Revue
Anticipations publiquesLe budget soutenable, un nouvel horizon pour les collectivités locales ?
Face au changement climatique, les territoires sont en première ligne. Les objectifs de développement durable (ODD) de l’Organisation des Nations unies (ONU) au nombre de 17, offrent une feuille de route pour répondre aux défis mondiaux et progresser vers plus de soutenabilité d’ici 2030. Un collectif territorial, composé de collectivités locales, d’assureurs, d’éditeurs de logiciel finances, d’universitaires et chercheurs, de consultants, avec l’appui de l’Association française de normalisation (AFNOR), a élaboré une méthode innovante d’analyse, d’évaluation et de pilotage des budgets territoriaux au regard des ODD. Entretien avec Laurent Rey, manager des transitions, et Julie Delille, cheffe de projet Normalisation développement durable et énergie à l’AFNOR.
Qu’est-ce qu’un budget « soutenable » par rapport au budget vert ?
Julie Delille (J. D.) – Nous ne sommes pas sur une méthode de budget vert, mais une vision à 360 degrés des enjeux du développement durable. Notre approche consiste à examiner comment le budget peut impacter le développement durable, à travers 17 ODD. Par exemple, pour l’extension d’une ligne de tramway, nous analysons les impacts positifs et négatifs sur différents objectifs : préservation de la biodiversité, inclusion ou mobilité. L’objectif est de mettre les ressources au bon endroit, de manière plus soutenable.
Laurent Rey (L. R.) – Contrairement à l’annexe budget vert de l’État, qui se concentre uniquement sur l’environnement, notre concept de budget soutenable intègre trois dimensions : économique, sociale et environnementale, et tient compte des limites territoriales. Des domaines comme l’action sociale, l’éducation, le sport et la culture sont désormais pris en compte.
Ce livre blanc est issu d’un groupe de réflexion qui s’est rapproché de l’AFNOR pour travailler sur les budgets extra-financiers et associe une dizaine de collectivités, certains de leurs représentants, l’Association des Administrateurs Territoriaux de France (AATF) et le Syndicat National des Directeurs Généraux des Collectivités Territoriales (SNDGCT), ainsi que Sciences Po Rennes.
Comment cette méthode a-t-elle été développée ?
J. D. – La ville de Pessac a été pionnière. En novembre 2023, nous avons lancé un collectif de 20 collectivités, dont l’Eurométropole de Strasbourg, les départements des Yvelines ou de La Charente, la communauté d’agglomération de La Rochelle ou la communauté de communes Cœur de France. Notre objectif est de créer un document applicable à tous types de territoires. L’enjeu est de passer d’une méthode expérimentale à une démarche réplicable, en sensibilisant et impliquant à la fois les agents et les élus.
Quelles sont les difficultés rencontrées ?
L. R. – La principale difficulté est la sensibilisation au développement durable. Cela passe par la formation interne/externe, des ateliers comme « 2 tonnes » ou de types « fresques ». Un exemple concret : si une commune qui a perdu beaucoup d’emplois reçoit une opportunité d’implantation d’entreprise dont l’objet est négatif pour l’environnement, la décision dépendra du contexte territorial. Dans une zone à faible chômage, la décision d’implanter peut ne pas être retenue au nom du développement durable. L’arbitrage ne se fait plus uniquement au nom de l’économie du territoire.
Quel est le rôle de l’AFNOR ?
L. R. – Notre mission d’intérêt général et de développement durable est de diffuser les pratiques (normes volontaires), de former et d’accompagner les territoires. En 2025, nous proposerons d’aider les collectivités à préparer leurs projets politiques et d’administration pour la période 2026-2032 en intégrant les finalités du développement durable. Cette approche systémique et holistique invite les collectivités à dépasser la logique économique et à intégrer dans la décision les enjeux sociaux et environnementaux.
L’expérience de Pessac et la voie vers une norme nationale
L’AFNOR a publié un livre blanc, Vers un budget soutenable ? La ville de Pessac, territoire démonstrateur ? 1, fruit d’une collaboration avec plusieurs collectivités, dont Pessac et l’Eurométropole de Strasbourg, pour explorer la mise en place de « budgets soutenables » intégrant les dimensions sociale et environnementale aux côtés de la dimension économique. Le contexte actuel révèle un besoin croissant de budgets qui reflètent l’engagement des collectivités envers le développement durable, en réponse à l’Agenda 2030 de l’ONU et aux réglementations européennes en matière de reporting extra-financier.
Le cadre budgétaire traditionnel se limite à la dimension économique et ne permet pas d’évaluer l’impact des politiques publiques sur le développement durable. Des initiatives telles que le « budget vert » de l’État, qui mesure l’impact environnemental du budget, émergent, mais la dimension sociale reste souvent négligée.
L’expérience de Pessac, pionnière en la matière, a consisté à transformer son dialogue budgétaire annuel pour intégrer les dimensions « viable », « vivable » et « équitable » en s’appuyant sur les 17 objectifs de développement durable (ODD) et leurs 169 cibles. La démarche a débuté par l’évaluation du plan pluriannuel d’investissement (PPI) en 2021, puis s’est étendue au budget primitif dans sa globalité en 2023.
La méthode utilisée par Pessac, en collaboration avec l’AFNOR, repose sur une cotation des projets et actions de la ville au regard des cibles des ODD, permettant d’identifier les « bonnes pratiques » et les « voies de progrès ». L’auto-évaluation, couplée à un accompagnement par un tiers neutre, est privilégiée pour mobiliser l’ensemble des directions et services.
L’Eurométropole de Strasbourg a développé une variante de l’approche « budget ODD », créant une cartographie des politiques publiques locales et reliant chaque ligne de crédit budgétaire à une ou plusieurs cibles ODD. Cette approche vise à mieux piloter la durabilité de manière opérationnelle et à identifier les synergies et contradictions entre les différents projets.
Le livre blanc souligne plusieurs enjeux clés pour la généralisation de la démarche de « budget soutenable » :
- améliorer la prise de conscience des élus et des agents sur le développement durable ;
- impliquer les acteurs dans une évaluation consensuelle et transparente de l’action publique ;
- valoriser l’action publique avec des critères tangibles et éviter les accusations de « greenwashing » ;
- compléter la gouvernance financière avec une vision multidimensionnelle des enjeux sociétaux.
La généralisation de la méthode soulève également des questions cruciales : définir le périmètre de la mesure et le niveau de granularité approprié ; choisir les indicateurs pertinents pour suivre les progrès et évaluer l’impact des politiques publiques ; déterminer l’échelle de cotation la plus adaptée (positive, négative, nombre de valeurs) ; identifier les cibles des ODD les plus pertinentes pour chaque type d’organisation ; définir la gouvernance du modèle et le rôle des parties prenantes dans son évolution. Le livre blanc est une première brique pour développer cette démarche, avec plusieurs préconisations : descendre au niveau des cibles des ODD pour une meilleure compréhension et appropriation ; reformuler les cibles dans un langage administratif clair et accessible ; élaborer des modèles standards de cibles pour chaque type d’organisation ; développer des outils robustes et mutualisés pour standardiser la méthode et faciliter la comparaison.
L’objectif ultime est de créer un référentiel national, sous la forme d’une norme AFNOR SPEC « Budget soutenable », qui guidera les collectivités dans la mise en place de budgets intégrant les dimensions sociale et environnementale. Cette norme volontaire devra répondre aux enjeux nationaux, européens et internationaux, et s’inscrire dans la lignée de l’Agenda 2030.
