Le renouveau du modèle préfectoral à l’ère du macronisme ?

« Je souhaite que les préfets […] disposent de marges de manœuvre accrues. Ce mouvement qui, comme vous le savez, porte le nom de déconcentration n’est pas nouveau. Mais l’approfondissement que nous lui avons donné ce matin est véritablement significatif et constitue à lui seul une petite révolution managériale. […] Ces prérogatives accrues iront de pair avec une responsabilisation renforcée des préfets. Désormais, une feuille de route interministérielle sera fixée sous mon égide, pour chaque préfet de région et de département, et cette feuille de route servira à leur évaluation », annonce le 5 février 2021, à Mont-de-Marsan, le Premier ministre, Jean Castex. Ce faisant, le chef du Gouvernement s’inscrit dans le prolongement de sa déclaration de politique générale durant laquelle il s’était engagé, quelques mois plus tôt, à « réarmer nos territoires ». Fait notable, son propos vient rompre avec une tout autre dynamique, promue au début des années 2000 et qui, sous couvert de la baisse de la dépense publique, avait conduit à l’affaiblissement progressif des services préfectoraux et à la réduction des missions d’appui et de soutien techniques dévolues aux sous-préfectures, alimentant, à cette occasion, un discours devenu récurrent, celui sur le retrait de l’État. Dépassant depuis cette ritournelle, les analystes évoquent aujourd’hui davantage un processus de redéfinition des modalités de l’action territoriale de l’État², tant ses interventions sur le local, via les mécanismes de redistribution, les dotations qu’il alloue aux collectivités et le soutien qu’il leur apporte à travers ses agences, s’avèrent extrêmement structurants pour les territoires et leurs habitants. Pour autant, comment décrypter le changement de posture de l’État distinctement exprimé par Jean Castex ? Comment appréhender le retour au premier plan du corps préfectoral et l’affirmation d’un pouvoir de « nodalité » qu’il semblait avoir perdu, au moins en partie, au cours de cette dernière décennie ? C’est à ce questionnement qu’entend répondre cet article, partant de l’hypothèse que le (re)positionnement du préfet au sein de l’espace politico-administratif local renvoie à la conjoncture d’un rapport de force entre l’État et les collectivités ou, plus précisément, à la volonté du pouvoir central de mieux maîtriser et piloter l’action – et donc les dépenses – des collectivités locales.

Une figure tutélaire

L’ancrage territorial

C’est, rappelons-le, sous l’impulsion du premier consul Napoléon Bonaparte que la loi du 28 pluviôse an VIII – 17 février 1800 – promeut une organisation territoriale fondée sur une incarnation locale et personnalisée du pouvoir central, le préfet³. Point d’ancrage territorial essentiel de l’État, il est le dépositaire de son autorité dans tous les départements et, initialement, de l’ensemble de leurs services déconcentrés, son « dévouement » étant sous-tendu par le pouvoir discrétionnaire de nomination et de révocabilité dont dispose chaque gouvernement. Si les préfets, mais aussi les sous-préfets déployés à l’échelle des arrondissements départementaux, affirment une approche très verticale des liens entre le centre administratif et sa périphérie, ils apparaissent aussi, dès leur apparition, comme des relais territoriaux chargés de jauger des rapports de force locaux et d’adapter les interventions de l’administration étatique aux contextes territoriaux, notamment en raison des relations d’indépendance institutionnellement organisées avec les édiles locaux⁴.

In fine, plus que le mouvement de décentralisation, ce sont les principes du nouveau management public qui vont, à partir des années 1990 et tout au long des années 2000, venir bousculer le corps préfectoral.

