La révision institutionnelle, pour redonner vie à la démocratie

De loin, on pourrait croire que le sujet ne concerne que les spécialistes. Pourtant, quand on resserre le focus, il paraît vite évident que la réforme des institutions n’a rien d’une discussion entre experts. À chaque fois qu’une réforme institutionnelle se profile, elle repose sur un prérequis, celui de (re)tisser du lien avec la population, pour (re)donner du souffle à la démocratie quand celle-ci chancelle. Bousculé par la colère sociale des Gilets jaunes, le gouvernement édouard Philippe tente, depuis mai 2018, d’aller dans ce sens, en instillant plus de proportionnel et en instaurant une plus juste représentation des territoires. Depuis cette date, cette volonté réformatrice n’a cessé d’être reportée pour au moins quatre raisons, plus ou moins justifiées : l’affaire Alexandre Benalla en juillet 2018, le mouvement des Gilets jaunes, la crise sanitaire du covid-19 et la difficulté à dégager un compromis avec le Sénat. Sur ce dernier point, en effet, il est nécessaire de rappeler les règles du jeu, clairement explicitées sur le site du Sénat : « Pour les projets de révision, le président de la République peut décider soit de les présenter au référendum, soit de les soumettre au Parlement convoqué en Congrès. Dans ce dernier cas, le projet de révision n’est approuvé que s’il réunit la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés. » Le référendum étant politiquement très risqué, le dernier à s’y être aventuré, Jacques Chirac, concernant la ratification du traité établissant une Constitution pour l’Europe, en 2005, avait mordu la poussière (54,67 de « non » contre 45,33 % de « oui »), il reste donc la voie du Congrès et du compromis à trouver avec les sénateurs.

La bonne santé d’une démocratie se mesure à l’aune à la qualité de ses institutions

Repartons de tautologies : la base de notre démocratie, c’est la Constitution. Tout part de là. Environnement, crise sociale, sanitaire, etc., les habituels défis auxquels les gouvernements sont confrontés peuvent être relevés par voie législative, en permettant aux élus désignés par le peuple d’adopter les mesures nécessaires face aux urgences. Or, et c’est souvent là que ça coince, le mode de désignation des élus reflète de moins en moins la diversité des attentes des Français. Sans entrer dans des considérations idéologiques, on peut s’étonner que le Rassemblement national (RN), premier parti de France en termes de suffrages exprimés, soit si peu représenté dans les exécutifs nationaux et locaux. La fameuse logique du second tour permet des regroupements d’intérêts électoraux. Certains d’entre eux, voire même beaucoup, s’apparentent à la mise en place d’un cordon sanitaire autour du RN. Cette stratégie, qu’il ne s’agit pas de juger, altère souvent l’intention programmatique des vainqueurs électoraux. En évitant le RN, les Français sont « gouvernés » par des assemblages certes majoritaires mais assez hétéroclites, où la nécessité de trouver un compromis politique brouille la lisibilité du message politique. Or, la démocratie, si elle ne se construit pas sur un minimum d’adhésion, perd de sa puissance.

Lancée en mai 2018, actée en… ?

D’où la volonté du gouvernement Philippe de la revivifier pour qu’entre autres, le défaut de représentation politique soit compensé par une plus grande imprégnation dans notre vie quotidienne de la démocratie participative. Reprenons le calendrier. Un an donc après l’affaire Benalla, Nicole Belloubet, ministre de la Justice, et Christophe Castaner, ministre de l’Intérieur, présentent, en conseil des ministres du 28 août 2019, les trois nouveaux projets de loi (constitutionnelle, organique et ordinaire) pour un renouveau de la vie démocratique. Ces textes s’inspirent des nombreuses dispositions des trois projets de loi pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace présentés en 2018.

Le mode de désignation des élus reflète de moins en moins la diversité des attentes des Français.

