Revue
DossierLe dialogue social sous le signe de l'innovation
Intégrer l’innovation sous toutes ses formes (technologique, managériale, etc.) dans le dialogue social et inversement, innover dans la manière de pratiquer le dialogue social. Si les pistes ne manquent pas, les obstacles non plus.
L’innovation s’invite, et va de plus en plus s’inviter, à la table du dialogue social. On devine cette tendance plus ou moins directement, dans de récents et intéressants travaux publiés par divers observateurs, parmi lesquels France Stratégie, le Conseil national du numérique (CNNUM) ou le groupe Humanis, acteur dans le monde de la protection sociale en France. Ce dernier, par exemple, dans son rapport intitulé « L’état du dialogue social en France – Dialogue social et transformation numérique »1(janvier 2017), explique que « la transformation numérique des entreprises s’affirme de plus en plus comme un thème du dialogue social » et que, selon un sondage réalisé par lui, plus d’un salarié sur deux considère que cette thématique (les nouvelles technologies) « devrait être davantage présente dans le dialogue social ». Plus précisément, « parce qu’il bouscule tout à la fois le salariat, les contrats de travail et toute la vie des entreprises, le numérique représente un grand défi pour le dialogue social mais aussi l’opportunité de renouveler et de moderniser ce qui doit l’être » au service des personnels.
Pour sa part, le CNNUM2, en janvier 2016, listait diverses « controverses » au sujet de l’emploi et de l’activité à l’heure du numérique, non sans impact sur le dialogue social : « Le salariat est-il dépassé ? ; utiliser une plateforme, est-ce du travail ? ; toute entreprise installée a-t-elle vocation à être ubérisée ? » Surtout, dans cet ouvrage intitulé Travail emploi numérique. Les nouvelles trajectoires, il insistait : « La période que nous traversons est celle d’une évolution systémique, exceptionnelle… non d’un passage entre deux états, mais d’une installation dans l’inconnu. » Quant à France Stratégie3, le laboratoire d’idées public en charge d’inventer les politiques publiques de demain publiait récemment une note (« Mutations digitales et dialogue social », novembre 2017) : il y figurait, entre autres, que si « la prise de conscience de ces mutations semble en bonne voie dans de nombreux secteurs de l’économie, la capacité des entreprises à en faire un réel enjeu de dialogue social est plus incertaine ». Autant d’éléments selon lesquels l’interaction, existante ou annoncée, entre l’innovation et le dialogue social apparaît comme un enjeu majeur et partagé.
L’outil, l’objet, l’incertitude
Pour autant, ces travaux évoquent peu la fonction publique en tant que telle. Est-ce à dire que cette question ne la concerne pas ou bien que ses problématiques en la matière sont les mêmes que celles du privé ? La réponse ne vient pas d’elle-même, nécessitant au préalable une méthode d’analyse. Antoine Naboulet, chef de projet au département « travail emploi compétences » de France Stratégie, qui a co-rédigé cette note, explique la sienne pour prendre la mesure du sujet. Elle s’appuie sur une grille de lecture à trois entrées : elle vaut pour le privé ; il s’agit de savoir jusqu’à quel point, elle peut s’appliquer au public.
