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Communs et action publique en europe, pour quoi faire ?

©Illustration : Julie Fontana
Le 29 novembre 2019

Depuis octobre 2018, l’association La 27Région, laboratoire de transformation publique, en partenariat avec six autres organisations (l’association ANIS, la ville de Brest, Esopa-production/CAE Clara, la ville de Grenoble, la métropole européenne de Lille, POP, et SavoirsCom1), anime le projet européen Enacting the commons-Comment les communs transforment l’action publique en Europe. Retour d’expérience des premiers voyages d’études en Italie, Belgique et Espagne et premiers enseignements sur la façon dont les communs sont expérimentés dans les autres pays européens.

Résumé

Depuis octobre 2018, La 27Région, en partenariat avec six autres organisations, anime le projet européen Enacting the commons-Comment les communs transforment l’action publique en Europe. Il nous permet de mener huit expéditions en mode enquête dans différents territoires européens. Il s’agit de mieux comprendre les interactions souvent complexes entre communs et action publique et de collecter enseignements et inspirations pour nos administrations publiques françaises : postures, modes d’action, etc., ainsi que de dessiner quelles pistes pour aller plus loin.

Les communs s’affichent partout, particulièrement dans cette période électorale : notion transformatrice pour l’action publique ou nouveau buzz word ? En quoi tout ceci a-t-il à voir avec le design des politiques publiques, que nous expérimentons depuis plus de dix ans ? Les expérimentations que nous avons découvertes sont sources d’inspiration comme de renouvellement de nos approches. Tour d’horizon en Italie (Bologne), en Belgique (Gand, Bruxelles) et en Espagne (Barcelone) et entretien avec Alessandra Quarta, juriste, coordinatrice du projet Generative European Commons Living Lab-gE. CO3.

« Les communs ne sont pas la solution miracle mais une opportunité de retrouver le goût de l’action collective dans les territoires, en fédérant des volontés porteuses de complémentarités créatrices, ainsi que de s’inscrire dans de nouvelles valeurs de partage, de résilience et de soin apporté aux autres et à l’environnement », explique Gilda Farrell, ancienne cheffe de la division de la cohésion sociale au Conseil de l’Europe. 

Quelles promesses le mouvement des communs porte-t-il aujourd’hui pour l’action publique ? Une revitalisation démocratique, à la recherche de modes de décision plus horizontaux ? Plus de justice sociale et de vivre-ensemble, avec la possibilité d’inclure la pluralité des parties prenantes, de trouver des alternatives à des formes de privatisation ? De nouveaux récits et moyens d’agir à l’ère de l’anthropocène, pour une gestion collective des ressources naturelles ? Une action publique plus désirable, car plus partenariale, pour répondre aux transformations des sociétés ? « Les communs ne sont pas la solution miracle mais une opportunité de retrouver le goût de l’action collective dans les territoires, en fédérant des volontés porteuses de complémentarités créatrices, ainsi que de s’inscrire dans de nouvelles valeurs de partage, de résilience et de soin apporté aux autres et à l’environnement », explique Gilda Farrell, ancienne cheffe de la division de la cohésion sociale au Conseil de l’Europe.

Les communs s’affichent partout, particulièrement dans cette période électorale : notion transformatrice pour l’action publique ou nouveau buzz word ? Souvent impulsées par des acteurs de la société civile sans impliquer élus ou administrations publiques, les initiatives en commun doivent trouver soutien et légitimité auprès de ceux-ci pour perdurer. Un nombre croissant de gouvernements locaux s’emparent par ailleurs aujourd’hui de la notion : des collectivités s’interrogent sur la manière de mettre en commun des ressources (données, etc.) dont elles sont elles-mêmes productrices ou utilisatrices ; d’autres sont sollicitées par les commoners pour les soutenir, mais aussi transformer en communs des ressources dont elles ont la propriété (espaces vacants, etc.) ; certaines s’associent à des communs en participant à des sociétés d’intérêt collectif, par exemple. Ces démarches peuvent être portées par une volonté politique, qui, quelquefois, inscrit les communs dans l’ADN de son projet, comme c’est le cas dans le mouvement municipaliste qui a porté la maire de Barcelone, Ada Colau, au pouvoir en 2015.

