La commande publique : possibles et défis d’une alliée de la relocalisation

Quelle est l’évolution de la commande publique dans les collectivités locales en France et en Europe au regard des enjeux de relocalisation ?

Christophe Amoretti-Hannequin – Jusqu’à fin des années 1990, la commande publique était un sujet très juridique, dont l’objectif premier était de lutter contre la corruption, et cela a plutôt bien réussi. La deuxième ère visait à simplifier les marchés publics et identifier les achats comme un levier d’économies face aux coupes budgétaires. Lors d’une troisième ère, l’achat a été envisagé comme un acte économique ayant un impact potentiel sur l’écosystème économique local. Considérer les achats publics comme leviers de relocalisation est somme toute la conclusion logique de ce cycle, et c’est une évolution en ligne avec les questionnements citoyens quant à l’origine des produits ou les sujets de résilience territoriale qui ont ré-émergé à la faveur de la crise sanitaire.

Penser les achats comme une fonction stratégique au service du développement économique ou de la transition écologique est longtemps resté une question qui ne percutait pas ou peu, alors qu’on sent désormais une vraie volonté collective d’agir, selon Christophe Amoretti-Hannequin, directeur finance responsable et achats à France Urbaine.

Nadège Noisette – À Rennes, depuis déjà quatre ou cinq mandats, les municipalités successives ont considéré le poids politique de la commande publique et ont dédié un élu à cette fonction stratégique. Les chiffres de 2018 montrent que plus de 50 % de la commande publique est dirigée sur le territoire de la métropole Rennes. Plus personnellement et parce que je suis une élue écologiste, j’ai ajouté à la dimension économique et d’emploi local, la préoccupation environnementale et sociale. C’est ce qui a amené à établir un schéma de la commande publique responsable axé tant sur le développement local que sur l’accompagnement, par la commande publique, du développement des entreprises locales sur des axes plus vertueux en termes environnementaux et sociaux. Le travail avec les agriculteurs montre également que l’achat public destiné aux cantines de la ville peut être un levier de transformation de leur mode de production vers une agriculture plus durable. Ce triple levier "inter-local, social et environnemental" est une modalité de changement très facile à communiquer parce qu'aujourd'hui les citoyen.ne.s l'attendent aussi.

Nadège Noisette, élue déléguée aux Finances et à la commande publique à la ville de Rennes, a mis en place un schéma de la commande publique responsable axé tant sur le développement local que sur l'accompagnement, par la commande publique, du développement des entreprises locales sur des axes plus vertueux en termes environnementaux et sociaux.

Samira Boussetta – Aujourd’hui, le vrai sujet de la relocalisation est de savoir comment créer de nouvelles filières et entreprises, de nouveaux savoir-faire par le levier de la commande publique. Or, l’Europe est divisée en deux sous-continents : les pays du nord (Suède, Norvège, Pays-Bas) sont très forts, car depuis très longtemps, ils ont fait de l’achat public une vraie politique publique nationale, portée par le gouvernement avec la création d’agences nationales ou de centres de compétences (Pays-Bas). C’est le cas de la Suède qui soutient depuis 2007 l’achat public à travers la création d’un service national des achats, d’une agence nationale pour la mise en œuvre de politiques en matière d’achat public ou encore de l’agence Vinnova en charge du développement de l’innovation et qui finance des projets d’achats publics.

Samira Boussetta, Responsable achat innovant à la Direction générale Marché intérieur, entreprises et PME de la Commission européenne insiste sur la fonction stratégique de la commande publique.

Les pays du nord (Suède, Norvège, Pays-Bas) accompagnent les administrations à orienter leurs achats vers de la durabilité au sens large du terme, c’est-à-dire en combinant l’impact social, environnemental et économique, ainsi que l’innovation.

Une autre partie du continent se concentre essentiellement sur la bonne transposition de la directive européenne (2014), laquelle encourage à faire du sourcing. Or, dans certains États membres, le sourcing est interdit par la loi par crainte de corruption. On tente de les accompagner sans entrer par l’approche « lutte contre la corruption » qui bloque ou fait peur. Dans d’autres, l’insistance est à la pédagogie, à prendre conscience de l’intérêt général, c’est-à-dire, à expliquer pourquoi passer des marchés publics au lieu d’acheter avec l’argent du contribuable des équipements (par exemple, les équipements médicaux) à des prix exorbitants ou finalement inutilisables. Dans ces situations on est loin d’utiliser l’achat public comme levier politique. La France est au milieu de ces deux tendances. On constate l’utilisation de l’achat public comme un levier de développement économique, mais demeure un enjeu de professionnalisation de la fonction avec une difficulté à trouver, attirer et garder les compétences. Par ailleurs, la fonction achat, tant dans collectivités que les hôpitaux, n’est pas considérée comme stratégique, ni intégrée aux décisions et est hiérarchiquement située en bas de l’échelle. S’il y a donc une véritable évolution sur le sujet, il persiste un manque de coïncidence entre la vision stratégique du développement territorial et sa déclinaison dans les achats publics.