Première clé d’entrée, appréhender le digital comme « objet » du dialogue social : c’est la question des bouleversements majeurs, de ceux qui peuvent percuter de plein fouet le modèle économique d’un acteur, par exemple celui de l’entreprise qui voit venir à toute vitesse le virage de la vente par internet. Ici, la démarche consiste à examiner comment de telles mutations peuvent être prises en compte dans le dialogue social : « Ce qu’elles signifient et ce que cela implique. » Autre niveau de lecture, deuxième clé d’entrée, le digital comme « outil » du dialogue social. Autrement dit, comment les dispositifs, et autres instruments digitaux, peuvent devenir des outils du dialogue social, changer la manière de faire en mobilisant de nouveaux canaux et modes de relation sociale : réseaux sociaux, élections professionnelles dématérialisées, démocratie interne, etc. Enfin, la troisième clé d’entrée se situe entre les deux précédentes, focalisée sur des mutations qui, sans être qualifiées de transformations de fond, modifient cependant de manière transversale les façons de travailler : télétravail, réseaux sociaux, etc. « Nous ne sommes pas ici dans la rupture, mais ces changements touchent les modes et les conditions d’organisation du travail. Ils peuvent nourrir le dialogue social : par exemple, comment, pour les organisations syndicales, toucher les travailleurs à distance ? »
Un autre aspect doit aussi être pris en compte pour mesurer cette interaction entre le dialogue social et l’innovation. Un élément nouveau qui vient complexifier l’ensemble : « l’incertitude » quant à l’impact du numérique quant au devenir de l’entreprise ou de l’établissement. Cette incertitude affecte les dirigeants comme les représentants des salariés. Tant pour des raisons générationnelles que liées à la rapidité des changements, explique en substance Antoine Naboulet, nous ne sommes plus dans le positionnement traditionnel où le dirigeant maîtrisait la logique de la transformation technologique, dessinait une stratégie qui était ensuite débattue. Aujourd’hui, chacun doit relativiser ses connaissances et faire l’effort de « partager son ignorance », ce qui change les rapports et oblige à ouvrir la question de la stratégie d’entreprise : « Faut-il emprunter cette voie ? ; dans quelles conditions ? » Anticiper au mieux les mutations revient, du coup, à accepter le principe d’un « dialogue social stratégique » et à se poser une question cruciale : « Quand ? » Dialoguer trop tôt c’est courir le risque de dévoiler ses cartes avant de jouer, amorcer un virage technologique trop tard, celui de finir dans le mur…
L’État, une réponse à sa mesure
De tels bouleversements, surgis quasiment du jour au lendemain, sont-ils envisageables concernant les grandes fonctions de l’État ? Intuitivement, chacun est tenté de dire que la situation n’est pas exactement transposable dans le champ public, car les risques concurrentiels ne sont pas les mêmes. Les « incertitudes » différeraient donc quelque peu. Pour autant, selon un observateur, ceci n’empêche pas d’organiser un dialogue social de type stratégique pour prendre en compte ou accompagner les technologies. Les enjeux ne manquent pas, certains connus de longue date : qualité du service public, organisation des services, etc. D’ailleurs, l’administration d’État s’y est déjà confrontée, montrant qu’elle pouvait répondre aux défis de l’innovation, par exemple en dématérialisant nombre de ses échanges avec les citoyens. Dans le cas de la Direction générale des finances publiques (DGFIP), le processus, outre une bonne anticipation, a été assez long, sans atermoiement (continuité politique), assez stable dans le temps et avec un accompagnement humain et financier suffisant. D’aucuns relèvent que la question sociale sur ce plan a été correctement gérée, ajoutant que le facteur temps et la nature de l’État l’ont permis.
Collectivités : sous l’effet des contraintes
Du côté des collectivités, le propos cependant apparaît plus nuancé. Selon Johan Theuret, président de l’association des DRH des grandes collectivités, DGA chargé du Pôle ressources de Rennes métropole et de Rennes, les collectivités doivent prendre en compte le caractère « mouvant » de leur environnement, dû à une conjugaison de plusieurs facteurs. En premier lieu les contraintes financières obligent à revoir les périmètres d’action, à s’interroger sur les pratiques (recherche de rationalisation). Dans ce contexte, la numérisation répond à l’effort de rationalisation budgétaire nécessaire et permet un gain de productivité, voire une économie de postes. Par ailleurs, l’ubérisation de l’économie et de certains services à la population (plateformes d’échanges dématérialisés, prestations en ligne) aiguise l’appétit des usagers pour une simplification des relations. « Tout ceci force les collectivités à évoluer. Cela impacte leurs organisations. En outre, les jeunes générations d’agents manifestent des attentes nouvelles. Elles ne comprennent pas toujours l’organisation très bureaucratique et hiérarchisée actuelle. » À leurs yeux, serait-on tenté d’ajouter, peut-être ne répond-elle pas aux défis d’aujourd’hui. De quoi potentiellement alimenter le dialogue social.
Un cadre très strict
Seulement, le dialogue social tel qu’il est prévu dans la fonction publique, très réglementé, normé et administratif, s’apparente plutôt à de la « concertation sociale », dans la mesure où, constate Johan Theuret, il laisse peu de places à l’innovation, tant dans les formes de la discussion que par le rôle des instances paritaires existantes (comités techniques, CHSCT, CAP, etc. ). De ce fait, c’est un peu « jeu de postures » qui se déroule entre employeur et organisations syndicales. Des monologues qui ne font pas forcément dialogue. Très encadré par les textes, le dialogue social dans la fonction publique est également assez spécifique quant aux marges de manœuvre des dirigeants et à la représentativité des représentants des personnels.