En filigrane, le mouvement des communs vient interroger l’acteur public dans son rôle de garant de l’intérêt général : « Les problèmes de la ville moderne sont trop compliqués pour être résolus par les administrations seules. Le regard et la contribution des habitants sont fondamentaux pour construire des réponses efficaces », explique Donato Di Memmo, en charge de la promotion de la citoyenneté active à la ville de Bologne. Dans quelle mesure les administrations publiques sont-elles aujourd’hui capables de partager cette responsabilité avec les citoyens ?

En quoi, finalement, tout ceci a-t-il à voir avec le design des politiques publiques, que nous expérimentons depuis plus de dix ans ? On peut lire les démarches de co-administration comme des formes poussées de co-conception pour inventer des solutions nouvelles face à la complexité des enjeux actuels ; en parlant de citoyen et non d’usager, les communs convoquent un imaginaire de transformation plus politique. Les démarches de co-administration s’appuient aussi sur le « piratage » et l’expérimentation de mécanismes juridiques, économiques, de gouvernance, etc. Comment, par exemple, élaborer les outils juridiques pour favoriser l’usage partagé dans des cadres régis principalement par le principe de sécurité ou le droit de propriété ? Enfin, nouer des partenariats publics-communs implique une transformation de l’administration elle-même, dans son fonctionnement et dans sa culture, notamment pour faciliter la transversalité et les coopérations et concrétiser les projets sur le territoire. Qu’elles se donnent ou non le nom de communs, les expérimentations que nous avons découvertes sont ainsi sources d’inspiration comme de renouvellement de nos approches.

©Illustration : Julie Fontana

Paysage d’administrations en commun

En Italie, Bologne, accompagné par un laboratoire juridique, adopte en 2014 le premier Regolamenti per l’amministrazione condivisa dei beni comuni, qui permet à la ville d’offrir un cadre à la collaboration entre les citoyens et l’administration pour l’entretien et la régénération des biens communs urbains, au travers de pactes. Il s’agit d’un engagement réglementaire permettant à des personnes, physiques, morales ou des collectifs non institués, de participer à l’exécution d’une partie des missions d’intérêt général, avec l’appui et sous le contrôle de l’administration. Les pactes incarnent une recherche de simplicité, de souplesse et de transparence : la formalisation administrative se résume à un document concis, ils portent sur des sujets très variés (patrimoine, insertion, etc.) ; ils sont facilement consultables et amendables en ligne et l’administration ne propose une aide financière qu’en dernier recours. Le collectif qui se charge d’entretenir les arcades historiques de la ville en est une illustration : la municipalité accompagne ce groupe informel et sociologiquement divers d’habitants sur le plan matériel (mise à disposition de peintures et outils, formation par une entreprise spécialisée) pour mener à bien cette tâche qu’elle ne pourrait elle-même assumer (une partie des arcades relève de la propriété privée). Près de cinq cents pactes de coopération ont aujourd’hui été conclus, impliquant près de 10 000 citoyens.

« Les problèmes de la ville moderne sont trop compliqués pour être résolus par les administrations seules.
Le regard et la contribution des habitants sont fondamentaux pour construire des réponses efficaces », explique Donato Di Memmo, en charge de la promotion de la citoyenneté active à la ville de Bologne.

En Belgique, avec ses six cent cinquante communs identifiés et son plan de transition vers les communs, Gand fait figure de pionnière en matière de partenariat public-communs. Le sujet, porté par son ancien maire Michel Termont, a été institutionnalisé par l’administration et nourri par le parrainage de la P2P Foundation. Il s’incarne dans le policy participation unit créé en 2003, un service transversal qui interagit de façon très pro-active avec les habitants, et les vingt neighbourhood manager qui le composent. Chacun d’eux a en charge un quartier dans lequel il fait office d’intermédiateur entre les habitants, l’administration et le politique : il facilite l’engagement des personnes les plus éloignées de l’action publique, connecte les acteurs du territoire, accompagne les initiatives émergentes dans tous les champs d’action publique, décrypte les processus administratifs. Dans le cadre de la vacance de la bibliothèque principale, le service a, par exemple, organisé un forum de matchmaking qui a permis à trois cents personnes porteuses d’initiatives culturelles, sociales, entrepreneuriales, de construire des alliances entre leurs idées. Finalement, des synergies plutôt que de la compétition, de la confiance plutôt que de la verticalité… et des projets effervescents !

