Revue
DossierDes vocations publiques à l’épreuve des faits
Les raisons de la crise des vocations dans la fonction publique sont multiples : détérioration des conditions de travail, niveau des rémunérations, perte de sens des missions de service public, manque d’audace et de créativité, etc. Comment susciter à nouveau des vocations publiques ?
Susciter des vocations…
Les jeunes générations sont à la recherche de sens dans leur métier. En septembre 2022, 56 % des 18-24 ans interrogés par la Fondation Jean-Jaurès, le bureau fédéral des adhésions (BFA) et la Macif indiquaient rechercher davantage de sens et d’engagement dans le cadre de leurs études ou de leur vie professionnelle1. Cette quête de sens, catalysée par la pandémie et la guerre en Ukraine, ne semble pas, cependant, s’être traduite par une plus grande attractivité des métiers de la fonction publique, pourtant gage de service à la collectivité.
Parallèlement, le ressenti des usagers vis-à-vis de la qualité du service public s’est dégradé dans bien des domaines : pensons à la crise des hôpitaux publics, enfin mise en lumière par la pandémie ; à la grande difficulté qu’a eue le ministère de l’Éducation nationale à pourvoir certains postes à la rentrée 2022 ou aux difficultés d’utilisation des transports en commun d’Île-de-France début 2023. Qu’ils soient industriels ou commerciaux, gérés par l’État ou les collectivités, les services publics peinent à attirer, recruter et conserver les talents.
Les raisons de cette crise des vocations dans la fonction publique sont multiples. Peut-être faudrait-il y voir une réaction au « fonctionnaire bashing », réel ou fantasmé, ressenti à la suite des dernières réformes des carrières et de la fonction publique. En réalité, la désaffection pour les métiers de la fonction publique répond très certainement à un mouvement de fond plus structurel, donc plus difficile à résorber.
La détérioration des conditions de travail a particulièrement touché le corps enseignant, la police, les pompiers et le secteur hospitalier. Au-delà des conditions matérielles d’exercice des fonctions avec des équipements parfois vétustes, la surcharge de travail détériore aussi considérablement le quotidien des agents. Au surplus, l’augmentation des agressions physiques ou verbales de la part des usagers participe à déprécier l’attractivité de nos services publics.
Le niveau des rémunérations fait également obstacle au recrutement, mais aussi à la rétention des agents : comment retenir les professeurs d’école à qui l’on demande un master et à qui l’on offre un salaire de 1 800 euros nets par mois ? Entre 2020 et 2021, il y a eu un nombre record de 1 600 démissions dans l’enseignement secondaire. La question des rémunérations se pose également avec une acuité toute particulière dans le domaine de la recherche, dont dépend notre capacité collective à relever les défis technologiques et écologiques de demain : comment prévenir le départ de chercheurs de très haut niveau qui, après une carrière de trente ans, ne gagnent pas plus de 4 000 euros par mois ?
Plus globalement, la désaffection pour les carrières publiques est profondément liée à la difficulté croissante qu’éprouvent les agents à saisir le sens de leurs missions. En sus de ressources réduites, les fonctionnaires doivent faire face à de multitudes sollicitations de nature administrative. De nombreux fonctionnaires, notamment dans les secteurs hospitalier et policier, dénoncent ce travail parallèle qui contribue à les éloigner de leur activité principale et de la réalité du terrain. En sus, le manque d’audace et de créativité confinent parfois les fonctionnaires à des tâches répétitives, sans qu’ils ne puissent exprimer et expérimenter leur propre sens du service public.
En somme, à quelque échelle que ce soit, la seule notion de participer au service public ne suffit plus à garantir que le travail au service des usagers ait du sens. Ce sens ne peut être considéré comme un acquis intangible : il est à la fois une réalité qu’il faut édifier, et un récit qu’il faut perpétuellement narrer. Pour pouvoir ainsi réenchanter le service public, il est nécessaire que la conception des politiques publiques dépasse les seules considérations budgétaires. Le mal-être d’agents publics décrivant un manque de moyens et une incapacité à remplir leurs missions au service de l’intérêt général constitue un signal d’alerte à écouter. Il nous faut collectivement réfléchir à des manières d’assurer le bien-être des agents et de mieux considérer les préoccupations des usagers, notamment en matières sociale et environnementale.