Des marges de manœuvre réduites
Au regard des enjeux locaux, d’après un autre observateur, il suppose de rester assez proche du terrain, au niveau des équipes, par exemple celles dont on souhaite adapter le fonctionnement à des opportunités technologiques. Or, malgré la réforme de 2010 sur le dialogue social dans la fonction publique, la possibilité de négocier de façon décentralisée, à l’échelle des services, est loin d’être réelle dans les faits. Nous sommes ici dans une logique où l’employeur – à la différence de ce qui se fait dans le privé – ne bénéficie pas d’une autonomie complète pour la gestion de son établissement. Une négociation, pour notre observateur, aura beau avoir été menée avec succès, l’accord qui en découle, en tant que tel, n’aura pas la même valeur que dans le privé. Il devra en effet, être validé, puis éventuellement être suivi d’une modification du statut du fonctionnaire concerné. Il y a donc, touchant au dialogue social, un « décalage » sur ce point entre public et privé au sujet de l’accord signé et de son application. Autre particularité, Johan Theuret rappelle que le secteur privé se caractérise par un faible taux de participation aux élections professionnelles – 10 % environ contre plus de 40 % dans le public – et une syndicalisation beaucoup moins forte : « Le dialogue social est forcément plus prégnant dans le public », ajoutant que la comparaison privé/public lui semble en fait un exercice assez vain : « Méfions-nous des recettes toutes faites venant du privé. » Et d’une manière générale, opposer ou comparer le public et le privé, selon lui, ça ne sert à rien.
L'innovation, c'est aussi dans la tête
En matière de dialogue social, la « vraie » innovation, c’est aussi de « prendre en considération l’humain différemment ». En quelques mots Doriane Huart, DGA du pôle « Innovation et dialogues » à la Métropole européenne de Lille (MEL), explique le principe moteur qui régit le fonctionnement du dialogue social au sein de l’établissement (1,2 million d’habitants, 90 communes, 2 800 agents) : lui donner une dimension dépassant le cadre des ressources humaines. Cette volonté s’inscrit dans la dynamique initiée, lorsqu’il a pris ses fonctions, par le président de la MEL, Damien Castelain, consistant à remettre « la stratégie au cœur de l’organisation ». Le dialogue social ne relève pas de la DRH mais s’articule, au sein du pôle « Innovation et dialogues », autour de deux directions : « culture interne et managériale », « mission stratégique dialogue social ». Les cadres de la MEL en charge du dialogue social ont suivi une formation certifiante poussée, d’une quinzaine de jours, à Sciences Po Lille (jeux de rôle, connaissance des contextes historiques, négociation raisonnée, management actif du dialogue social, etc.).
Sur le terrain, le dialogue social s’inspire, dans sa pratique, de précédents projets touchant directement les habitants (et les personnes qui traversent le territoire dans des « logiques d’usage »), lesquels ont été consultés sur leurs attentes, leurs besoins, leurs ressentis au regard de thématiques telles que la jeunesse, la sécurité, les transports, etc. S’agissant du dialogue social mis en place au sujet du Régime indemnitaire des fonctionnaires de l’État (RIFSEEP) – sujet sensible s’il en est –, « nous sommes partis d’une feuille blanche », explique Doriane Huart, presque dans une logique de co-design de service public, sans schéma préconçu et « à l’écoute ». Mais avec des marges de manœuvre établies (faisant l’objet d’un accord-cadre). Et avec la volonté d’entendre les partenaires s’exprimer sur leurs attentes, comme avant eux les citoyens.
Des séances plénières et rencontres bilatérales ont été organisées pour prendre en compte les spécificités de chacun et faire fonctionner « l’intelligence collective », dans le même esprit que les réunions publiques/ateliers instituées avec les habitants. Cette approche a pu déconcerter au départ, « c’est un vrai changement de culture », mais à l’issue de quatre mois de négociation, un accord a été trouvé. Ce sont là de vrais « choix structurants » pour la politique de l’établissement. Une série de rencontres et de conférences sont prévues afin d’en expliquer le contenu, auxquelles sont associés les 420 managers. Ces derniers sont aussi, en quelque sorte, partie prenante de ce dialogue social.