Fort de sa stabilité, le corps préfectoral a, presque sans encombre, traversé les régimes et les épopées politiques de ces deux derniers siècles. La constitution de 1958 le consacre ainsi délégué du Gouvernement mais aussi de chacun des ministres, en charge donc de diriger l’ensemble de l’action territoriale de l’État. Certes, ses prérogatives sont régulièrement ajustées au gré des dynamiques de déconcentration, à l’instar des décrets de mars 1964 qui instituent le préfet de région, comme le coordinateur des interventions des différents services administratifs de l’État à l’échelle départementale et l’animateur de la réflexion stratégique sur le développement économique et l’aménagement des territoires régionaux. Véritable figure tutélaire territorialisée de l’État, ces hauts fonctionnaires inscrivent également leur démarche dans le registre de l’influence, de la négociation et de la médiation entre le local et le national. Les travaux menés notamment par Pierre Grémion⁵ dans les années 1970 autour de la notion de « pouvoir périphérique » soulignent bien le rôle clé joué par les préfets dans la régulation des relations entre les notables locaux et les autorités centrales⁶.

La décentralisation : une rupture ?

Cette fonction « d’intercession » s’appuie, jusqu’en 1982, sur le double mandat de représentant du pouvoir central et de chef de l’exécutif de l’assemblée départementale. À ce titre, les lois de décentralisation marquent, au moins en apparence, une rupture réelle. Le préfet perd en effet à cette occasion sa « tutelle » sur le département, transférée au président élu du conseil général. Plus largement, son pouvoir hiérarchique sur les collectivités territoriales est remis en cause avec la fin de ses prérogatives en matière de « contrôle d’opportunité » et auquel se substitue désormais un autre principe, celui du « contrôle de légalité » ⁷. Est-ce à considérer que la décentralisation se déploie au détriment du pouvoir des préfets ? Pas vraiment, dans la mesure où le processus d’autonomisation des collectivités se conjugue avec une nouvelle vague de déconcentration qui voit leur autorité réaffirmée sur l’ensemble des services des administrations de l’État et donc sur les chefs des services déconcentrés. Soucieux d’ailleurs de ménager la « susceptibilité » du corps préfectoral et de le valoriser, conscient sans aucun doute de son positionnement stratégique dans la territorialisation des politiques territoriales de l’État, François Mitterrand déclarera, en 1983, à l’occasion d’une réception donnée en l’honneur du corps préfectoral, que « les ministères doivent cesser d’intervenir directement dans les départements sans passer par l’intermédiaire des préfets » ⁸.

En somme, le processus de décentralisation, en intensifiant le mouvement de déconcentration, modifie la nature des attributs préfectoraux : si, via le contrôle de légalité, il dispose toujours, outre du pouvoir de police, d’une légitimité garantissant in fine la prééminence des intérêts nationaux sur le local, il adjoint désormais à cette autorité historique des fonctions de médiation avec les collectivités territoriales qui lui donne un rôle de « porteur de projet, négociateur et manager » ⁹.

Une identité professionnelle fragilisée

Un État à réformer

In fine, plus que le mouvement de décentralisation, ce sont les principes du nouveau management public qui vont, à partir des années 1990 et tout au long des années 2000, venir bousculer le corps préfectoral. Face à l’augmentation des déficits publics et à un cadre européen de plus en plus contraignant et porté par le traité de Maastricht de 1992, la nécessaire modernisation de l’administration française s’impose ni plus ni moins que comme la réforme de l’État. Ce « compromis modernisateur » ¹⁰, qui prend la forme de la LOLF¹¹, de la révision générale des politiques publiques (RGPP) et de la réforme de l’administration territoriale de l’État (RéATE)¹² notamment, va tout d’abord se traduire par l’émergence d’une nouvelle figure du pouvoir central, celle de « l’État stratège ». Son principe : distinguer précisément les fonctions stratégiques relevant de la conception et du pilotage de l’action publique des fonctions opérationnelles qui procèdent, plus « simplement », de leur mise en œuvre. Dit autrement, l’État délaisse les tâches d’exécution stricto sensu et se retire, en partie, de la co-gestion¹³ des territoires, remettant en cause en quelque sorte le lien entre décentralisation et déconcentration qui avait prévalu depuis le début des années 1980. Ce faisant, il confie les responsabilités d’exécution à des organismes externes, les collectivités locales bien sûr mais aussi à des agences – Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances (ACSE), agence régionale de santé (ARS), etc. – dont ils contrôlent l’action avec et sur les territoires via des outils d’évaluation, indicateurs de performance, contrats d’objectifs, tableaux de reporting, etc., qui lui permettent de « gouverner à distance » ¹⁴. Ces nouvelles modalités d’intervention du pouvoir central transforment en profondeur la conduite des politiques publiques territoriales et, de fait, l’exercice des missions traditionnelles des préfets et des préfectures.