Sous la pression des Gilets jaunes

S’ils étaient votés en l’état, ces trois projets auraient une incidence réelle sur notre vie démocratique. La participation citoyenne ferait ainsi son entrée dans la Constitution. L’article 11 serait modifié pour rendre possible le recours au référendum sur des thèmes relevant de l’organisation des pouvoirs publics territoriaux et des problématiques sociétales. Une nouvelle institution, le Conseil de la participation citoyenne serait créé en lieu et place du Conseil économique, social et environnemental. Cette nouvelle instance aurait pour raison d’être d’organiser les débats et de donner son avis sur les projets de loi en matière économique et sociale, tout en étant le lieu de convergence et d’émission de projets de pétition. Le référendum d’initiative partagé, le fameux RIP si ardemment souhaité par les Gilets jaunes, serait ainsi rendu possible. Les conditions de son déclenchement ont été facilitées : le nombre de soutiens d’électeurs passerait d’un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales, soit près de 4,7 millions d’électeurs, à un million ; par ailleurs, la mobilisation d’un dixième des députés et sénateurs suffirait pour engager un processus référendaire, contre un cinquième dans la version 2018. La Convention citoyenne pour le climat, qui a remis ses propositions en juin dans le prolongement de la crise du covid-19, pourrait aussi relancer le débat sur la réforme des institutions.

Une meilleure démocratie participative

Le projet de loi nouvelle mouture entend donner plus de responsabilités et de libertés aux territoires. Comme en 2018, il prévoit l’introduction du principe d’un droit à la différenciation territoriale dans la Constitution. Cette volonté politique est d’ores et déjà au cœur du projet de loi « 3D », pour décentralisation, différenciation et déconcentration, dont l’ambition est « de transformer les relations entre l’État et les collectivités territoriales sans constituer pour autant un nouveau “big bang” territorial. Il partira des besoins et des projets, plutôt que d’une solution définie d’en haut et administrée de manière indifférenciée », à lire les discours de Jacqueline Gourault, ministre de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales. À noter que la future révision constitutionnelle prendrait en compte les spécificités de la Corse, mentionnées dans un nouvel article 72-5. Le dernier volet de la révision constitutionnelle à venir relève de la justice. Il inclut la suppression de la disposition selon laquelle les anciens présidents de la République sont membres de droit du Conseil constitutionnel. Dans le prolongement de la diminution du nombre de parlementaires contenue dans le projet de loi organique, le seuil de saisine du Conseil constitutionnel passerait de soixante à quarante-cinq députés ou quarante sénateurs. La Cour de justice de la République serait supprimée et les poursuites contre les ministres confiées à la cour d’appel de Paris après filtrage. Enfin, la préservation de l’environnement et la protection de la biodiversité figureraient à l’article 1^er de la Constitution, tout comme le service national universel à l’article 34.

Une des pommes de discorde entre l’exécutif et le Sénat concerne l’instillation d’une « dose de proportionnelle ».

Moins de députés et de sénateurs

Les projets de loi organique et ordinaire répondent d’abord à la volonté de renforcer la qualité du travail parlementaire. Le nombre d’élus pourrait être réduit de 25 %, contre 30 % dans le précédent texte. Ainsi, le nombre de députés passerait, à compter du prochain renouvellement, de 577 à 433 et celui des sénateurs de 348 à 261. Le projet de loi organique prévoit un renouvellement intégral, mais exceptionnel, du Sénat en 2021. Une des pommes de discorde entre l’exécutif et le Sénat concerne l’instillation d’une « dose de proportionnelle ». Parmi les 433 prochains députés, 87 seraient élus, soit 20 % (15 % dans les projets de 2018) au scrutin de liste à la représentation proportionnelle, les autres restant désignés au scrutin uninominal majoritaire à deux tours. Dans les faits, le scrutin proportionnel aurait lieu le même jour que le premier tour du scrutin uninominal majoritaire, les électeurs devront glisser dans l’urne deux bulletins, le premier pour le député de sa circonscription, le second pour une liste nationale. Pour renouveler la politique, de nouvelles dispositions limiteront le cumul des mandats dans le temps. Les parlementaires et les fonctions exécutives locales, à l’exception des maires des communes de moins de 9 000 habitants et des fonctions exécutives des établissements publics de moins de 25 000 habitants, ne pourraient pas cumuler quatre mandats successifs. L’objectif est ainsi d’éviter une excessive professionnalisation de la vie politique. Cette mesure restrictive engloberait 3 % des maires et 48 % des présidents d’établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre.