Élue en 2015 sur un programme baptisé Barcelona en comù, la maire de Barcelone, Ada Colau, a porté l’ambition de repenser la relation entre citoyens et institutions publiques et de combattre la privatisation de la ville. Elle a également déployé des standards éthiques et de transparence pour les projets numériques de la ville. Emblématique de cette politique, et lancée en 2017, la plateforme sous licence libre Decidim facilite la contribution des habitants à la prise de décision municipale tout en protégeant leur vie privée. Un autre objectif est de promouvoir les entreprises socialement responsables à l’échelle locale ; cela s’incarne, par exemple, au travers de Goteo, un dispositif de match funding qui permet de co-financer et d’accompagner des projets d’intérêt général sous la forme de partenariats public-privé-citoyens.

Il est intéressant d’observer le contexte d’émergence des communs dans ces villes. À Bologne, cité universitaire historique avec un riche foisonnement intellectuel, l’implication des habitants est ancienne, des premières formes de communalisme au Moyen Âge aux diverses expérimentations urbaines et sociales, notamment pour contrer la gentrification dans les années soixante-dix. Gand a aussi une tradition de participation citoyenne et de co-gestion, qui s’appuie sur son passé de guildes d’artisans puis de ville ouvrière. L’industrie textile y a laissé, après son déclin, de nombreux espaces vacants dont la société civile revendique aujourd’hui l’usage. Barcelone s’appuie, quant à elle, sur une culture d’activisme politique. Les conséquences de la crise économique de 2008 ont fortement mobilisé la société civile et Ada Colau est une figure du mouvement de lutte contre les expulsions de 2009. L’ancienne maire de Madrid, Maria Carmela, a participé à l’opposition au franquisme, avant le mouvement des indignados et l’émergence de Podemos.

Le mouvement des communs se déploie aujourd’hui aussi dans un moment où les biens publics sont soumis à des prédations privées fortes. L’Italie a ainsi connu, depuis les années quatre-vingt-dix, une vague de privatisation du patrimoine et des services publics, incarnée dans un décret de 2009 imposant la mise en compétition, et dans les faits la privatisation, de tous les services publics locaux ; c’est dans ce contexte que naissent deux initiatives emblématiques du mouvement des communs : la Commission Rodotà (2007) et le référendum sur l’eau (2010). Face aux phénomènes de spéculation immobilière, de privatisation des espaces publics et de développement du capitalisme de plateforme qui touchent la plupart des métropoles, les communs peuvent-ils constituer un nouveau récit politique, articulant des principes de propriété partagée, de droit d’usage et d’intérêt général ?

(Ré)-approprier la ville

Les collectifs de commoners cherchent ainsi à bâtir des alternatives plus égalitaires au fonctionnement du marché, à renouer avec des formes de vie plus conviviales et solidaires. Une partie de ceux que nous avons rencontrés se réclame de mouvements de lutte pour le droit à la ville, inventant des solutions en commun pour se réapproprier les moyens de se loger, se nourrir, être mobile, etc. Ces projets peuvent impliquer – ou pas – les administrations comme facilitatrices, partenaires, etc.

Le Community Land Trust de Bruxelles (CLTB) est emblématique de ce mouvement. Créé en 2008 sur un modèle né aux États-Unis, le CLTB bâtit des appartements destinés à des familles à faibles revenus, avec l’objectif d’extraire un maximum de logements du marché spéculatif. Il achète grâce à des subventions publiques des terrains qui sont gérés comme un bien commun tandis que les occupants deviennent propriétaires du bâti. Le prix d’achat est calculé sur la base des revenus de l’acquéreur et combiné à un mécanisme anti-spéculatif à la revente. Le caractère multiculturel et participatif constitue l’une des pierres angulaires du modèle : les groupes d’habitants jouent un rôle central dans chaque projet, de la conception à la gestion ; riverains et pouvoirs publics sont également associés. Ils deviennent, à leur échelle, acteurs de la production de la ville.

En Espagne, le mouvement des coopératives répond aussi à des enjeux de réappropriation, autour, par exemple, de plateformes comme Som Mobilitat (partage de véhicules). Celle-ci fait partie des initiatives nées en réaction à l’uberisation des villes, en proposant des plateformes numériques ouvertes et indépendantes, respectueuses des droits du travail et des données des utilisateurs, ancrées dans les contextes locaux.