Une préfectorale chamboulée

Traduction concrète de cette mutation de l’État¹⁵, la nouvelle division du travail au sein de son administration territoriale installe une « hiérarchie » entre les préfets de région et de département. Si les premiers, légitimés par l’État parce qu’œuvrant à une échelle pertinente, se voient confier les missions les plus « nobles » – déclinaison territoriale des stratégies nationales, mises en connexion des politiques ministérielles, déploiement des politiques communautaires –, les seconds, sous l’autorité désormais de leur pair régional, héritent d’une responsabilité plus prosaïque liée non plus au pilotage mais à la mise en œuvre des politiques étatiques. Concrètement, le déclassement de l’échelon départemental se traduit par une perte de ressources et d’effectifs des services déconcentrés ; rétrogradé de fait dans l’ordre administratif¹⁶, le préfet de département peut alors redouter de voir sa responsabilité ramenée au « contrôle » et à la « surveillance » si ce n’est à la transmission, aux agences, des projets élaborés par les collectivités.

Quant à lui, le préfet de région apparaît, à partir de 2010, dans une situation beaucoup plus favorable qu’il ne l’était initialement. Pour autant, celui-ci est toujours préfet du département où se situe le chef-lieu régional et même s’il dispose d’un réel leadership sur ses pairs, il ne peut les court-circuiter dans la mesure où ces derniers demeurent des acteurs incontournables dans le jeu administratif local, leur coopération étant essentielle à l’action des ministères donneurs d’ordre et à l’accès aux élus locaux. C’est donc un « subtil équilibre des forces » ¹⁷ qui caractérise la nouvelle organisation de l’administration étatique à l’échelle régionale.

Sans nul doute, la dynamique de réforme de l’État a contribué à alimenter le discours sur le désœuvrement des préfectures départementales ; toutefois, bien qu’objectivement affaiblis, les préfets de département apparaissent toujours, au cours de cette dernière décennie, comme les garants de la parole de l’État sur leur territoire ; ils disposent pour cela des directions départementales interministérielles, ont toujours la main sur les services de police et de gendarmerie et conservent, via le contrôle de légalité, une forte capacité à favoriser, parfois en fermant les yeux, ou à entraver l’action des collectivités.

Le retour du « commissaire » ?

La reprise en main

« Emmanuel Macron décide d’un vaste mouvement de préfets » souligne un article du journal Le Monde daté du 31 juillet 2020¹⁸. En effet, à l’issue du dernier conseil des ministres avant la trêve estivale, le chef de l’État annonce la nomination de dix-huit nouveaux préfets mais aussi la « mobilité » de quinze d’entre eux. Décrit comme le plus vaste mouvement préfectoral depuis le début du quinquennat, cette « vague » fait aussi et surtout suite à une première série de quatorze nouvelles désignations en janvier 2020 et de treize en février de la même année. Présenté officiellement comme la volonté présidentielle de rajeunir, féminiser et diversifier le corps préfectoral, ce renouvellement massif, opéré avant et après le premier confinement, permet aussi et, peut-être surtout, à Emmanuel Macron d’y intégrer des anciens conseillers et des fidèles c’est-à-dire d’étendre potentiellement son influence sur l’administration territoriale de l’État et donc sur les collectivités locales.