…motivées par une défense effective de l’intérêt général…
La question du sens de la mission des agents publics a une réponse traditionnelle : ils œuvrent pour l’intérêt général. Jean-Marc Sauvé l’a rappelé lors de la rentrée d’une nouvelle promotion de l’École nationale d’administration (ENA, devenue Institut national du service public [INSP]) : « Le (haut) fonctionnaire est, avant tout, porteur d’un projet et d’un idéal qui le dépassent. J’ai la faiblesse de penser que, si vous êtes ici aujourd’hui, c’est parce que vous croyez en ce projet et que vous portez en vous une part de cet idéal. »
Pour autant, la recherche et la défense de l’intérêt général ne sont jamais des tâches évidentes, ce qui peut vider de son sens l’exercice de certaines vocations publiques.
Tout d’abord, comme le filet de sable entre les doigts, l’intérêt général est par définition difficile à matérialiser. Certains en voient le reflet dans les priorités politiques des élus et la loi votée par la représentation nationale. En réalité, les limites sont nombreuses à une telle assertion. À titre d’exemple, selon le sondage Ipsos/Sopra Steria pour France Télévisions en 2017 au sujet de l’élection d’Emmanuel Macron au second tour de la présidentielle, 43 % disent avoir voté pour lui en premier lieu pour faire barrage à Marine Le Pen, 33 % disent avoir voté pour lui pour le renouvellement qu’il représente, seulement 16 % pour son programme et 8 % pour sa personnalité. Et on connaît aussi les limites de notre système de représentation, et notamment le fait que nos mandats ne sont pas impératifs ou encore le poids des groupes d’influence.
De même, le devoir de neutralité, qui s’impose aux agents publics dans la mise en œuvre des politiques publiques et qui implique que les décisions prises soient dictées uniquement par l’intérêt général et non par des convictions politiques, philosophiques ou religieuses, n’est pas toujours garanti. Le respect de ce devoir de neutralité doit être nuancé par les réalités sociopolitiques qui influencent l’action quotidienne des agents. Dans La vie au guichet2, Vincent Dubois souligne que les agents d’accueil ne sont pas exclusivement les porte-voix d’une institution, mais qu’ils sont aussi et surtout des individus de chair et d’os. Il explore ainsi les effets de la trajectoire sociale des agents sur leur travail, avec pour exemples la distance plus ou moins grande aux usagers et les différentes modalités d’adhésion au « service public ». Dans Des agents de l’État interchangeables ? 3, Sylvain Laurens met, quant à lui, en miroir l’idée d’universel et celle d’invisibilité des caractéristiques sociales et individuelles des agents sur laquelle s’est construite la légitimité de l’État. Il évoque, par exemple, dans le secteur social, les professionnels appartenant aux générations plus anciennes et souvent d’origine plus populaire qui sont attachés à une vision plus militante du métier. Plus globalement, en dehors des pratiques professionnelles et des jeux d’acteurs, qui peuvent distinguer la manière dont les fonctionnaires mettent en œuvre l’action publique, la proximité partisane de ces derniers ne peut être ignorée. Dans l’étude du centre de recherches politiques de Sciences Po (CEVIPOF), Les fonctionnaires face à l’élection présidentielle de 2022 (en avril 2021)4, Luc Rouban montre, par exemple, que les fonctionnaires ayant un statut de cadre votent à 22 % pour LREM et 3 % pour LFI, alors que les employés votent à 14 % pour LREM et 11 % pour LFI.