Ces initiatives illustrent aussi le défi d’inclusivité posé aux communs. Un projet de consommation en commun regroupe-t-il une communauté homogène, fermée, ou invente-t-il des formes d’ouverture, de solidarités ? Les commoners partagent-ils un même bagage culturel, social, civique ou bâtissent-ils de nouvelles mixités ? L’exemple de la ferme du Chant des cailles à Bruxelles témoigne du rôle que peut jouer l’acteur public en la matière. Ce projet d’agriculture urbaine est né en 2012 à Bruxelles, sur un terrain mis à disposition par une coopérative de logements sociaux. Le bail stipule que les activités de la ferme doivent cesser si un projet de construction voit le jour. Ceci a influencé la stratégie de développement du projet : la dimension de lien avec le quartier et d’inclusion de ses habitants dans leur diversité étant plus importante pour la commune et le bailleur que le projet de coopérative agricole, le collectif a bâti de multiples symbioses avec le quartier et travaillé à l’ouverture du projet à la population locale.

Imaginer de nouveaux agencements démocratiques

Les communs peuvent être lus comme une recherche de réappropriation de biens et services d’intérêt collectif face à des formes de privatisations, ou à une gestion publique trop bureaucratisée, mais aussi comme une réaction à une crise de l’action publique qui peine aujourd’hui à répondre aux défis de nos sociétés en matière sociale, environnementale, etc. Face à cela, quels nouveaux agencements démocratiques s’inventent entre administrations et commoners ?

Les expériences de co-administration dessinent pour les agents qui s’y impliquent une évolution des postures et des compétences pour faire émerger et connecter les ressources, inventer des solutions aux « problèmes de compatibilité » entre les propositions des citoyens et l’administration, ses normes et ses procédures : plus d’écoute, moins de formalisme, de nouveaux cadres juridiques et techniques. L’action publique et ses agents, notamment de terrain, doivent se repositionner sur de nouveaux rôles et inventer des interfaces avec les habitants. Bref, s’il s’agit de mieux prendre soin de la ville en bâtissant de nouvelles alliances, il s’agit aussi d’inventer des administrations accueillantes ! Du côté des commoners, ceux-ci témoignent d’une vision renouvelée de l’administration, d’un sens plus fort de l’intérêt général au-delà des luttes sociales qu’ils portent. À la ferme du Chant des cailles, trois des soixante-quinze coopérateurs se sont présentés et ont été élus aux dernières élections communales.

Mais tout cela ne tendrait-il pas au fond vers un retrait de l’acteur public ? « Les citoyens ne doivent pas remplacer le travail de l’administration. Les pactes ne sont pas une modalité de travail pour économiser des ressources ou de l’argent ; ils augmentent notre responsabilité en tant que fonctionnaires, en cherchant des solutions pour accueillir cette disponibilité des citoyens », affirme à l’inverse Donato Di Memmo. Dans certains cas les partenariats public-communs révèlent de nouveaux besoins, comblent des vacances de l’action publique, agissent là où l’administration ne le pourrait pas, ouvrent aux habitants des espaces qui ne leur étaient pas accessibles. Dans d’autres, la nuance est bien plus floue.

Illustration : Julie Fontana

S’ils portent bien les ferments d’une revitalisation démocratique et de nouvelles formes d’engagement, il y a néanmoins un risque pour les administrations de considérer les communs comme une autre modalité de participation citoyenne, décorrélée de sujets importants et complexes : si elles peuvent co-administrer des jardins partagés ou la vacance foncière, les villes ne devraient-elles pas également déployer une approche en commun sur les politiques d’alimentation ou leurs stratégies de peuplement, par exemple ?

Et après ?

En Europe, des réseaux de villes se constituent pour partager leurs expériences de co-administration et apprendre les unes des autres : les projets européens Refill, sur l’usage temporaire d’espaces vacants, Civic e-state, sur la gestion des espaces urbains en communs, gE. CO, qui cartographie et analyse une soixantaine de ces initiatives, Fearless cities, autour du municipalisme. Et en France ? Des collectivités testent déjà des modes d’administration partagée. Il faut mieux identifier ces expérimentations, les outiller, créer des communautés de travail afin de rendre plus lisibles ces initiatives, expérimenter de façon distribuée, faire mouvement pour en renforcer le potentiel transformateur. Il y a également, pour les pérenniser et les déployer, un enjeu à créer de nouvelles alliances, à mieux connecter les acteurs publics avec les mouvements de commoners et de chercheurs qui animent la question, à créer de nouvelles communautés de transformation publique.