Dans un autre domaine, mais toujours sous le signe de l’innovation, la MEL a organisé un dialogue social dont la particularité tient, non seulement à ses modalités (on est dans une logique de codesign de service), mais aussi au lieu où il s’est tenu, habituellement peu réservé à cet usage : la Créa’box, un espace maison destiné à favoriser la créativité des agents et à susciter une « autre façon de penser ». Cette démarche a décontenancé quelques participants au départ, mais la discussion portait sur l’établissement d’un plan de bien être au travail, soit une thématique positive s’accordant bien avec l’endroit. « L’innovation pour moi est également comportementale. »
Le poids de la taille
En réalité, le facteur taille de l’organisme est un meilleur repère que le statut, pour Johan Theuret. Car, en matière de dialogue social, les grands ont tendance à ressembler aux grands et les petits aux petits, quelle que soit leur sphère d’activité, publique ou privée. Le dialogue social dans le secteur bancaire semble en effet dans un état d’avancement comparable à celui de la fonction publique d’État. De la même façon, pour les deux agents d’une toute petite mairie et les quelques employés de la TPE voisine, le dialogue social est le même : c’est-à-dire très réduit. Maire de Migné-Auxances (Vienne, 6 000 habitants), Florence Jardin partage cet avis : « Notre commune compte moins de 100 agents, la question du dialogue social ne se pose pas de la même façon que dans une grande administration. Ici, tout le monde se connaît. » Bien sûr, les instances prévues par les textes fonctionnent comme il se doit, mais le dialogue social se fait aussi « de manière informelle et dans le cadre d’un travail de fond, au quotidien, par exemple sur les aménagements des conditions de travail ou sur le temps de travail lui-même. Comme dans les petites entreprises. » Quant au numérique observé dans sa dimension « outil », suivant l’élue, son utilisation est de toute façon obligatoire dans nombre de cas, quelle que soit la collectivité, par exemple pour la transmission de certains actes. À l’échelle d’une petite commune, selon elle, il y a là un « avantage » qui va permettre de diffuser l’information plus vite et plus efficacement en interne et offrir un vrai confort de travail aux agents (numérisation des factures, par exemple). À condition qu’il ne tombe pas en panne !
Dépasser le cadre
Alors, figées les grandes collectivités ? Elles ont déjà beaucoup évolué, selon Johan Theuret, beaucoup d’entre elles se situant aujourd’hui « dans une dynamique d’animation managériale et d’administration agile… ». Il nous faut continuer d’agir dans ce sens, nous n’avons pas le choix, ajoute en résumé Johan Theuret. Sans omettre de nourrir dialogue social : « L’enjeu aujourd’hui, consiste à aboutir à des échanges plus fluides et à un vrai dialogue social. » Pour y parvenir, ajoute-t-il en substance, il est nécessaire de dépasser le cadre des stricts échanges avec les instances paritaires, de travailler plus en amont (via des groupes de travail), d’emprunter des canaux plus informels, plus réguliers avec les organisations syndicales. En d’autres termes, aussi bien « expliquer, donner du sens au changement » que « sortir du cadre, voire du carcan administratif » afin d’assouplir ce dialogue social. Cela signifie associer davantage les syndicats, « leur communiquer plus d’informations et d’éléments, afin de mieux faire comprendre les contraintes des collectivités », les contraintes financières très fortes notamment, mais aussi offrir aux instances « davantage de visibilité quant aux grands chantiers RH ». Le tout sans oublier de « faire savoir que nos marges de manœuvre ont diminué ».
Des enjeux essentiels
Sur le terrain le mouvement est enclenché, commente Johan Theuret : « Les organisations syndicales se responsabilisent de plus en plus. » Au regard de leur représentativité, l’enjeu et les choix sont cruciaux, entre « accompagner le mouvement » ou « rester figé » dans une posture défensive avec le risque très fort que « cela se passe mal ». Johan Theuret mise sur le dialogue social pour éviter de telles tensions : « Son intérêt, c’est de dépassionner, de décrisper, d’associer et de faire partager les contraintes que nous vivons. » Des contraintes incontournables, liées au budget et aux nouvelles attentes, qui obligent à « évoluer ». Il appartient notamment aux syndicats et aux employeurs, dans le cadre du dialogue social, de « jouer le jeu de la vraie discussion ».