« De quoi le Gouvernement a-t-il peur ? », demande Gérard Larcher

Pour l’heure, le calendrier n’est pas fixé. La dernière évocation publique de ce feuilleton institutionnel s’est traduite par une passe d’arme entre le Premier ministre et le président du Sénat qui laisse à supposer que l’affaire est loin d’être gagnée. À l’automne 2019, Nicole Belloubet espérait toujours parvenir à un « accord global » avec les sénateurs, avant que le projet n’arrive au Parlement. Mais il restait du « chemin à parcourir » pour rapprocher les points de vue sur les projets de loi organique et ordinaire. Auparavant, le 12 juin précisément, le Premier ministre avait semé le trouble en déclarant : « Nous attendrons le moment propice et la manifestation de volonté du Sénat, qui peut-être ne viendra qu’après le renouvellement de la Haute Chambre en 2020 ». Gérard Larcher n’a pas apprécié le coup de tison dans les mollets. La réplique n’a pas tardé : « De quoi le Gouvernement a-t-il peur ? […] Faut-il comprendre que le Premier ministre mise sur une nouvelle majorité sénatoriale en 2020, alignée sur la majorité présidentielle, pour contourner le seul contre-pouvoir démocratique qui existe aujourd’hui ? […] Cela n’est pas ma vision du dialogue démocratique », s’est ému le président du Sénat.

Ping-pong politicien entre Philippe et Larcher

Depuis, des deux camps, on se taquine par petites phrases interposées. Le Premier ministre veut une totale certitude sur ce sujet : « Nous allons continuer à chercher à nous rapprocher. Mais nous ne mobiliserons pas du temps parlementaire pour in fine constater le désaccord du Sénat », assure-t-il. Larcher lui répond que sa volonté d’aboutir « a été constante et maintes fois réaffirmée à Emmanuel Macron ». Devant l’Assemblée, Philippe appelle à ne pas « résister au désir de changement exprimé par les Français ». En précisant que pouvait être votée sans l’accord du Sénat la mise en place de la proportionnelle à l’Assemblée (20 %), « sans changer le nombre de députés ». Et d’ajouter que le « président de la République a la faculté d’interroger directement les Français (NDLR : par référendum) sur la réduction du nombre de parlementaires avec un argumentaire de campagne tout trouvé : le responsable du référendum, c’est le Sénat ». « Nous sommes disponibles pour une révision constitutionnelle, se défend Gérard Larcher en début d’année. Nous étions arrivés à un point de convergence sur le deuxième projet (NDLR : présenté en août 2019), il ne remettait pas en cause le droit d’amendement du Parlement, l’équilibre du bicamérisme qui est la marque de la Constitution de la V^e République », insiste le président du Sénat. Qui ne veut pas porter la « responsabilité de ce report », comme il l’indiquait en juin 2019. « Qui peut sérieusement croire que l’échec de cette révision pourrait trouver sa source dans une différence de trente-cinq députés et de vingt sénateurs, entre la proposition formulée par le Gouvernement (433 députés, 261 sénateurs) et celle du Sénat (468 députés, 281), dit-il. Fallait-il, pour que le Gouvernement ne reporte pas sa réforme, que la majorité sénatoriale donne un blanc-seing à l’exécutif ? »