Comment faire de la commande publique un enjeu politique au service de meilleures externalités positives sur le territoire ?

N. N. – Il y a une vraie dimension et une importance politique à ce que la commande publique soit aussi portée aussi à l’échelle des élu·es afin de favoriser la connaissance du territoire et sa transformation.

Il est important de connaître et faire une sorte de benchmark des possibles fournisseurs locaux qui peuvent répondre à un besoin, mais pour aller un peu loin il y a aussi l’enjeu d’adapter les besoins du marché public aux capacités du territoire à y répondre.

On observe un développement assez fort des entreprises d’économie sociale et solidaire (ESS) sur tout ce qui est transformation écologique du territoire au sens large, les questions d’économie circulaire, par exemple. Pour ces entreprises-là, la commande publique est aussi un premier levier de développement, un levier de structuration et de développement de filière, de mise en relations et de partenariats entre plusieurs entreprises du territoire. Ça ne marche pas à tous les coups. Un exemple positif à Rennes est celui de l’entreprise Trivel qui est issue d’un regroupement de Veolia, Legendre et Envie 35 et qui met en place une plateforme de récupération de matériaux de chantier. Par ailleurs, la presse évoquait récemment le cas du marché d’approvisionnement en granite, très concurrentiel. Le travail avec les granitiers bretons et l’étude des spécificités de ce matériau ancestral en Bretagne ont permis de comprendre les différences avec le granite chinois et de spécifier ces caractéristiques dans les marchés publics. Cela a ouvert un approvisionnement breton et ça fonctionne ! Le pas se fait dans les deux sens, mieux connaître les entreprises du territoire et nous aussi, adapter nos façons de faire pour offrir aux entreprises locales des possibilités de répondre à nos marchés.

C. A.-H. – Pour que la commande publique serve au mieux ces ambitions d’externalités positives, il est aussi nécessaire de mieux mesurer, de mettre en vis-à-vis ces objectifs avec une meilleure photo de l’existant, une cartographie de l’achat et des fournisseurs. Il faut d’abord être en capacité de définir puis de mesurer les externalités.

Sur la mesure des impacts des achats en matière de transition écologique ou d’insertion sociale, nous n'en sommes qu'au tout début de l’histoire.

À titre d’exemple, l’article 58 (dont on attend toujours le décret d’application) de la loi AGEC¹ définit les objectifs très fins que doivent atteindre les collectivités en matière de réemploi ou de recyclage par catégories d’achats. Mais comment mesure-t-on cela ? L’énoncé de l’objectif est simple, mais les collectivités manquent d’outils pour savoir si elles respecteront ou non ces objectifs. C’est ce qui a d’ailleurs amené France Urbaine à créer un sous-groupe de travail spécifique sur la question.

La question de la mesure n’est pas à traiter isolément et mérite d’être insérée dans des réflexions plus globales. Par exemple, les budgets verts (green budgeting) ou colorés permettent d’évaluer l’impact des dépenses et des recettes sur la réduction des gaz à effet de serre et plus généralement les grands enjeux climatiques. Il y a aussi des réflexions sur les normes comptables telle que la comptabilité extra-financière comptabilité adaptée au renouvellement de l’environnement (care) ou triple capital. Ces concepts commencent à infuser côté collectivités. Ils permettent d’étendre les principes de la comptabilité traditionnelle aux capitaux naturels et humains, qui sont aujourd’hui complètement absents des normes IFRS¹. Ce sont des outils qui permettront d’aller plus loin dans des achats vertueux, car ils visent un objectif de préservation du capital naturel et humain, et permettent certaines relocalisations.

Quelles améliorations règlementaires seraient souhaitables pour faciliter et rendre plus pertinente la commande publique au service des territoires, leurs acteurs, la relocalisation ?

C. A.-H. – Pour aller vraiment plus loin, il faudrait qu’on puisse valoriser un « mieux disant » territorial en matière de marchés publics, intégrant notamment la question de la localisation de la chaîne de la valeur (ce que l’on pourrait appeler les « externalités économiques »). Il faut qu’on ouvre plus largement la possibilité de négocier afin de mettre à niveau des offres d’acteurs, notamment locaux, par rapport au besoin. Introduire des critères au nom de l’intérêt général du territoire, sans que ces critères environnementaux soient nécessairement dans l’objet du marché (voir le conflit opposant Nantes Métropole à la société Chiffoleau).

S. B. – À l’heure actuelle, la priorité et à l’application de la directive partout en Europe. Celle-ci offre de nombreuses possibilités. En France, par peur du contentieux administratif, les collectivités locales refusent de prendre des risques. À cela s’ajoute le fait qu’il y a peu de juristes spécialistes du sujet « marché public », de rédacteurs de contrats et le savoir-faire permettant d’explorer toute la flexibilité du droit. On attend souvent que le juge dise ce qu’on doit faire, or s’il n’y a pas de contentieux la jurisprudence n’est pas produite. En plus du droit européen, la compréhension française de la commande publique est guidée par les principes de la commande publique encadrés par Constitution. Sur la partie règlementaire, il faut déjà explorer ce qui est faisable dans le cadre actuel.