Au-delà, le président de l’association des DRH des grandes collectivités pense nécessaire de « simplifier » le paysage des instances paritaires, dans la logique du projet Action publique 2022. Quelques pistes de réflexion en sont connues : fusion CT/CHSCT, redéfinition du périmètre des compétences des commissions administratives paritaires, émergence de nouvelles formes de dialogue social, moins institutionnalisées, plus informelles, qui pourraient donner lieu « à plus de souplesse et de réactivité ».
En attendant, faute un dialogue social « affiché, assumé », le risque de blocage est grand, estime Johan Theuret. Les crispations sont inévitables si le dialogue social se réduit aux seules instances paritaires. Mais il faut aussi, si besoin, accompagner les instances représentatives appelées à devenir forces de proposition, « afin qu’elles gagnent en expertise. Les textes sont parfois très difficiles à appréhender : or, « les corps intermédiaires portent une vision et c’est dans la discussion qu’on enrichit un texte ». C’est-à-dire dans le dialogue social.
La dimension comportementale
Mise en œuvre des groupements hospitaliers de territoire (GHT), fusion de collectivités, etc. Autant de grandes mutations qui conduisent les administrations à s’adresser aujourd’hui à l’Agence nationale pour l’amélioration des conditions de travail (ANACT), principalement pour des problématiques tenant à la gestion des conséquences des réorganisations des services, pour Philippe Douillet, chargé de mission au département d’études de capitalisation prospective. Rappelons que parmi les missions de l’ANACT, figure le développement de démarches et d’outils relatifs à la conduite de projets de transformation de l’organisation du travail. L’objectif étant, bien sûr, d’en améliorer les conditions d’exercice, de prévenir les risques psycho sociaux potentiels.
Si les préoccupations actuelles des administrations ne sont pas toujours strictement liées au numérique, elles relèvent cependant du domaine de l’innovation, suscitant, face à ces enjeux, l’intérêt de mettre en place le dialogue social. Seulement, celui-ci conduit rarement à s’intéresser aux transformations concrètes qui s’opèrent dans les services, d’après Philippe Douillet : il y voit trois raisons. Donc trois vecteurs d’amélioration.
Culture de l’organisation du travail : les partenaires sociaux, dirigeants et organisations syndicales, ont encore tendance, même si cela s’améliore, à rester sur des principes plutôt qu’à s’intéresser aux réalités du terrain, aux situations concrètes de travail. Certains confondent toujours « organisation du travail et organigramme » !
Appréhension des marges de manœuvre, certes, dans le contexte actuel de la « norme descendante », les ordres viennent d’en haut. Les dirigeants appliquent et les organisations syndicales critiquent. Pourtant, à l’échelle locale, des marges de manœuvre existent dans ce cadre contraint : aux partenaires sociaux et aux directions locales de les trouver, afin qu’ils puissent à terme engager une « vraie négociation qui aboutira à un vrai accord, au sens plein du terme ». Par exemple, les services par lesquels commencer, le calendrier et les modalités des déploiements, lorsqu’il s’agit de mettre en place la fusion de deux régions en application d’une décision politique nationale.
Formation des acteurs locaux, à l’instar de plusieurs observateurs, Philippe Douillet constate un manque de formation des acteurs locaux quant aux problématiques de dialogue social. Là encore, organisations syndicales et décideurs de la fonction publique sont concernés, même si le niveau progresse quand même.
1. Humanis, « L’état du dialogue social en France – Dialogue social et transformation numérique », janv. 2017 ; https://humanis.com/sites/default/files/media/doc5078_humanis_rasocial_2017.pdf
2. CNNUM, « Travail emploi numérique. Les nouvelles trajectoires », janv. 2016 ; https://cnnumerique.fr/nos-travaux/travail-emploi-et-numerique
3. France stratégie, « Mutations digitales et dialogue social », nov. 2017 ; http://www.strategie.gouv.fr/sites/strategie.gouv.fr/files/atoms/files/ns-fs-mutations-digitales-10-novembre-2017.pdf