Par ailleurs, dans certains cas extrêmes, l’action publique peut même aller à l’encontre de l’intérêt général. C’est l’exemple de l’illégalité de l’action administrative, qui est généralement condamnée par le Conseil d’État, puis « corrigée » par l’administration – d’autant que ces illégalités sont souvent des erreurs de forme et d’appréciation. Pour autant, certaines illégalités doivent retenir plus particulièrement notre attention. À titre d’illustration, le Conseil d’État a condamné à plusieurs reprises l’État pour son irrespect de la directive européenne du 30 novembre 2009, dite « Oiseaux » 5, et sa trop grande tolérance vis-à-vis de certaines techniques de chasse6. De même, l’administration ne respecte pas les seuils limites de pollution au dioxyde de carbone en matière de qualité de l’air et continue de payer l’astreinte prononcée par le Conseil d’État7. Récemment, l’État a été condamné pour carence fautive d’actions contre le dérèglement climatique, à la suite d’une action intentée par le collectif l’Affaire du siècle. Le tribunal administratif de Paris a ordonné au Gouvernement de concevoir et de mettre en œuvre avant le 31 décembre 2022 des mesures pour compenser le dépassement du plafond des émissions de gaz à effet de serre (GES) fixé pour la période 2015-20188. L’inaction, du moins l’action insuffisante de l’État, est constatée aujourd’hui par les organisations non-gouvernementales (ONG) à l’origine de l’Affaire du siècle qui envisagent de demander le versement d’astreintes financières.
L’élection, la loi, le devoir de neutralité et le contrôle par le juge de l’administration sont autant de mécanismes censés assurer le respect de la volonté générale, et, par extension, la défense de l’intérêt général, qui trouvent là, parfois, leurs limites. Face au constat d’un manque d’attractivité qui nécessite de redonner du sens à l’action des agents publics, lequel dépend de la poursuite effective de l’intérêt général, il semble aujourd’hui nécessaire d’objectiver et de visibiliser ces enjeux.
…qui exigent un véritable commun du contrôle pour sécuriser l’action des agents publics
Les politiques publiques se doivent d’intégrer ces enjeux d’attractivité de la fonction publique et de la définition de l’intérêt général dans leur mise en œuvre. L’une des pistes serait l’évolution du contrôle et l’évaluation effectuée par la Cour des comptes. Les seuls objectifs chiffrés, qu’il s’agisse du financement à l’activité dans les hôpitaux publics ou des quotas de contrôle demandés aux forces de l’ordre, ne suffisent pas à garantir la qualité du service public et peuvent contribuer à la dégradation des conditions de travail des agents. La Cour des comptes et les juridictions financières pourraient ainsi faire évoluer la logique de leurs travaux pour créer, au-delà de la simple logique de contrôle budgétaire, un véritable commun de contrôle. Un tel « commun » intègrerait des dimensions non seulement budgétaires, mais aussi sociales et environnementales et constituerait un cadre de référence pour évaluer les politiques publiques et la bonne utilisation des ressources.
Pour ce faire, les décideurs publics devront s’appuyer sur de nouveaux indicateurs permettant de valoriser des ressources non financières. Le développement de certains de ces indicateurs est déjà avancé. Les exemples sont nombreux en matière environnementale : depuis la loi de finances initiale pour 20219, la France intègre les enjeux environnementaux dans ses choix budgétaires et fiscaux grâce au recours au « budget vert ». L’Union européenne développe une comptabilité verte par le biais du Green Budgeting Reference Framework (GBRF) de la Commission européenne, qui a permis d’adopter un nouvel ensemble de normes comptables permettant la prise en compte des enjeux environnementaux. En matière sociale, l’indice de santé sociale complèterait la mesure du produit intérieur brut (PIB) en prenant en compte des variables sociales et sanitaires telles que la mortalité infantile ou l’espérance de vie. L’indice de pauvreté multidimensionnelle permet pour sa part de tenir compte des dimensions non pécuniaires de la pauvreté en mesurant les privations multiples dont souffre chaque individu, sur le plan de l’éducation, de la santé et du niveau de vie, en partant de microdonnées tirées des enquêtes auprès des ménages. La Cour des comptes doit prendre toute sa part au développement de ses outils, en y ayant recours bien sûr, mais aussi en travaillant en lien avec les institutions qui les élaborent pour favoriser les échanges d’idées et d’expertises.