Le projet Enacting the commons se poursuit un an encore, avec de nouveaux voyages d’étude en Grèce, aux Pays-Bas, etc. Nous aimerions ouvrir d’autres champs thématiques : politiques sociales, préservation des environnements naturels, etc. Nous projetons enfin les suites du projet et souhaitons élargir le cercle des agents et collectivités impliquées dans cette enquête, rencontrer parmi vous les « Monsieur Jourdain » des communs afin de nouer la conversation et de formuler, ensemble peut-être, de nouvelles pistes de recherche et d’expérimentation ?

Illustration : Julie Fontana

Alessandra Quarta
« Cartographier et partager les expériences d’administration en commun en Europe »

Alessandra Quarta est juriste, coordinatrice du projet Generative European Commons Living Lab-gE. CO

Quel est le contexte des communs en Italie aujourd’hui ?

À partir de 2011, les communs sont devenus un outil juridique et politique important. Après la tentative d’introduire ce concept dans le Code civil italien, les mouvements sociaux ont utilisé les communs pour nommer leurs luttes politiques contre la privatisation et l’abandon des bâtiments urbains. La définition juridique des communs partage avec le concept politique l’idée selon laquelle il est nécessaire de mieux protéger certaines ressources publiques et de construire pour cela de nouvelles formes de gouvernance.

En 2014, plusieurs municipalités se sont saisies de cette approche. Grâce au travail de l’association italienne Labsus, le règlement relatif à la gestion des biens communs urbains a été mis au point : Bologne fut la première ville à l’adopter, suivie par plus de 200 autres. À Turin, les pactes sont au cœur du projet européen co-city, au service de la régénération des quartiers périphériques et de la création d’emploi. Ce projet a été une étape importante pour comprendre les caractéristiques des pactes en fonction du type de bien public concerné.

Quels sont les objectifs de gE. CO ?

L’expérience italienne n’est pas la seule en Europe. Ces dernières années, l’essor des communs est une réalité très diffuse dans de nombreuses municipalités européennes. Des groupes de citoyens sont impliqués dans la gestion locale ou réclament de nouveaux outils de co-création de la ville. Des municipalités testent de nouvelles politiques urbaines et de nouveaux outils pour réinventer le rôle des administrations publiques en tant que facilitatrices plutôt qu’uniquement prestataires de services. Bien qu’elles n’emploient pas toujours ce mot, on retrouve dans ces expériences les éléments de coopération, de régénération urbaine, de solidarité et d’inclusion typiques du discours sur les communs. Néanmoins, elles sont généralement peu connectées, leurs outils et pratiques ne sont pas partagés en Europe. C’est l’objectif du projet gE. CO, financé par l’Union européenne (programme H2020). Il s’agit de cartographier et étudier soixante cas pilotes afin d’en identifier les forces et faiblesses. Cette analyse pourrait aider d’autres villes et groupes de citoyens à tester ces outils, sans fournir un modèle unique qui, sur ce sujet, ne pourrait fonctionner.

Quel est le rôle de l’échelon européen ?

Notre projet a pour objectif de contribuer aux réflexions européennes. Les communs pourraient transformer l’Agenda urbain européen en proposant de nouveaux outils de co-gouvernance. Ils pourraient également introduire un nouveau paradigme de coopération, capable de remettre en cause le cadre concurrentiel dans lequel s’inscrit traditionnellement la gestion des biens publics.

  1. Stéphane Vincent, son délégué général, est membre du comité d’orientation de la revue Horizons publics.
  2. L’association ANIS, la ville de Brest, Esopa-production/CAE Clara, la ville de Grenoble, la métropole européenne de Lille, POP, et SavoirsCom1, http://enactingthecommons.la27eregion.fr
  3. Generative European Commons Living Lab-gE. CO est un projet financé par l’Union européenne qui cherche à créer une plateforme pour rassembler et soutenir les groupes formels ou communautés informelles de citoyen·ne·s qui gèrent des fab lab, hubs, incubateurs, espaces de co-création, et centres sociaux créés dans des friches urbaines régénérées, https://generative-commons. eu/fr/ge-co-francais/

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