Viviane Trèves : « Pour mener une politique systémique, nous avons besoin de l’État »

L’État français est-il perdu face à la crise agricole ?

Dire que l'État est perdu face à la crise agricole laisse entendre que ces problèmes sont soudains et que l'État n'a pas pu réagir. Cependant, ce n'est pas vraiment le cas.

Cela fait des années que de multiples organisations, de tous bords, alertent sur la situation dans le monde agricole, tant sur le plan social, environnemental qu'économique. Les gouvernements successifs n'ont pas pris les mesures nécessaires, alors que de nombreuses pistes et solutions ont été proposées.

La première étape consiste à définir clairement le modèle agricole que nous souhaitons adopter, aux niveaux français et européen.

Comment passer à l’action ?

Actuellement, nous sommes témoins d'un symptôme du "en même temps" qui perdure depuis trop longtemps. Nos gouvernements continuent de soutenir massivement un modèle agricole conventionnel et productiviste, caractérisé par d'importantes inégalités de revenus entre les filières et de forts impacts sur l’environnement, et massivement soutenu par les pouvoirs publics, tout en affichant une volonté de développer des modèles plus écologiques. Dans les faits, ces modèles agricoles plus respectueux de l'environnement, cherchant à garantir des revenus plus équitables et plus résilients, ne sont pas soutenus à la hauteur des besoins. Du coup, ils restent relativement marginaux, souvent confinés aux labels de qualité, à l'agriculture biologique, etc.

En réalité, ce qu'il faut aujourd'hui accepter, c'est que le modèle conventionnel est à un carrefour. Il ne garantit ni le revenu des agriculteurs, ni leur bien-être, ni le respect de l'environnement. Et lorsque l'État semble être perdu, c'est en fait parce qu'il refuse de s’investir pour la défense d’un nouveau modèle agricole…

C’est un souci qui provient d’un refus du changement ?

Je ne sais pas d’où vient ce refus. Mais ce qui est important à souligner, c’est que ne pas changer de ligne ne signifie pas ne rien faire. Au contraire, cela revient à perpétuer de grandes politiques agricoles et alimentaires qui vont dans la mauvaise direction. La politique agricole commune, par exemple, est critiquée depuis des années par les scientifiques, économistes et agronomes, car elle ne parvient pas à soutenir le développement de méthodes de productions plus durables, ni à garantir des revenus suffisants aux agriculteurs. Au-delà des enjeux environnementaux, ces politiques ne favorisent pas un modèle soutenable.

On retrouve les questions posées dans votre thèse sur le rôle de l’État pour faire émerger la transition du monde agricole ?

Lorsque je parle de l'État dans ma thèse, je me réfère à l'État dans un sens administratif. Je n’ai donc pas étudié d’autres organismes publics, comme les collectivités territoriales par exemple. En effet, l’État a un rôle particulier à jouer dans la transition.
Il est clair désormais que toutes les parties de la société, entreprises, citoyens et pouvoirs publics, doivent agir pour la transition, chacun à leur niveau. Ces acteurs ne peuvent pas attendre que les autres agissent. Tout le monde doit assumer sa part de responsabilité. Cependant, tous n’ont pas les mêmes moyens d’actions ni la même légitimité. Par exemple, comme membre de la société, on peut dire qu’une coopérative agricole, un supermarché ou une banque est responsable de ses actions et doit changer pour soutenir la transition écologique. Cependant, si ces entreprises ne le souhaitent pas, une autre entreprise ou un citoyen n’a pas vocation à lui imposer le changement. En tant qu’acteur public garant de l'intérêt général, l’État a quant à lui le pouvoir et la légitimité d’édicter des normes qui s’imposent aux acteurs, mais aussi d’organiser le dialogue et l’action collective pour impulser le changement et orienter les acteurs des systèmes agri-alimentaires vers une même direction. Réfléchir aux manières de renforcer l’action de l’État pour la gestion des transitions écologiques est donc particulièrement important.

L’État doit-il intervenir en planifiant ?