En conclusion, susciter des vocations publiques est à la fois un impératif sociétal, et une nécessité morale. Impératif sociétal, car le service public est encore celui qui transporte, soigne, connecte et distribue toutes les strates de la République. Il est de ce dont nous avons hérité, et ce que nous devons perpétuer ; de là vient la nécessité morale de transmettre le goût pour les missions de service public, car ce sont ultimement les générations que nous élevons qui rendront possible une société plus juste. Pour que les métiers du service public aient du sens pour les agents, il est essentiel que le service public ait tout son sens pour les citoyens.
Témoignages : quand les fonctionnaires racontent la perte de sens
En 2021, le collectif Nos services publics a mené une grande enquête auprès des agents des services publics sur le sens et la perte de sens dans leur travail. Plus de 4 500 réponses ont été recueillies, provenant de personnes de tous âges, tous statuts et tous secteurs d’activité. Les résultats de cette enquête révèlent un mal-être profond : alors que la grande majorité déclare avoir rejoint le service public pour servir l’intérêt général (68 % des sondés), la quasi-totalité (97 %) des répondants s’est déjà dit au moins une fois dans un cadre professionnel : « C’est absurde… ou si cela a un sens ce n’est pas celui pour lequel je me suis engagé. » 80 % des répondants déclarent même être confrontés « régulièrement » ou « très fréquemment » à ce sentiment d’absurdité dans l’exercice de leur travail.
Plus de 3 000 témoignages écrits ont été recueillis, dans lesquels les agents expliquent, parfois longuement, ce qui provoque chez eux la perte de sens. Ils mettent en avant le manque de moyens, un défaut de vision, l’impression de servir un intérêt particulier plus que l’intérêt général, le poids de la structure ou de la hiérarchie ainsi que le manque de reconnaissance. Ces motifs s’entrecroisent et se recoupent fréquemment.
L’analyse de ces témoignages permet d’établir cinq principales catégories de motifs liés à la perte de sens : le manque de moyens, un défaut de vision, le sentiment de servir autre chose que l’intérêt général, le poids de la structure et le manque de reconnaissance. Fréquemment, ces cinq facteurs de perte de sens s’additionnent ou se croisent, en particulier chez les agents déplorant être confrontés fréquemment à une perte de sens.
Horizons publics publie quelques témoignages tirés de cette enquête10 :
« Dans la fonction territoriale depuis plus de trente-quatre ans, je ne reconnais plus ma fonction d’être au service du public. De réorganisations en désorganisations organisées, j’ai été transférée d’office sur un poste où je n’avais aucune connaissance (finances et comptabilités) alors que, depuis quinze ans, je travaillais dans une maison de quartier. Pas d’accompagnement, pas de formation, une hiérarchie « destructrice », j’ai fini par craquer au bout d’un an. Arrêtée pendant dix-neuf mois, je viens enfin de pouvoir reprendre un poste, dans mes compétences, mais rien n’a changé dans ma direction, bien au contraire : quinze ans de mon travail sont partis au rebut lors du changement de matériel informatique… Renseignements pris auprès de ma hiérarchie : j’étais malade et donc absente… ainsi, pas de sauvegarde de mon poste de travail. Normal, tout va bien… Je suis titulaire de l’examen professionnel de rédacteur depuis 2010, aucun espoir pour moi de pouvoir un jour bénéficier enfin de cette promotion qui me permettrait d’avoir un salaire un peu plus en adéquation avec mon expérience, mon ancienneté… malgré tout je continue mon travail auprès du public. » Sylvie, adjointe administrative.
« En tant que manager, on n’a plus le temps, l’espace de s’occuper de notre cœur de métier, accompagner les équipes, parce qu’on subit un cadre organisationnel et hiérarchique archaïque, qui génère une perte de temps et d’énergie phénoménale, annihile toute autonomie et concourt à la dégradation de la confiance (en soi avant tout) et de la motivation. » Anne, responsable de service dans une grande collectivité.