L’inconfort institutionnel, vu par le député Jean-Louis Bourlanges

Ce jeu de ping-pong politicien ne nous éloigne pas de notre sujet. Il rappelle au contraire que, depuis des décades, la représentation des populations, qu’induirait un courage révision institutionnelle, fait l’objet d’âpres résistances. Jean-Louis Bourlanges, député MoDem, était membre du comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de 2007, appelé plus communément « comité Balladur », groupe de réflexion créé en 2007 par le président Nicolas Sarkozy pour proposer une réforme des institutions de la V^e République. Il connaît bien le sujet : « On est dans l’inconfort institutionnel depuis 1962 et l’adoption du principe de l’élection du président de la République au suffrage universel, c’est-à-dire de la réunion dans le chef d’une même personne de la représentation symbolique et de l’exercice du pouvoir. Ce qui est à la fois nouveau et problématique toutefois, c’est la décomposition de l’idée même de volonté générale. Non seulement on peut devenir, comme Jacques Chirac à deux reprises, président de la République avec 20 % des voix mais désormais la majorité du second tour de l’élection présidentielle n’est plus considérée comme légitime par une partie de l’opposition. En 2002, Jacques Chirac fait moins bien au premier tour qu’Emmanuel Macron quinze ans plus tard mais au second tour, en lui accordant 82 % des suffrages, les Français s’étaient retrouvés autour de leur second meilleur choix. En 2017, avec près de 66 % des voix au second tour, mais surtout un nombre important de bulletins blancs ou nuls, Emmanuel Macron n’a pas bénéficié de la même consécration », assure-t-il.

La représentation parlementaire dérisoire du RN

La réponse à la question centrale posée par ce dossier, « Comment représenter les territoires aujourd’hui ? », relève donc de cette légitimité. « Jérôme Fourquet a très bien étudié cette fragmentation de la société politique, de cette France disjointe, affirme Bourlanges. Notre pays est une somme d’intérêts particuliers et de divergences idéologiques. La République repose sur un consensus très minimal. Il faut sortir de cette situation, revenir à une organisation des pouvoirs moins concentrée, moins centralisée et moins inéquitable. Il n’est que temps, par exemple, que le parti qui recueille le plus de voix en France, à savoir le RN, ne soit pas condamné à avoir une représentation parlementaire dérisoire, précise le député. Sur les projets de révision constitutionnelle portés à ce jour par le Gouvernement, je ne vois pas l’idée forte. Si réforme il y a, il faut qu’elle soit lisible : aller plus loin dans la décentralisation, mieux partager les pouvoirs entre l’Assemblée nationale et le Sénat en renforçant les pouvoirs de ce dernier sur les questions territoriales, et, je le répète, assurer une représentation plus juste et plus diversifiée des Français au Palais Bourbon. Il ne s’agit pas de révolutionner le système mais de lui permettre de respirer. »

Le député « ectoplasme »

Jean-Louis Bourlanges va plus loin encore : « La suppression du cumul des mandats était incompatible avec le maintien, non du scrutin majoritaire, mais du scrutin uninominal. Un député élu à l’uninominal et dépourvu de tout mandat territorial est un ectoplasme. Il n’a pas du tout la même légitimité que les maires des principales communes de sa circonscription. C’est un pauvre hère sans pouvoir ni visibilité locale qui court après un peuple introuvable. Maintenir la limitation des cumuls de mandats exige de passer au scrutin de liste pour les députés. Il faut distinguer les rôles : des députés pour la France, des élus locaux pour les territoires. » Quelle serait la bonne formule, alors : « Un fonctionnement institutionnel satisfaisant suppose la création d’un équilibre nouveau entre un pouvoir présidentialo-gouvernemental fort mais contrôlé, un pouvoir parlementaire qui ne soit plus l’ombre portée de l’Élysée et des pouvoirs territoriaux très sensiblement renforcés », conclut le député. Il n’y a plus qu’à…