Comment faire en sorte qu'il y a davantage d'interlocuteurs qui collaborent à la commande publique, notamment les citoyen.ne.s ?

Samira B.: C'est un vrai sujet. L'expression du besoin, surtout quand elle implique la création d'un service pour des usagers par exemple, invite à regarder le processus par lequel l'acheteur va élargir l'accès à la table des discussions au-delà des techniciens, etc. Avec la 27ème Région on avait produit ce document très intéressant sur l'achat public stratégique, de façon prospectiviste, avec cette proposition que le citoyen participe à cette définition du besoin. Il y a un enjeu de faire sortir la commande publique d'une approche trop technico-technique qui finalement désintéresse jusqu'aux élu.e.s. C'est le travail des managers-achat de rendre leur fonction accessible et un peu "démocratique" pour rassembler autour d'elle tous celles et ceux qui auraient leur mot à dire.

Nadège Noisette - Nous sommes très attendus sur l'achat local qui est une vraie question citoyenne. Aujourd'hui et particulièrement avec la crise sanitaire, la première question est "d'où viennent les denrées ?" Pour avoir cet échange plus simple avec les citoyens, on a besoin d'indicateurs et d'éléments facilement communicables. Cela existe peu aujourd'hui. L'organisation de la fonction achat qui, à Rennes, est mutualisée entre la ville et la métropole génère de la complexité avec un service de la commande publique qui a toutes les compétences juridiques alors que les acheteurs sont répartis entre les différents services et avec plus ou moins de professionnalisme quant à la fonction achat. On a mis en place un schéma de la commande publique responsable, porté administrativement par le service de la commande publique : comment le faire infuser dans l'ensemble des directions et vérifier sa mise en place dans l'ensemble de nos marchés (plus de 2500 marchés publics par an et plus de 200 millions d'euros d'achat) ?

Comment en tant qu'élue, je dispose d'indicateurs clairvoyants que je peux suivre pour informer nos concitoyens et travailler avec eux au quotidien sur ces sujets là? Ces questions restent à creuser.

En revanche, il est possible de travailler avec les citoyens dans la définition du besoin (qualité, provenance locale) ou des manques (OGM). Ce fut le cas concernant les cantines scolaires, lors de la construction d'un plan alimentaire durable pour lequel des producteurs, des parents d'élèves, des fournisseurs et des intermédiaires de l'agroalimentaire ont participé. L'interaction avec les citoyens se fait davantage en amont ou sur une forme de retour, dans la demande de comptes. Les indicateurs serviraient mieux cette exigence citoyenne quant à l'achat local et durable, tout comme sur l'ambition d'un budget vert.

Les acteurs publics (locaux, nationaux, européens) dialoguent-ils ou s'unissent-ils pour partager ou mutualiser leurs expériences, faire avancer leurs pratiques voire être force de propositions ?

Nadège Noisette: En France, il existe des espaces de réseaux et d'échanges. C'est le cas de France Urbaine regroupant à l'échelle nationale plus d'une centaine d'adhérents dont de grandes villes, métropoles, communautés urbaines et communautés d’agglomération. À l'échelle des grandes régions, on compte des réseaux d'acheteurs publics et de collectivités. Dans le Grand Ouest, il y a par exemple Reseco qui est un réseau de collectivités de toutes échelles qui échangent, à la fois à un échelon politique et technique, sur des pratiques d'achat durable.

Samira B. - Au niveau européen, deux grands réseaux existent. Le Réseau Urban Agenda est dédié à l'achat durable et ses innovations de pratiques, il compte plus de 200 collectivités, principalement des métropoles et villes moyennes. Un autre réseau plus récent, Big Buyers, regroupe des collectivités, des hôpitaux, des administrations régionales et nationales. Il permet de partager des spécificités entre différents acheteurs, de référencer les pratiques d'achat durable selon les différents contextes et à partir de thématiques (Ex: la construction, les véhicules électriques lourds, etc.).

Le sujet de l'achat public dépasse les frontières et tout le monde se pose les mêmes questions : comment faire plus d'innovation, plus de social, plus d'environnemental, créer plus de filières, etc.

Il existe par ailleurs des programmes européens pour co-financer l'achat d'innovation. L'exemple du travail fait sur le textile recyclable montre comment on peut recréer toute une filière, recréer des équipements et faire remonter ces préoccupations au niveau gouvernemental (Ex: Copenhague et Dublin) pour initier des synergies européennes alors qu'en Europe tout le métier du textile a disparu. Il y a un véritable intérêt à ce que les collectivités se regroupent, partagent ces problématiques et les freins qu'elles identifient pour ensuite aller voir les autorités nationales pour les aider, financer ces programmes. Cela requiert un effort politique fort, si l'acheteur est seul il ne se passe rien.

1. LOI n° 2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire
2. Les normes IFRS (International Financial Reporting Standards) sont des normes internationales utilisées pour traiter des données financières en matière comptable.