« Je suis infirmière cadre de santé, j’ai choisi le service public pour les valeurs portées dans les soins. Aujourd’hui, toutes les décisions sont orientées par des logiques financières. Les soignants ne se retrouvent plus dans ces orientations où même la sécurité des soins est mise à mal. Nous assistons malgré nous à une maltraitance institutionnelle des patients comme des personnels. On fait, défait et refait des plannings toute la journée face au dégoût et à la fuite des personnels. Nous ne sommes pas au cœur des décisions et devons organiser l’inorganisable, réaliser l’irréalisable, faire toujours plus avec encore moins. Nous devons faire passer des messages et consignes contradictoires pour lesquels nous ne trouvons plus de sens. La seule manière de sortir la tête de l’eau pour moi, c’est de me battre avec le collectif Interhôpitaux et vous. » Florence, cadre de santé.
« Je suis chercheur. Ce qui n’a pas de sens, c’est que la recherche aujourd’hui n’est pas soutenue ou valorisée pour sa qualité et son intérêt pour la communauté. » X., chercheur en médecine.
« Une réorganisation complète de la sous-direction est présentée, organigramme à l’appui, et après on demande aux agents de définir leurs missions et celle de la sous-direction ainsi réorganisée. Intellectuellement, travailler à l’envers de la sorte et faire reposer sur les agents le travail qui aurait dû être réfléchi et construit avant par nos supérieurs n’a aucun sens… » X., chargé de mission en collectivité.
« Je travaille dans une direction départementale des territoires de la mer (DDTM) sur l’urbanisme opérationnel (permis de construire, etc.) Nous portons les politiques publiques prioritaires et notamment la gestion économe de l’espace. Élus et techniciens sont tous d’accord pour faire du développement durable, mais… chez les autres. Trop souvent nos projets de refus de constructions sont censurés, par les élus qui ont pourtant élaboré des plans locaux d’urbanisme intercommunaux (PLUi), et autres documents d’urbanisme. Trop souvent le corps préfectoral cède aux élus et ne fait pas intervenir la justice administrative. Nous nous battons contre des choses bien plus grandes que nous avec pour seule boussole le sens de l’intérêt général ou du service public. C’est quasiment un combat de Don Quichotte. Le double discours des politiques qui d’un côté se veulent vertueux et de l’autre veulent faire ce qu’ils veulent, font disjoncter les techniciens (nous). Comment pourrait-il en être autrement ? » Michel, responsable bureau application du droit des sols (ADS) en DDTM.
« Dans le domaine du travail social, la gestion comptable prône sur la relation d’aide, la prévention et la protection des personnes adultes et enfants en difficulté sociale. » Valma, assistante sociale.
- Peltier J., Les jeunes et l’entreprise, enquête, sept. 2022, Fondation Jean-Jaurès, BVA et Macif (https://www.jean-jaures.org/publication/les-jeunes-et-lentreprise/).
- Dubois V., La vie au guichet. Administrer la misère, 2015, Points, Essais.
- Laurens S. et Serre D., « Des agents de l’État interchangeables ? L’ajustement dispositionnel des agents au cœur de l’action publique », Politix 2016/3, no 115, p. 155-177.
- Rouban L., Les fonctionnaires face à l’élection présidentielle de 2022 (en avril 2021), rapport, mai 2021, CEVIPOF.
- Dir. no 2009/147/CE, 30 nov. 2009, concernant la conservation des oiseaux sauvages : JOUE L 020, 26 janv. 2010.
- https://www.conseil-etat.fr/actualites/chasses-traditionnelles-des-oiseaux-les-autorisations-2021-2022-sont-illegales
- https://www.conseil-etat.fr/actualites/pollution-de-l-air-le-conseil-d-etat-condamne-l-etat-a-payer-deux-astreintes-de-10-millions-d-euros
- http://paris.tribunal-administratif.fr/Actualites-du-Tribunal/Espace-presse/L-Affaire-du-Siecle-l-Etat-devra-reparer-le-prejudice-ecologique-dont-il-est-responsable
- L. no 2020-1721, 29 déc. 2020, de finances pour 2021.
- 2 590 agents ont autorisé le collectif Nos services publics à diffuser leur témoignage : ceux-ci sont en accès libre sur nosservicespublics.fr, ainsi que les données brutes et anonymisées de l’enquête, accompagnées d’une visualisation de données interactives.
