Pierre Rosanvallon : la légitimité politique des intercommunalités est à rechercher dans la démocratie post-électorale

©E. Martin
Le 9 juillet 2018

Invité aux 11es Universités d’été de l’Association des directeurs généraux des communautés de France (ADGCF), l’historien Pierre Rosanvallon a esquissé jeudi 5 juillet devant une salle comble les contours de ce que pourrait être « une démocratie post-électorale et permanente ». Cette forme de démocratie de proximité pourrait aider les intercommunalités à construire leur légitimité politique à défaut de voir ses représentants élus au suffrage universel direct, dans un contexte de déclin de la performance des élections. Retour sur les principaux éléments de sa réflexion.

Trois formes de démocratie

Selon le professeur au Collège de France, il est nécessaire, pour bien comprendre la situation actuelle et esquisser de nouvelles voies, de remonter aux origines de la démocratie, jusqu’à la Révolution française. Il distingue trois formes de démocratie dans notre histoire : la démocratie d’institution, qui décerne « un permis de gouverner » à des représentants, la démocratie de décision, qui permet aux citoyens de prendre eux-mêmes les décisions (« faire ratifier la loi par la volonté générale », le référendum étant une variante), et la démocratie de gestion, en tant que qualité de l’action publique.

Un déclin de la performance démocratique des élections

Pour l’historien, nous assistons aujourd’hui au déclin de la performance démocratique de l’élection pour trois raisons.

Tout d’abord, l’élection doit produire de la représentation. Ce à quoi elle parvenait autrefois, lorsque la société était composée de classes bien identifiées (les agriculteurs, les ouvriers, les fonctionnaires, etc.), leurs intérêts étant bien représentés par l’offre politique. Mais au fil du temps, ces catégories se sont effacées au profit de « situations individuelles », incroyablement plus nombreuses et dont les contours sont moins nets, et dont par conséquent la représentation plus difficile.

Ensuite, l’élection reine n’est plus celle de l’assemblée mais de l’exécutif. Or si une assemblée peut être représentative, tel ne peut par définition être le cas de la personne placée à la tête de l’exécutif.

Enfin, l’élection en elle-même a une légitimité affaiblie. Le régime démocratique est fondé sur l’idée du consensus, qui doit permettre de produire de l’unanimité dans les décisions. Les faibles majorités et l’abstention forte affaiblissent la légitimité des décisions prises par les représentants élus.

Si l’élection reste toujours le cœur de la démocratie, c’est un cœur affaibli.

L’illusion démocratique des formes d’expression directe

Très sévère vis-à-vis de la démocratie de décision, Pierre Rosanvallon a mis en exergue deux défauts du référendum, qu’il qualifie de « naïveté démocratique » : d’une part, la difficulté de poser une question claire et, en creux le caractère trop simpliste de l’alternative « oui-non » et, d’autre part, la nécessité rarement assouvie d’expliquer les conséquences institutionnelles de l’une ou l’autre des réponses possibles. Par ailleurs, à défaut d’une proportion insuffisante de participants, les espoirs portés dans les formes de démocratie participative sont en train de s’atrophier.

Vers une démocratie post-électorale et permanente ?

Pierre Rosanvallon nous invite ainsi à explorer une troisième voie, celle de la démocratie de gestion. Selon lui, cette démocratie post-électorale serait une démocratie permanente. Favorisant les interactions, elle serait davantage en mesure de répondre aux attentes des habitants et des citoyens. Redditions de comptes, transparence, évaluation et interaction avec la société civile sont les quatre qualités de cette troisième forme de démocratie. Véritable démocratie de « proximité », elle permet aux citoyens de se rapprocher et de s’approprier leurs institutions, par opposition à la technocratie. Une invitation des intercommunalités à s’en saisir pour augmenter leur visibilité auprès des citoyens et fonder leur légitimité, plutôt que de la rechercher uniquement dans l’élection au suffrage universel direct de leurs représentants.

Le lancement d'une étude prospective sur l'organisation territoriale et les missions des intercommunalités

« Réinventer le couple communes-communautés : un enjeu d’efficacité… et de démocratie », tel fut le thème de ces 11èmeUniversités d’été de l’association des dirigeants des communautés de France (ADGCF), qui se sont tenues les 5 et 6 juillet au Grand Bornand. Pascal Fortoul, son président, a annoncé le lancement d'une étude prospective sur la question de l’organisation territoriale et des missions des intercommunalités dans les années à venir.

"Il est nécessaire de ré-interrroger le couple entre les communes et les intercommunalités, le Grand Bornand est une étape dans ce processus qui aboutira aux 12ème Universités d'été en 2019, alternant phase qualitative et quantitative, avec un tour de France des régions. Nous devons être à la veille des municipales force de proposition et porter le débat sur cette question du couple intercommunalités-communes", a précisé Pascal Fortoul, à l'occasion de ces rencontres.

Présidée par Pascal Fortoul, directeur général des services de la communauté d'agglomération du Pays Voironnais, l'Association des Directeurs Généraux des Communautés de France rassemble les DG de communautés de communes, de communautés d'agglomération et de communautés urbaines. Créée en 1992, portée par le mouvement communautaire qu'elle a contribué à promouvoir, évitant les postures corporatistes, l'ADGCF s'est attachée à faire émerger un mouvement unifié de professionnels de l'intercommunalité et valoriser une vision constructive de l'intercommunalité de projet. Association indépendante, libre dans ses prises de position, elle rassemble à ce jour près de 1 000 cadres dirigeants d'intercommunalité.

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