Face au “en même temps” qui perdure depuis de nombreuses années, il est nécessaire que l’État clarifie le cap, l’orientation à donner au développement agricole. Il doit envoyer un signal clair en faveur de la transition agroécologique, pour que les acteurs des systèmes agri-alimentaires sachent vers où orienter leurs décisions et puissent coordonner leurs actions.

Pour cela, la planification écologique peut être un outil formidable, en alignant les différentes parties de l’action publique. Cependant, une planification sans outil, sans politique publique, qui se cantonnerait à un signal politique ou à la définition de grands objectifs ne pourrait fonctionner. Il est nécessaire que ce signal politique soit soutenu par des instruments d’action publique concrets, des réglementations, des instruments économiques et des outils potentiellement contraignants, outils qui sont disponibles au niveau de l'État.

Nous ne pouvons pas simplement attendre de l'État qu'il définisse de grands discours, puis laisser les acteurs des territoires et des filières se débattre pour mettre en œuvre ces grandes visions. Il est donc nécessaire que l’État intervienne en planifiant, à condition que cela soit synonyme de déploiement de politiques publiques d’ampleur.

Dans votre thèse, vous avez pris l'exemple des plans Écophyto…

Les plans Écophyto constituaient un cas d’étude remarquable pour réfléchir à l’organisation d’une planification écologique et à ses difficultés. Je ne suis pas tout à fait à l’aise d’utiliser le mot "échec" pour les plans Écophyto, car cela annihilerait tous les efforts et les évolutions réalisés depuis leur lancement en 2008, ce qui doit être reconnu. Des systèmes de formation qui n'existaient pas auparavant ont été mis en place, ainsi que des systèmes de soutien aux agriculteurs. Il y a eu des succès dans la réduction de certaines substances, notamment les substances les plus toxiques. Les plans Écophyto ont aussi permis d’inscrire la question de la réduction des pesticides à l’agenda politique.

… mais ?

Mais il faut tout de même reconnaître qu’ils n’ont pas permis d’atteindre les objectifs annoncés (-50% d’utilisation des pesticides, avec l’indicateur NODU[1]) et surtout la dépendance de notre agriculture aux pesticides. Ce que dit la recherche à ce sujet, c’est que les plans Écophyto ont manqué d’une vision systémique. Tout d’abord, les plans Écophyto ont été lancés sans que l’on touche aux orientations majeures de la politique agricole commune. Ceci revient à cantonner les efforts de réduction des pesticides à la marge de l’action publique. Par ailleurs, les instruments des plans Écophyto visaient principalement à transformer les pratiques des agriculteurs et de leurs conseillers. Or pour réduire les pesticides, les agriculteurs ne peuvent pas changer seuls. Pour réduire l'utilisation des pesticides, tous les acteurs du monde agricole doivent s'organiser pour promouvoir le déploiement de pratiques alternatives. L'exemple le plus pertinent ici est la diversification des cultures, qui est une pratique qui permet de réduire l’usage des pesticides. Cela passe notamment par le développement de ce qu’on appelle des “cultures de diversification”, comme le chanvre, le lin ou le pois. Ces cultures de diversification, les agriculteurs ne pourront pas les développer seuls, même s'ils sont formés. Cela doit être économiquement viable. Cela requiert des circuits logistiques pour collecter ces productions, ainsi que des unités de stockage dans les coopératives. Il faut également des acheteurs pour ces cultures, ce qui implique des procédés pour transformer ces produits, des industries de transformation, et bien sûr, des consommateurs. Les plans Écophyto n’ont pas, ou peu, cherché à agir sur ces autres niveaux.

Pour réussir, vous parlez dans votre thèse de « l’importance d'impulser des dynamiques d'action collective inter-organisationnelle, multi-niveaux et coordonnées »…

Tout l'enjeu des politiques de transition agroécologiques actuelles, et ce que l'État ne fait pas assez, c'est qu'il est nécessaire que les acteurs des filières et des territoires se coordonnent pour aller dans la même direction. Si l’on reprend l’exemple de la diversification, il est nécessaire que les coopératives développent des unités de stockage de manière coordonnée avec le développement des cultures d'intérêt par les agriculteurs et le déploiement de systèmes de transformation dans les industries, pour éviter que la transformation d’un maillon du système soit bloquée par un autre. Cela peut aussi impliquer des changements à d'autres niveaux, comme au niveau réglementaire ou dans les orientations des instituts de recherche. C’est cela que j’ai qualifié d’action collective inter-organisationnelle, multi-niveau et coordonnée. Et pour faire ça, on comprend que l’État doit jouer un rôle particulier d'organisateur de l’action collective, car les autres acteurs n’ont pas la légitimité pour le faire.