En effet, cette stratégie macronienne, qui s’apparente clairement à une logique de « spoil system » ¹⁹, peut aussi être perçue à l’aune des démarches entreprises par le président de la République depuis le début de son mandat pour affirmer l’autorité du pouvoir central sur les collectivités et ce, afin notamment d’afficher une fiabilité et une crédibilité aux yeux d’une Union européenne (UE)toujours soucieuse des dérives budgétaires de l’administration publique française. S’il a pris acte initialement de la volonté des élus locaux de faire une « pause » et de les laisser digérer le train des réformes menées par Nicolas Sarkozy et François Hollande, il s’est ainsi efforcé de réduire l’autonomie fiscale des collectivités – avec la suppression de la taxe d’habitation, par exemple – et donc de mieux maîtriser leurs dépenses²⁰. En somme, en faisant des préfets l’instrument privilégié d’une reprise en main des collectivités territoriales, Emmanuel Macron les renvoie à une dénomination qui a pu être la leur à certains moments de l’histoire, celle de « commissaires de la République²¹ ».

Une relance en rênes courtes

Sans surprise, c’est bien sûr sur les préfets que le Gouvernement mise pour déployer, au sein des territoires, le « plan de relance » – 100 milliards au global dont 40 % octroyés par l’UE – avec l’ambition de redynamiser l’économie française durement touchée par la pandémie de covid-19. Comme l’indique le Conseil des ministres du 21 octobre 2020, la relance mobilisera « l’ensemble du corps préfectoral » : préfets de région, de département et sous-préfets d’arrondissement qui « négocieront et concluront d’ici la fin de l’année » avec les collectivités territoriales « le plus grand nombre possible d’accords de relance et de contrats de relance et de transition écologique ». Sur la totalité de l’enveloppe, 16 milliards sont ainsi directement « suivis par les préfets de région dans le cadre d’enveloppes régionalisées » qui apparaissent comme les garants, en quelque sorte, du bon usage des deniers publics et de l’image de la France dans le concert européen.

Présenté officiellement comme la volonté présidentielle de rajeunir, féminiser et diversifier le corps préfectoral, ce renouvellement massif, opéré avant et après le premier confinement, permet aussi et, peut-être surtout, à Emmanuel Macron d’y intégrer des anciens conseillers et des fidèles c’est-à-dire d’étendre potentiellement son influence sur l’administration territoriale de l’État et donc sur les collectivités locales.

Autre illustration de cette posture de contrôleur, la nomination, en parallèle, d’une trentaine de sous-préfets à la relance chargés d’encadrer la mise en œuvre et la territorialisation du plan de relance, d’en coordonner les mesures et d’accompagner les élus locaux dans la confection de leurs projets. Une présence sur le terrain qui peut, certes, assurer une accélération des financements attendus et espérés par les élus locaux mais qui formalise et cornaque aussi les initiatives des collectivités responsables en matière de politiques économiques et qui se sont largement mobilisées en 2020 pour soutenir les entreprises implantées sur les territoires. Un acte de « défiance » de fait pour certains édiles – notamment régionaux – qui voient dans la mise en place des sous-préfets à la relance la volonté de piloter, en rênes courtes, un programme d’investissement massif et exceptionnel, quitte à remettre en cause l’autonomie des territoires²².

Si les années 1990 et 2000 ont observé une érosion objective et symbolique de la fonction de préfet, force est de constater que la mandature d’Emmanuel Macron, caractérisée par le respect des injonctions budgétaires européennes et le contrôle des pratiques et donc des dépenses des collectivités, a contribué à lui redonner du lustre, en faisant de ce haut fonctionnaire la pierre angulaire d’un nouvel interventionnisme d’État – rappelant certaines dimensions de la planification – qui traduit bien l’affaiblissement de la capacité d’initiative des élus locaux. Remplissant véritablement le rôle de « commissaire » de la République, les préfets sont aujourd’hui chargés d’exécuter une tâche, organiser au mieux la territorialisation du plan de relance et mettre ainsi le président de la République sur la voie d’un second mandat.

