être vendues à des spéculateurs immobiliers si les élus le souhaitent !

Finalement, nos services publics ne sont plus protégés par leurs trois principes constitutifs. La pénétration de l’idéologie néolibérale dans l’administration des services publics donne la priorité aux principes de gestion privée ce qui se traduit par l’introduction du new public management dans le service public. Que penser de la SNCF et de ses 30 000 tarifs différents qui procèdent du yield management d’abord utilisé par les compagnies aériennes américaines ? Cette pratique est-elle cohérente avec l’administration d’un service public ? Bien sûr que non ! Voilà pourquoi il faut refonder nos services publics et utiliser la crise sanitaire et les scandales d’État qui l’ont scandée comme un électrochoc pour le faire sans attendre.

Comment procéder à cette refondation ? Quels en seraient les piliers ?

Je propose d’utiliser les communs sociaux comme instrument conceptuel pour refonder les services publics à partir de trois piliers.

D’abord garantir l’accès universel, c’est-à-dire celui des plus démunis. Cela passe par des arbitrages spécifiques sur la répartition entre financement par la contribution sociale, l’impôt et le financement par le service, car tout a un coût. Les communs sociaux doivent nous permettre de sortir de l’égalité formelle pour instituer une véritable égalité conforme au principe de l’égalité d’accès.

Deuxième pilier : l’inappropriabilité. Il faut renouer avec la notion romaine de res publica : les biens publics, le service public ne sont pas la « chose » de l’administration mais celle du peuple. Le statut de res publica permet de rendre le service public et ses éléments inappropriables. Une fois qu’on a décidé qu’il s’agit d’un bien commun, il doit être placé « hors commerce ».

Troisième pilier : la gouvernance. Selon Rodotà, un bien commun ne peut pas l’être sans une participation citoyenne forte dans sa gestion. Je ne demande pas que l’administration soit dessaisie, mais à l’inverse elle ne peut pas être en situation de décideur exclusif et ultime. Nous avons besoin de démocratie délibérative et contributive à côté de la démocratie participative. La démocratie citoyenne doit se réinventer pour devenir le juge ultime. Cela nous aurait d’ailleurs permis d’éviter certains désastres (pénurie de masques, de lits, etc.) dans la gestion de la crise sanitaire du covid-19. Il faut mettre fin à la situation où quelques politiques ou hauts fonctionnaires hors sol décident de tout…

Vous esquissez dans votre essai un « atterrissage » possible des communs sociaux sur des pratiques administratives renouvelées à l’aune de la notion de mandataire ou de « commis de confiance » héritée de la Révolution française. En quoi cette nouvelle approche permet-elle de renouveler nos pratiques démocratiques ? Comment se traduirait la mise en œuvre des communs sociaux au niveau territorial ?

L’histoire du commis de confiance trouve un terrain favorable au niveau local. Quand une décision doit être prise au niveau local, les experts de l’administration peuvent avoir leur point de vue bien sûr. Mais on devrait imaginer un système combinant des consultations citoyennes locales et l’élection de commis de confiance sur la base de mandats impératifs, c’est-à-dire qu’ils seraient attachés à la réalisation scrupuleuse de la délibération citoyenne. La faiblesse de notre système représentatif, qui a aussi, bien sûr, ses avantages, réside dans le fait que les élus font trop souvent le contraire de ce qu’ils ont annoncé. Oui, il faut moderniser et revitaliser la notion de commis de confiance et la mobiliser sur toutes les questions qui font débat. Le territoire se prête bien à cette configuration car les allers-retours avec l’administration sont plus courts et parce que la voix des citoyens doit s’exprimer indépendamment des élus, dont je ne nie ni le rôle, ni l’importance. Mais le mandat des élus doit se confronter régulièrement à la parole actuelle des citoyens et pas à celle qu’ils ont donnée il y a cinq ans au moment de l’élection !

Quant à l’intégration des communs sociaux dans la vie municipale, deux choses me paraissent possibles.

Premièrement : il faut envisager une représentation des communs dans les conseils municipaux. Dans beaucoup de territoires, des communs existent, par exemple sous la forme d’associations de covoiturage, de recycleries, etc. On peut très bien imaginer que des communs soient représentés avec voix consultative, qu’ils puissent être entendus quand on traite certains sujets. Il faudrait peut-être constitutionnaliser cette possibilité afin que ceux qui représentent l’intérêt collectif aient un droit de participer aux débats municipaux et pas seulement d’y assister.