 Comment dépasser le problème du double discours pour avancer réellement ?

Pour pouvoir organiser l’action collective, un des premiers rôles de l’État est en effet de construire, avec les acteurs, une vision qui permette de donner une direction collective à leur action. C’est une nécessité pour permettre la coordination. Mais définir une direction ne sera rien si les politiques publiques ne suivent pas.

Par exemple, j’ai étudié le cas de l'interdiction des néonicotinoïdes dans la filière betterave sucre. Face à l'interdiction, beaucoup d’acteurs agricoles avaient déployé le slogan ‘ Pas d'interdiction sans solution ! ». Je suis allée interviewer les acteurs de cette filière pour voir comment ils avaient réagi aux différentes étapes des politiques publiques, depuis les années 2010, qui concernaient les néonicotinoïdes. Historiquement, on peut considérer l’interdiction de ces substances pour la betterave comme assez progressive. En 2007, il y a eu le premier plan Écophyto. Puis, au niveau européen, il y a eu des premières interdictions de néonicotinoïdes, évitant la filière de la betterave. Ensuite, il y a eu une montée en puissance des revendications autour de la betterave. Finalement, en 2016, le Parlement français a interdit ces substances pour cette culture, effectif à partir de 2018. L’État a accordé des dérogations, et finalement, ce n’est qu’en 2023 que les néonicotinoïdes ont été totalement interdits, suite à une intervention de la Cour de justice de l’Union Européenne…

Il faut que l’interdiction soit là pour pousser la recherche ?

Ce que l’on voit à travers l’analyse, c'est que la filière n’a pas engagé de démarche de recherche de solutions d’ampleur au début de toute cette histoire, pour identifier les solutions. Ce n’est qu'à partir du moment où la filière a compris que les dérogations n’allaient pas être accordées éternellement, et grâce à l’intervention de l’État pour financer des projets de recherche, que les acteurs se sont mis en ordre de bataille, se sont coordonnés, pour intensifier l’identification de solutions. On voit que dans ce cas, c’est plutôt le slogan “pas de solution sans interdiction” qui a du sens. Cependant, ce que montre ce cas, c’est que l’interdiction a elle seule n’a pas suffi. Ce qui a vraiment permis une coordination des acteurs a été l’implication de l’État dans l’organisation d’un grand programme de recherche de solutions pour la filière. Au-delà de l’octroi de financement, en jouant ce rôle, l’intervention de l’État a permis à chacun de dire : "Ok, nous avançons ensemble et nous savons où nous allons." On voit que l’État peut s’impliquer au-delà du réglementaire pour organiser l’action collective. Cette implication doit également viser à garantir la justice sociale. Il faut s'assurer que les solutions vers lesquelles les acteurs se dirigent soient celles qui sont les plus justes et non pas celles des acteurs dominants qui, sans intervention de l'État, opteraient nécessairement pour les solutions qui les intéressent le plus et auraient les moyens de les imposer aux autres.

Dans quelle direction l’innovation publique doit-elle se diriger ?

Il y a un premier levier : celui des compétences et des ressources mises à disposition des agents publics. Reprenons le cas du plan Écophyto. Dans les directions régionales de l’agriculture, les agents de l’État étaient chargés de construire, avec les parties prenantes, des plans régionaux pour la réduction de l’usage des pesticides. Les agents de l’État disposaient des compétences techniques et de données technico-économiques sur l’usage des pesticides. En région, les directions de l’agriculture étaient capables de calculer la répartition des cultures sur le territoire, les niveaux de pollution par les pesticides, de décrire les attaques des cultures par des organismes nuisibles, etc.