1. David Le Bras est également membre du comité d’orientation de la revue Horizons publics depuis janvier 2018.
2. Par exemple, Bezes P. et Le Lidec P., « Politiques de l’organisation. Les nouvelles divisions du travail étatique », Revue française de science politique 2016/3-4, p. 407-433.
3. Bouchard L., « Le préfet : un instrument de domination devenu outil de dialogue ? », Gestion et management public 2015/4, vol. 4, n^o 2, p. 31-44 ; Tanguy G., « Le préfet dans tous ses états. Une histoire de l’institution préfectorale est-elle (encore) possible ? », Histoire@Politique 2015/3, n^o 27, p. 124-145.
4. Bezes P. et Le Lidec P., « L’hybridation du modèle territorial français : RGPP et réorganisation de l’État territorial », RFAP 2010, n^o 4, p. 919-942.
5. Grémion P., Le pouvoir périphérique. Bureaucrates et notables dans le système politique français, 1976, Seuil.
6. Ibid.
7. Le contrôle de légalité, exercé à partir de 1982 par les préfets ex-post sur les actes exécutoires des collectivités, limite les effets de la censure administrative appliquée jusque-là ex-ante par le représentant de l’État. Désormais dans l’impossibilité d’annuler de son propre chef un acte considéré comme « illégal », voire peu « opportun », le préfet est contraint de saisir le juge via un déféré préfectoral.
8. François Mitterrand, président de la République, réception donnée en l’honneur du corps préfectoral, Palais de l’Élysée, mercredi 23 nov. 1983, Administration déc. 1983, n^o 122, p. 7.
9. Marcou G., « II. Bilan et avenir de la déconcentration », Annuaire des collectivités locales 2002, n^o 22, p. 25-49.
10. Bezes P., Réinventer l’État. Les réformes de l’administration française (1962-2008), 2009, PUF.
11. LO n^o 2001-692, 1^er août 2001, relative aux lois de finances, dite « LOLF ».
12. Circ., 12 juin 2019, NOR : PRMX1917197C, relative à la mise en œuvre de la réforme de l’organisation territoriale de l’État.
13. Bezes P., Réinventer l’État. Les réformes de l’administration française (1962-2008), op cit.
14. Epstein R., « Gouverner à distance : Quand l’État se retire des territoires », Esprit 2006, p. 96-111.
15. D. n^o 2010-146, 16 févr. 2010, modifiant le décret n^o 2004-374 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l’organisation et à l’action des services de l’État dans les régions et départements.
16. Poupeau F.-M., « (Con)fusion dans l’État départemental : la mise en place des directions départementales des territoires (et de la mer) », RFAP 2011, n^o 139(3), p. 517-535.
17. Ibid.
18. Cosnard D., Floc’h B. et de Royer S., « Emmanuel Macron décide d’un vaste mouvement de préfets », Le Monde 31 juill. 2020.
19. Le système des dépouilles (spoils system) est un principe selon lequel un nouveau gouvernement, devant pouvoir compter sur la loyauté partisane des fonctionnaires, substitue des fidèles à ceux qui sont en place. Il a été mis en place aux États-Unis sous la présidence d’Andrew Jackson (1829-1837) (Wikipédia).
20. Le Lidec P. (dir.), Emmanuel Macron et les réformes territoriales. Finances et institutions, 2020, Berger Levrault.
21. Au début de la II^e République, en 1848, puis de 1982 à 1988 notamment, les préfets prirent le nom de « commissaires de la République ».
22. Le politologue Romain Pasquier évoque à ce titre la « dimension politique » de la désignation des sous-préfets à la relance, « avec une intention de la part du gouvernement de contrôler la gestion de la relance, surtout lorsque se trouvent à la tête des régions de potentiels adversaires d’Emmanuel Macron en 2022 » (Pasquier R., « Le baptême du feu des sous-préfets à la relance », La Gaz. cnes 1^er févr. 2021).