Secondement : en réciprocité, les commoneurs s’honoreraient s’ils ouvraient une partie de leurs délibérations à des représentants des assemblées territoriales ou municipales. Au niveau local, communs et institutions publiques sont appelés à « convivre », à faire vivre les territoires ensemble car ils partagent les mêmes aspirations. Cette réciprocité éviterait beaucoup de malentendus et permettait de tisser les coopérations dont nous avons besoin, donnant ainsi naissance à des partenariats public-communs. Il existe de nombreux partenariats public-privé qui très souvent ne sont pas une grande réussite – essayons les partenariats public-communs !

Concrètement, quelles formes territoriales prendraient ces partenariats public-communs ?

Dans le cadre de la Coop des communs4, nous travaillons avec des commoneurs sur les nouvelles « plateformes en commun » qui rassemblent des entreprises de services basées sur le commun. Je pense, par exemple, aux Oiseaux de passage5 qui font du service d’accueil, d’hospitalité et de de découvertes dans les territoires ou encore d’entreprises de voiturage partagé comme Mobicoop6. Ces entreprises ont toutes les peines du monde à croître et à se développer. Or, des collectivités publiques dotées de moyens à la fois institutionnels et financiers pourraient donner un coup d’accélérateur considérable. Plutôt que de déverser des millions, voire des milliards, sur des start-up obscures – comme veut le faire le président de la République – il faudrait aider ces communs à se développer. Les collectivités publiques ont tout à y gagner.

En matière juridique, la société coopérative d’intérêt collectif (SCIC) est incontestablement un outil qui va dans cette direction en rendant possible une gouvernance public-communs. Même s’il nous manque encore des données fiables sur la question, je dirais que quelques 80 % des communs qui cherchent à s’institutionnaliser le font à travers des SCIC. Au départ cela semble complexe et difficile compte tenu de la diversité des parties prenantes, mais à l’usage les acteurs découvrent que c’est une forme robuste de développement des partenariats public-communs.

Pensez-vous que des dispositifs de type convention citoyenne pourrait aussi faciliter ce passage à une démocratie délibérative locale ?

Tout à fait, la convention citoyenne est pour moi une troisième forme de mise en œuvre des communs sociaux. Je dois avouer que j’étais assez dubitatif lors du lancement de la convention citoyenne pour le climat. Mais les résultats m’ont littéralement subjugué : 149 mesures débattues, justifiées, évaluées pour faire baisser de 40 % nos émissions de gaz à effet de serre d’ici 2030… Quelle réussite ! C’est un épisode très heureux sur un enjeu complexe, mais aussi très malheureux car « la transmission sans filtre » au Parlement pourtant formellement promise aux conventionnels n’a pas eu lieu. Pour tout vous dire, je pense que cette histoire n’est pas finie et qu’on va continuer à en entendre parler dans les territoires… Pourquoi les collectivités ne diraient-elles pas : l’État n’en veut pas, la loi « climat et résilience » est très en-dessous des propositions de la convention et de ce qui est nécessaire (comme cela a été souligné par le Haut conseil pour le climat et par le Conseil économique, social et environnemental [CESE]), mais nous, au niveau local, nous reprenons le flambeau et sommes prêts à envisager ce qu’il est possible de faire ? C’est bien ce qu’il s’était passé aux États-Unis, quand Trump s’est retiré de l’Accord de Paris, certains États et grandes villes ont pris le relais pour déclarer qu’elles se sentaient toujours liées par l’Accord de Paris et qu’elles poursuivaient leurs engagements. Même sans bénéficier du pouvoir législatif, les collectivités locales françaises peuvent dire qu’elles feront à leur échelle ce que l’État ne veut toujours pas faire à la sienne !

Entre la convention citoyenne et le référendum d’initiative citoyenne, que choisissez-vous ?

La convention citoyenne pour le climat (CCC), sans état d’âme ! La convention citoyenne discute, reçoit des experts, formule un jugement, délibère. Le référendum, ce n’est pas une délibération mais une foire d’empoigne avec une capacité de manipulation de l’opinion par des experts patentés, des lobbies dotés de moyens monumentaux, des médias mus par des intérêts privés. J’ai bien sûr une grande sympathie pour les Gilets jaunes. Mais à ceux d’entre eux qui soutiennent le référendum d’initiative citoyenne (RIC), je dis qu’avec la CCC, on a en mains de l’or en barre, et avec le RIC, du charbon de bois !

  1. Coriat B., La pandémie, l’Anthropocène et le bien commun, 2020, Les liens qui libèrent.
  2. Ord. n58-1373, 30 déc. 1958, relative à la création de centres hospitaliers et universitaires, à la réforme de l’enseignement médical et au développement de la recherche médicale.
  3. L. n2013-428, 27 mai 2013, modernisant le régime des sections de commune.
  4. https://coopdescommuns.org/fr/association/
  5. https://lesoiseauxdepassage.coop/
  6. https://mobicoop.fr/
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