Mais, pour construire des plans de transition, il est nécessaire d’avoir d’autres informations sur le territoire : Il faut comprendre comment les organisations fonctionnent, les rapports entre les acteurs ou encore les freins qui bloquent le déploiement des pratiques alternatives.

Pour cela, il est nécessaire de déployer de nouveaux types d’analyses pour lesquelles les directions régionales ne sont pas encore organisées. Il faut aussi des compétences en gestion de l’action collective, en animation, en diplomatie etc. Ces exemples montrent qu’il est nécessaire d’adapter les organisations publiques aux besoins de transitions. Par ailleurs, et surtout, une des grandes conclusions de ma thèse, c’est qu’il est nécessaire que l’État change de posture, sans quoi toute tentative d’innovation publique pour les transitions ne pourra fonctionner. En effet, l’État opère aujourd’hui selon une posture que Renaud Epstein qualifie de “gouvernement à distance”. La représentation de l’État dans les territoires a été vidée au profit de l’État central. L’État essaie donc de gérer les transitions à distance, à travers des instruments d'action publique assez englobants, qui lui permettent de piloter les transformations sans présence humaine sur les territoires. Cela ne peut pas fonctionner. Il y a un besoin de coopération pour gérer les transitions. Celle-ci est nécessairement conflictuelle en raison des visions du monde très opposées que l’on retrouve au niveau des territoires et des filières. Finalement, on peut voir la gestion des transitions comme un exercice de diplomatie hautement périlleux. Pour faire cela, il y a un besoin de réhumaniser les processus publics au niveau des territoires et que l'État sorte de cette position distanciée. Cela ira nécessairement à contre-courant des récentes vagues de réforme de l'État qui avaient comme boussole principale la réduction des coûts, mais parait nécessaire.

A-t-on trop peur des conflits ?

En prétendant être d'accord avec tout le monde, on ne satisfait personne. Et en fait, cela crée une incapacité d’action. Cela ne favorise pas la coopération.  En évitant de prendre clairement position pour la transition, de créer des politiques publiques fortes, tout en créant des plans et demandant aux acteurs de développer des stratégies de transition, l’Etat délègue sa responsabilité aux autres. Et ceux-ci, comme ca a pu être le cas pour les agents des directions régionales en charge de l'élaboration de plans de Ecophyto régionaux, se retrouvent face à des difficultés qu’ils n’ont pas les moyens de lever. Alors que le rôle de l’Etat, c’est de construire les conditions pour favoriser les transformations, la coopération et de mettre les acteurs en capacité d’agir. Cela nécessite de prendre position. Sans cela, le monde agricole restera dans l’impasse dans laquelle il se trouve depuis longtemps.

Y a-t-il d’autres leviers pour avancer sur cette question ?

Pour que l'État puisse élaborer des politiques publiques ayant des effets, il est également nécessaire que les autres organisations agricoles se transforment. Aujourd'hui, ce n'est pas seulement l'État qui n'est pas adapté à la gestion des transitions. Les instituts techniques agricoles, par exemple, sont organisés par grandes filières. Ils ne travaillent pas encore assez en inter-filières. Il y a encore très peu de recherche sur les petites cultures de diversification. Il faut aussi renforcer la mobilisation des sciences humaines, pour identifier des leviers de gestion des transitions qui ne sont pas uniquement techniques. L‘État, en tant que dépositaire du bien commun, a aussi la responsabilité d'aller chercher ces organisations et d'animer les transformations, car si nous pouvons éventuellement reprocher éthiquement aux organisations de ne pas changer elles-mêmes, pragmatiquement, nous ne pouvons pas être surpris. Au final, ce que je dis dans la thèse, c'est qu'il existe des leviers organisationnels puissants qui sont encore sous-mobilisés. Bien entendu, l'action collective sans norme ou sans forte incitation des acteurs à changer, ne pourra pas suffire. Mais d’un autre côté, déployer des normes, ou des instruments économiques sans penser à la gestion de l'action collective, la transformation des organisations, des compétences et des ressources à dispositions des acteurs, nous mènerait à créer des blocages et des impasses.